Ontwikkeling van de EU - Craig - Chapter 1

1. Inleiding

Dit hoofdstuk gaat over de ontwikkeling van wat nu de Europese Unie (EU) is. Die ontwikkeling is vooral het gevolg van het ontstaan van het nationalisme in de negentiende eeuw, de uitspatting daarvan in de twintigste eeuw en de beweging naar meer Europese integratie.

De eerste stap naar de EU werd gezet door de oprichting van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS) in 1951. Die ging over in de Europese Economische Gemeenschap (EEG) in 1957, na het mislukken van een aantal stappen in het midden van de jaren '50. De jaren daarna waren relatief rustig tot de invoering van de Europese Akte in 1986. Tot het jaar 2000 werden de Verdragen van Maastricht, Amsterdam en Nice getekend. Na de afwijzing van de Europese Grondwet in 2004 werd het Verdrag van Lissabon geratificeerd in 2009. In de jaren daarna leidde de kredietcrisis nog tot schokgolven binnen de EU.

Daarnaast zijn er nog een aantal ontwikkelingen gaande. De eerste is de discussie over de redenen voor en het doel van de Europese integratie. De tweede discussie gaat over wat men noemt de output en input van de legitimiteit. Sommigen zien de vrede en welvaart als positieve output van de Europese integratie. In de jaren '80 ontstond door politieke en wetenschappelijke discussie over het zogenoemde democratische tekort binnen de EU. De derde discussie gaat over de economische en sociale doelen van de Europese integratie.

2. Nationalisme en de oorsprong van de EU

In de zeventiende eeuw noemde een Engelse quaker al het idee van een Europees parlement. Duitsland en Italië werden pas in 1871 zelfstandige staten. In beide landen gebeurde dat vooral als gevolg van groeiend nationalisme die weer het gevolg waren van het Franse dominantie binnen Europa. Dat nationalisme had goede kanten. De slechte kanten van dat nationalisme kwamen aan het licht aan het einde van de negentiende eeuw en het begin van de twintigste eeuw. Daarbij was het uitgangspunt vooral de superioriteit van de nationale identiteit. De Tweede Wereldoorlog leidde onder andere tot het idee om internationale conflicten te verminderen. Als gevolg daarvan werden de Verenigde Naties opgericht in 1945. Later werd ook de EEG opgericht.

3. Van de EGKS naar de EEG

Na de Tweede Wereldoorlog stelde Frankrijk voor om de productie van kolen en staal middels een internationale overeenkomst onder toezicht te stellen van een Hoge Autoriteit. De reden daarvoor was dat kolen en staal (destijds) de belangrijkste materialen waren voor oorlogsvoering. In 1951 tekenden Frankrijk, Duitsland, Italië, Nederland, België en Luxemburg het EGKS-Verdrag. De EGKS bestond uit vier organen. Het eerste orgaan was de Hoge Autoriteit dat uitvoerende macht had en bevoegd was om besluiten te nemen. Het tweede orgaan was de Vergadering dat vooral adviserende bevoegdheden had. Het derde orgaan was de Raad dat slechts beperkte bevoegdheden had om besluiten te nemen en meer adviserende bevoegdheden had. Het voerde orgaan was het Hof van Justitie.

In de jaren '50 was ook sprake van enkele tegenvallers in de ontwikkeling van de Europese integratie. Twee voorbeelden hiervan zijn de Europese Verdedigingsgemeenschap (European Defence Community, EDC) en de Europese Politieke Gemeenschap (European Political Community, EPC).

Het plan voor de EDC was het gevolg van de toetreding van Duitsland tot de NAVO. Met de EDC wilde Frankrijk een Europees leger oprichten. Het Verdrag tot oprichting van de EDC werd getekend in 1952 door Frankrijk, Duitsland, Italië, Nederland, België en Luxemburg, maar is uiteindelijk niet in werking getreden. Engeland weigerde ook deel te nemen aan het plan. De belangrijkste reden daarvoor is dat het oprichten van een Europees leger vereiste dat er ook een gemeenschappelijk buitenlands beleid zou zijn. Het plan voor de EPC sneuvelde uiteindelijk ook door toedoen van zowel linkse als rechtse partijen in Frankrijk.

Na het mislukken van de EDC en EPC kwam Nederland met het voorstel voor een gemeenschappelijke markt waarin sprake was van vrij verkeer van goederen en diensten. Het uitgangspunt voor die gemeenschappelijke markt was niet zozeer politiek, maar meer economisch. In 1955 werd in dat kader een conferentie gehouden. Als gevolg daarvan sloten Frankrijk, Duitsland, Italië, Nederland, België en Luxemburg twee verdragen: het verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (Euratom) en het verdrag tot oprichting van de EEG. Het EEG-Verdrag noemt men ook wel het Verdrag van Rome. Een gemeenschappelijke markt als hier bedoeld houdt in dat er geen handelsbelemmeringen zijn, zoals tarieven (die prijzen van import kunnen verhogen) of quota's (die de import van specifieke productenhandel beperken tot een maximum). Een gemeenschappelijke markt houdt ook in dat economische productiefactoren (dat wil zeggen goederen, diensten, personen en kapitaal) vrij kunnen reizen binnen de gemeenschappelijke markt. In dat opzicht verwijst men ook naar de vier vrijheden. Door het vrije verkeer wordt beoogd dat men economische productiefactoren optimaal kan benutten. Een voorbeeld hiervan is dat men relatief eenvoudig naar een ander land kan reizen als daar meer werk is. In dit kader werd ook een Europees Sociaal Fonds opgericht om werkgelegenheid te verbeteren en een Investeringsbank die leningen verstrekt om minder ontwikkelde regio's of sectoren te helpen. Ook werd een Europees Ontwikkelingsfonds voor overzeese gebieden opgericht.

Het Verdrag van Rome (waarmee de EEG dus werd opgericht) was in institutioneel opzicht een vervolg op de EGKS met een kleine uitbreiding. Naast de bestaande organen van de EGKS kwam er een Ministerraad en een apart uitvoerend orgaan, namelijk de Commissie. Het bijzondere aan die Commissie was dat de leden onafhankelijk van hun lidstaat de belangen van de EEG moesten behartigen en dus niet die van hun lidstaat.

4. Van de EEG naar de Europese Akte

Het Verdrag van Rome bleef bijna 30 jaar ongewijzigd. De Gemeenschap breidde in de loop der jaren langzaam uit. Na pogingen in 1961 en 1967 trad Engeland uiteindelijk pas in 1973 samen met Ierland en Denemarken toe tot de EEG. In 1981 werd Griekenland lid en in 1986 volgden Spanje en Portugal.

In de 30 jaar tussen het Verdrag van Rome en de Europese Akte ontstond steeds meer discussie over de visie op de EEG. Enerzijds was er de intergouvernementele visie (waarin lidstaten gelijkwaardig zijn ten opzichte van elkaar en de EEG) en anderzijds was er de supranationale visie (waarin de EEG boven de lidstaten staat). De periode tussen het Verdrag van Rome en de Europese Akte leidde in 1973 ook tot de invoering van de Europese Politieke Samenwerking.

De Europese Akte leidde in 1986 tot een groot aantal wijzigingen. De belangrijkste verandering was de invoering van één Commissie en één Raad voor de toen nog drie Europese gemeenschappen, namelijk de EEG, Euratom en de EGKS.

Een andere belangrijke verandering van de Europese Akte was dat de rol van het Europees Parlement veranderde. In dat kader werd een nieuwe wetgevingsprocedure ingevoerd, de zogenoemde coöperatie- of samenwerkingsprocedure. Die nieuwe wetgevingsprocedure was van toepassing in een aantal gevallen die in het verdrag zijn genoemd. Hierdoor was in die gevallen niet alleen de mening van de Commissie en de Raad nodig, maar ook die van het Parlement.

5. Van de Europese Akte naar het Verdrag van Nice

In 1992 werd het Verdrag van Maastricht ondertekend. Met dit verdrag werd de Europese Unie (EU) opgericht. Daarom noemt men dit ook wel het Verdrag van de Europese Unie. Hiermee werd ook de drie pijler-structuur ingevoerd. De eerste pijler omvatte uit de Gemeenschappen. De tweede pijler omvatte het Buitenlandse en Veiligheidsbeleid. De derde pijler omvatte Justitie en Binnenlands Beleid.

In 1997 werd het Verdrag van Amsterdam ondertekend. Met dit verdrag werden het EEG en EU-Verdrag hernummerd en geconsolideerd. Ook werd de gewone wetgevingsprocedure voor meer situaties van toepassing verklaard. Verder werden de EU-instellingen hervormd met het oog op de toetreding van nieuwe landen.

In 2000 werd het Verdrag van Nice ondertekend. Met dit verdrag werd de samenstelling van de Commissie gewijzigd en werd een nieuwe stemprocedure voor de Raad ingevoerd.

6. Van het Verdrag van Nice naar het Verdrag van Lissabon

In 2007 werd het Verdrag van Lissabon ondertekend. De belangrijkste veranderingen van dit verdragen waren de volgende:

• Het Europees Parlement kreeg meer bevoegdheden.

• De invoering van nieuwe stemprocedures in de Raad.

• De invoering van het burgerinitiatief.

• De benoeming van een permanente voorzitter van de Europese Raad.

• De invoering van een nieuwe hoge vertegenwoordiger voor buitenlandse zaken.

• De invoering van een nieuwe diplomatieke dienst van de EU.

7. Impact van de financiële crisis

De lidstaten hadden gedacht dat het Verdrag van Lissabon rust zou brengende de EU. De daaropvolgende financiële crisis had echter een politieke, economische en sociale impact op de EU. Daarbij was het een probleem dat de EU weinig controle had over de budgettaire politiek van de lidstaten. De problemen begonnen toen de kredietwaardigheid van Griekenland sterk daalde. Daardoor daalde ook de waarde van de Euro en daardoor moesten andere lidstaten weer zorgen voor financiële hulp.

8. Integratietheorieën

Het oorspronkelijke EEG-Verdrag is meerdere keren gewijzigd en de bevoegdheden van de EU zijn sterk uitgebreid. Er zijn meerdere theorieën die de Europese integratie verklaren.

1. De eerste theorie is die van het neofunctionalisme. Deze theorie was de oorspronkelijke theorie voor de integratie. Deze theorie gaat ervan uit dat integratie in een bepaald gebied ook noodzakelijk leidt tot integratie in een ander gebied.
2. De tweede theorie is die van het liberaal intergouvernementalisme. Deze theorie gaat ervan uit dat integratie niet op nationaal niveau geregeld moet worden, maar juist op een supranationaal niveau.
3. De derde theorie is die van multi-level governance. Deze theorie gaat ervan uit dat integratie op meerdere niveaus plaatsvindt en niet alleen op nationaal niveau.
4. De vierde theorie is die van het rationele keus institutionalisme. Deze theorie gaat ervan uit dat individuen voorkeuren hebben en daardoor de actie kiezen die het beste past bij hun voorkeur.

9. Conclusie

Er is altijd discussie geweest op zowel politiek als wetenschappelijk vlak over de macht van de EU. De balans tussen de economische en sociale dimensie van de EU is ook altijd omstreden geweest.

Competentie en het Verdrag van Lissabon - Craig en De Burca - Chapter 3

Introductie

Het algemene beginsel is altijd geweest dat de EU alleen de door de Verdragen verleende bevoegdheden heeft. De EU heeft bevoegdheden toegeschreven gekregen. Vóór het Verdrag van Lissabon was het echter moeilijk om te beslissen over de grenzen van de bevoegdheden van de EU. Er waren geen algemene categorieën van bevoegdheden, en de grenzen van bevoegdheid op een specifiek gebied konden dus alleen worden onderscheiden door veel aandacht te schenken aan de gedetailleerde verdragsbepalingen. Zo ontstonden er meningsverschillen over de vraag of de bevoegdheid op een bepaald gebied exclusief of gedeeld was. Deze moeilijkheden werden nog verergerd door het feit dat bij de reikwijdte van de EU bevoegdheden rekening moest worden houden met de interpretatie van de verdragsbepalingen in de relevante jurisprudentie. De problemen deden zich met name voor bij artikelen die in grote lijnen werden weergegeven, zoals de artikelen 95 en 308 EC.

Het bestaan en de omvang van de EU bevoegdheid was dan ook een belangrijk element tijdens de hervormingen in het kader van het Verdrag van Lissabon.

Er zijn nu 3 categorieën van bevoegdheden in het Verdrag van Lissabon: de EU kan exclusieve bevoegdheid hebben, gedeelde bevoegdheid of bevoegdheid om activiteiten van de EU-landen te ondersteunen, te coördineren of aan te vullen. Uit die categorisatie vloeien juridische gevolgen voort. Dit hoofdstuk bespreekt de drie belangrijkste categorieën van bevoegdheden van de EU, en de implicaties daarvan voor de macht tussen de EU en de lidstaten.

Het Verdrag van Lissabon voorziet niet alleen in het bestaan en de omvang van de bevoegdheid van de EU, maar ook in de vraag of de bevoegdheid moet worden uitgeoefend. Deze kwestie wordt beheerst door het beginsel van subsidiariteit, dat aanvankelijk werd ingevoerd door het Verdrag van Maastricht. Een herziene versie van het beginsel is opgenomen in het Verdrag van Lissabon en een Protocol dat aan het Verdrag is toegevoegd. Dit heeft aanleiding gegeven tot bepaalde problemen.

De EU kan alleen handelen binnen de grenzen van de bevoegdheden die aan hen zijn toegewezen. Zie art. 5 lid 2 EU Verdrag; krachtens het beginsel van bevoegdheidstoedeling handelt de Unie enkel binnen de grenzen van de bevoegdheden die haar door de lidstaten in de Verdragen zijn toegedeeld om de daarin bepaalde doelstellingen te verwezenlijken. Bevoegdheden die in de Verdragen niet aan de Unie zijn toegedeeld, behoren toe aan de lidstaten.

Verdrag van Lissabon

Categorieën en gevolgen

Het VWEU bevat de voornaamste bepalingen omtrent bevoegdheid. De belangrijkste categorieën zijn exclusieve bevoegdheid, gedeelde bevoegdheid met de lidstaten, en waar de EU een ondersteuning/coördinerende bevoegdheid heeft. Artikel die 2 VWEU geeft de beginselen weer.

Het Verdrag van Lissabon herhaald met kleine wijzigingen de bepalingen van het Grondwettelijk Verdrag. De bepalingen zijn opgenomen in het EU-Verdrag en in het VWEU. Artikel 4 VEU bepaalt dat bevoegdheden die niet aan de Unie zijn toegedeeld, toebehoren aan de lidstaten. Artikel 5 VEU bepaalt dat de afbakening van de bevoegdheden van de Unie wordt beheerst door het beginsel van bevoegdheidstoedeling. Het is echter de VWEU die de voornaamste bepalingen inzake bevoegdheid bevat. Zie artikel 2 VWEU dat o.a. bepaalt wanneer een exclusieve bevoegdheid aan de Unie wordt toegedeeld.

Er kan onenigheid bestaan over de werkingssfeer van een bepaald artikel van het Verdrag, ongeacht de categorie van bevoegdheden die van toepassing zijn op het gebied. Het Hof van Justitie is in het algemeen geneigd geweest om grenzen te stellen aan breed geformuleerd artikelen in het Verdrag. Zie ook de Tobacco Advertising case.

Exclusieve bevoegdheid

Basis beginsels

Artikel 2 lid 1 VWEU bepaalt de categorie van exclusieve bevoegdheid; alleen de Unie kan wetgevend optreden en juridisch bindende handelingen vaststellen. De lidstaten kunnen dit alleen doen als die bevoegd door de Unie is overgedragen of voor de uitvoering van handelingen van de Unie.

Hetgeen onder de exclusieve bevoegdheid valt is vastgelegd in artikel 3 lid 1 VWEU; de douane-unie; de vaststelling van mededingingsregels die voor de werking van de interne markt nodig zijn; het monetair beleid voor de lidstaten die de euro als munt hebben; de instandhouding van de biologische rijkdommen van de zee in het kader van het gemeenschappelijk visserijbeleid; en de gemeenschappelijke handelspolitiek.

Artikel 3 lid 2 VWEU stelt dat de Unie ook exclusief bevoegd is om een internationale overeenkomst te sluiten als een wetgevingshandeling van de Unie in die sluiting voorziet, indien die sluiting noodzakelijk is om de Unie in staat te stellen haar interne bevoegdheid uit te oefenen of wanneer die sluiting gemeenschappelijke regels kan aantasten of de strekking daarvan kan wijzigen.

Gebied exclusiviteit

De in artikel 3 lid 1 genoemde gebieden die onder de exclusieve bevoegdheid van de EU vallen zijn beperkt. De oprichting van categorieën van bevoegdheden betekent onvermijdelijk dat er problemen zullen ontstaan bij de afbakening van de grenzen tussen de verschillende categorieën. Dergelijke problemen kunnen ontstaan in de afbakening tussen exclusieve en gedeelde bevoegdheid. Bijvoorbeeld bij onduidelijkheden in geval van raakvlakken tussen de mededingingsregels (exclusieve bevoegdheid) en de interne markt (gedeelde bevoegdheid).

Er kunnen ook problemen ontstaan bij zaken m.b.t. de douane-unie en andere aspecten van de interne markt, aangezien de douane-unie binnen de exclusieve bevoegdheid valt terwijl de interne markt een gedeelde bevoegdheid is.

Voorwaardelijke exclusiviteit

De EU is exclusief bevoegd om een internationale overeenkomst te sluiten, mits aan de voorwaarden in artikel 3 lid 2 VWEU is voldaan. Artikel 3 lid 2 VWEU moet worden gelezen in samenhang met artikel 216 VWEU. Artikel 216 gaat in op de vraag of de EU bevoegd is een internationale overeenkomst te sluiten.

Artikel 3 lid 2 VWEU geeft drie situaties aan waarin de EU exclusieve externe bevoegdheid heeft. De eerste is waar de sluiting van een internationale overeenkomst is voorzien door een wetgevingshandeling van de Unie. Het stelt dat indien de sluiting van een internationale overeenkomst voorziet in een wetgevende akte, de Unie exclusieve externe bevoegdheid zal hebben. Het effect artikel 3 lid 2 VWEU is dat de EU exclusieve externe bevoegdheid heeft om een internationale overeenkomst te sluiten wanneer het noodzakelijk is, om zodoende de Unie mogelijk te maken haar bevoegdheid uit te voeren. Ook heeft het bevoegdheid als de sluiting noodzakelijk is om de Unie in staat te stellen haar interne bevoegdheid uit te oefenen of wanneer die sluiting gemeenschappelijke regels kan aantasten of de strekking daarvan kan wijzigen.

Gedeelde bevoegdheid

Basis beginselen

Artikel 2 lid 2 VWEU definieert de gedeelde bevoegdheid. De formulering is belangrijk. Artikel 2 lid 2 bepaalt dat: “In de gevallen waarin bij de Verdragen op een bepaald gebied een bevoegdheid aan de Unie wordt toegedeeld die zij met de lidstaten deelt, kunnen de Unie en de lidstaten wetgevend optreden en juridisch bindende handelingen vaststellen. De lidstaten oefenen hun bevoegdheid uit voor zover de Unie haar bevoegdheid niet heeft uitgeoefend. De lidstaten oefenen hun bevoegdheid weer uit voor zover de Unie besloten heeft haar bevoegdheid niet meer uit te oefenen”.

De gebieden die onder de gedeelde bevoegdheid vallen zijn afgebakend in artikel 4 VWEU. Gedeelde bevoegdheid is de algemene restcategorie, aangezien artikel 4 lid 1 voorziet dat de Unie een gedeelde bevoegdheid heeft met de lidstaten over zaken die geen betrekking hebben op de categorieën bedoeld in de artikelen 3 en 6 VWEU. In artikel 4 lid 2 staat dat gedeelde bevoegdheid “in het bijzonder de volgende gebieden betreffen”. Dit impliceert dat de lijst niet noodzakelijk volledig is. Het artikel 4 VWEU verklaart dat de gedeelde bevoegdheid o.a. geldt voor de gebieden van interne markt, sociaal beleid, economische, sociale en territoriale samenhang; en ook landbouw, visserij, milieu en consumenten- bescherming.

Er kunnen problemen ontstaan tussen de gedeelde bevoegdheid en de andere twee belangrijkste categorieën, de exclusieve bevoegdheid en de categorie waar de EU beperkt is tot ondersteunende of coördinerende acties. Zo is het bijvoorbeeld niet eenvoudig om te beslissen welke aspecten van het sociaal beleid onder de gedeelde bevoegdheid vallen.

Artikel 2 lid 2 VWEU bepaalt dat de lidstaat bevoegdheid kan uitoefenen voor zover de Unie haar bevoegdheid niet heeft uitgeoefend of voor zover de Unie besloten heeft haar bevoegdheid niet meer uit te oefenen. Actie door de lidstaat is daarom ontkracht wanneer de Unie haar bevoegdheid heeft beoefend, waardoor de lidstaten na verloop van tijd steeds minder kunnen uitoefenen. Deze conclusie moet echter worden gekwalificeerd op vier manieren:

1) De lidstaten verliezen hun bevoegdheid (binnen het regime van gedeelde bevoegdheid) alleen in de mate dat de Unie haar bevoegdheid heeft uitgeoefend. De werkingssfeer van de EU bevoegdheid kan alleen worden bepaald door de gedetailleerde bepalingen te overwegen die macht scheidt in verschillende gebieden als sociaal beleid, energie, de interne markt en consumentenbescherming.

2) Wanneer de Unie kiest voor minimale harmonisatie zullen de lidstaten nog ruimte voor actie op dat gebied hebben.

3) Art. 2 lid 2 VWEU voorziet uitdrukkelijk in de mogelijkheid dat de EU haar bevoegdheid niet meer uit oefent als er sprake is van gedeelde bevoegdheid. Gevolg hiervan is dat de bevoegdheid terugkeert naar de lidstaten.

4) Artikelen 4 lid 3 en 4 VWEU maken duidelijk dat de lidstaten macht kunnen blijven uitoefenen, zelfs als de EU haar bevoegdheid binnen deze gebieden heeft uitgeoefend. Dus zelfs als de EU programma's op onderzoekgebied, technologische ontwikkeling en ruimte, heeft gedefinieerd en geïmplementeerd, belet dit de lidstaten niet hun bevoegdheid op dergelijke gebieden uit te oefenen. Dit geldt ook voor ontwikkelingssamenwerking en humanitaire hulp.

Gedeelde bevoegdheid vormt de standaardpositie met betrekking tot de verdeling van bevoegdheden, maar niet op alle gebieden waar gedeelde bevoegdheid geldt zal dit hetzelfde zijn. De term gedeelde bevoegdheid is een overkoepelende term, met als gevolg dat er variatie is in de bevoegdheidsverdeling op verschillende gebieden van EU-wetgeving. Hieruit volgt dat de precieze configuratie van machtsdeling op gebieden zoals de interne markt, consumentenbescherming, energie, sociaal beleid en het milieu alleen kan worden bepaald door de gedetailleerde regels voor deze gebieden in de desbetreffende bepalingen van het VWEU te bestuderen.

Ondersteunen, coördineren of aanvullen

Basis beginselen

De derde algemene categorie van bevoegdheden staat in artikel 2 lid 5 VWEU: “Op bepaalde gebieden en onder de bij de Verdragen gestelde voorwaarden is de Unie bevoegd om het optreden van de lidstaten te ondersteunen, te coördineren of aan te vullen, zonder evenwel de bevoegdheid van de lidstaten op die gebieden over te nemen. De juridisch bindende handelingen van de Unie die op grond van de bepalingen van de Verdragen over die gebieden worden vastgesteld, kunnen generlei harmonisatie van de wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inhouden”.

De EU kan de wetgeving van deze gebieden niet harmoniseren maar kan dus wel juridisch bindende handelingen uitvoeren. De betekenis van het ondersteunen varieert in de verschillende gebieden. Het is duidelijk dat de EU een aanzienlijke mate van macht heeft in deze gebieden. De gebieden die onder dergelijke bevoegdheid vallen zijn vastgelegd in artikel 6 VWEU: De Unie is bevoegd om het optreden van de lidstaten te ondersteunen, te coördineren of aan te vullen. Dit geldt voor de volgende gebieden wat hun Europese dimensie betreft: a. bescherming en verbetering van de menselijke gezondheid; b. industrie; c. cultuur; d. toerisme; e. onderwijs, beroepsopleiding, jongeren en sport; f. civiele bescherming; g. administratieve samenwerking.

Artikel 6 VWEU geeft de indruk dat de lijst limitatief is, maar dit is niet het geval. Als men het VWEU als een geheel leest wordt het duidelijk dat er andere belangrijke terreinen zijn waarop de EU op het eerste gezicht alleen kan ondersteunen. Denk aan regulering van de media; dit kan vallen onder de interne markt (gedeelde bevoegdheid) of het kan worden beschouwd als vallende binnen cultuur, waar alleen ter ondersteuning is toegestaan. Bovendien zijn er problemen bij de beslissing welke aspecten van het sociaal beleid onder de gedeelde bevoegdheid vallen, en die onder deze categorie vallen. Het toepassingsgebied van de macht van de EU binnen deze gebieden moet niet worden onderschat. De standaardbenadering onder het Verdrag van Lissabon is dat de EU de bevoegdheid wordt gegeven maatregelen te nemen ter verwezenlijking van de doelstellingen vermeld in dat gebied.

Artikel 2 lid 5 VWEU bepaalt dat EU-optreden ter ondersteuning, coördinatie of aanvulling de bevoegdheid van de lidstaat niet vervangt. Het bepaalt ook dat juridisch bindende handelingen van de Unie die op grond van de bepalingen van de Verdragen over die gebieden worden vastgesteld, generlei harmonisatie van de wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten kunnen inhouden. Dus terwijl de EU wetgeving op deze gebieden niet kan harmoniseren kan het wel juridisch bindende besluiten aannemen. Wanneer de EU zulke rechtshandelingen aanneemt zullen deze bindend zijn voor de lidstaten.

Economie, werkgelegenheid en sociaal beleid

Basis beginselen

Een scheiding tussen exclusieve, gedeelde en ondersteunende bevoegdheid kan ook aan de hand van het volgende worden begrepen. De bevoegdheid betreffende economische en werkgelegenheidsbeleid heeft in het Verdrag van Lissabon een aparte categorie van bevoegdheid gekregen. Artikel 2 lid 3 die VWEU stelt dat “de lidstaten coördineren hun economisch en werkgelegenheidsbeleid overeenkomstig de in dit Verdrag gestelde nadere regels, die de Unie bevoegd is vast te stellen”. De gedetailleerde regels zijn vervolgens vastgelegd in artikel 5 VWEU. Dit artikel bepaald o.a. dat de lidstaten hun economisch beleid binnen de Unie coördineren. Daartoe stelt de Raad maatregelen vast, met name globale richtsnoeren voor dat beleid. Voor de lidstaten die de euro als munt hebben, gelden bijzondere bepalingen. De Unie neemt maatregelen om te zorgen voor de coördinatie van het werkgelegenheidsbeleid van de lidstaten, met name door de richtsnoeren voor dat beleid te bepalen.

De Unie kan initiatieven nemen ter coördinatie van het sociaal beleid van de lidstaten

Deze aparte categorie heeft een politieke verklaring. Er zou een aanzienlijke weerstand komen voor de opneming van deze gebieden onder gedeelde bevoegdheid. Aan de andere kant vonden bepaalde partijen dat deze categorie ook niet onder de ‘ondersteunende, coördinerende en aanvullende bevoegdheid’ moest worden geplaatst vanwege zijn zwakte. Daarom is gekozen voor een aparte categorie, en de plaatsing na gedeelde bevoegdheid, maar vóór de categorie van de ondersteuning, coördinatie en aanvullende bevoegdheid.

De moeilijkheden op dit gebied betreffen het feit dat bepaalde aspecten van het sociaal beleid onder de gedeelde bevoegdheid vallen, al is niet duidelijk welke precies, terwijl andere aspecten lijken te vallen in de categorie van de ondersteunende bevoegdheid. Hier geeft artikel 5 lid 3 VWEU onvoldoende aanknopingspunten voor. De meest natuurlijke 'koppeling' lijkt te zijn met art. 156 VWEU (bevordering van de samenwerking tussen de lidstaten en vergemakkelijking van de coördinatie op het gebied van de sociale politiek).

Gemeenschappelijk buitenland- en veiligheidsbeleid en defensie

De drie-pijler-structuur die het vorige verdrag kenmerkte is niet bewaard gebleven in het Verdrag van Lissabon. Er zijn verschillende regels voor buitenland en veiligheidsbeleid opgenomen die een aparte bevoegdheid garanderen. Zie artikel 2 lid 4 VWEU. De Unie is bevoegd om, overeenkomstig het Verdrag betreffende de EU, een gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid te bepalen en te voeren, met inbegrip van de geleidelijke bepaling van een gemeenschappelijk defensiebeleid.

Titel V TEU geeft verdere regels. Besluitvorming blijft meer intergouvernementeel en minder supranationaal dan in andere gebieden van de Unie. De Europese Raad domineert de besluitvorming, en de juridische instrumenten verschillen van die voor de verwezenlijking van andere algemene doelstellingen van de Unie. Artikel 2 lid 4 geeft niet aan welk soort bevoegdheid geldt voor het GBVB. In werkelijkheid past geen van de categorieën goed. Het is duidelijk geen exclusieve bevoegdheid, aangezien het niet is opgenomen in artikel 3 VWEU. Het wordt ook niet genoemd in de lijst van de ondersteunende, coördinerende of aanvullende bevoegdheid in artikel 6 VWEU. Dit lijkt te impliceren dat behoort tot de standaardcategorie van gedeelde bevoegdheid van artikel 4 VWEU, ondanks dat het niet genoemd wordt in de niet-limitatieve lijst. Desondanks is de realiteit dat het GBVB ook niet zo eenvoudig past in de gedeelde bevoegdheid.

De flexibiliteit clausule

Nu wordt ingegaan op artikelen 352 en 114 VWEU. Deze bepalingen geven de EU brede regelgevende bevoegdheid. Lidstaten hadden aanvankelijk veel bezorgdheid over het uitgebreide gebruik van deze bepalingen. Zie artikel 352 de flexibiliteit clausule.

Artikel 352 lid 1VWEU kan dienen als basis voor de bevoegdheid in bijna alle gebieden van EU-recht. De eis van unanimiteit betekent echter dat het moeilijker te gebruiken zal zijn in een uitgebreide EU, nu ook de instemming van het Europees Parlement (in tegenstelling tot eis bij raadpleging) noodzakelijk is. Dit was voorheen niet mogelijk en is met het Verdrag van Lissabon ingesteld als vervanging van artikel 308 EG.

De voorwaarden in artikel 352 leden 2-4 zijn nieuw.

De wijzigingen die zijn aangebracht door het Verdrag van Lissabon tot wat nu artikel 352 VWEU is, betekent dat dit artikel waarschijnlijk minder problematisch zal zijn in de toekomst dan voorheen met het oude 308 EG.

Het Verdrag van Lissabon heeft, bij wijze van contrast, echter weinig gedaan om de problemen op het terrein van artikel 114 VWEU op te lossen. Het is het belangrijkste artikel van het Verdrag voor het vast te stellen van harmonisatiemaatregelen.

Post-Lissabon

Subsidiariteitsbeginsel

Het subsidiariteitsbeginsel is aangehouden in het Verdrag van Lissabon. Hierin wordt onderscheid gemaakt tussen het bestaan en het gebruik van bevoegdheid, dat wordt bepaald door het subsidiariteits- en evenredigheidsbeginsel. De uitgangspunten zijn vastgelegd in artikel 5 leden 3 en 4.

Overeenkomstig artikel 5 lid 3 van het EU-Verdrag gelden voor het optreden van de Unie in uitvoering van het subsidiariteitsbeginsel drie voorwaarden:

a) het gebied mag niet onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie vallen (niet-exclusieve bevoegdheid);

b) de doelstellingen van het overwogen optreden kunnen niet voldoende door de lidstaten worden verwezenlijkt (noodzaak);

c) vanwege de omvang of de gevolgen van het optreden kunnen de doelstellingen beter door de Unie worden verwezenlijkt (toegevoegde waarde).

Het Verdrag van Lissabon bevat een Protocol betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid, die moet worden gelezen in samenhang met het Protocol betreffende de rol van de nationale parlementen in de EU. Het subsidiariteit Protocol is alleen van toepassing op het ontwerp van wetgevingsbesluiten, en heeft geen betrekking op gedelegeerde of uitvoerende handelingen.

Het subsidiariteit Protocol bevat een verplichting voor de Commissie om op brede schaal advies te vragen voordat het overgaat tot een wetgevingshandeling. De Commissie moet een gedetailleerde verklaring betreffende voorgestelde wetgeving leveren zodat naleving van subsidiariteit en evenredigheid kan worden gewaarborgd. Deze verklaring moet een beoordeling van de financiële gevolgen van de voorstellen bevatten, en ook moet er kwalitatieve en, waar mogelijk, kwantitatieve indicatoren worden aangevoerd dat de doelstelling beter kan worden bereikt op EU-niveau. De Commissie dient jaarlijks een verslag over de toepassing van subsidiariteit te leveren aan de Europese Raad, het Europees Parlement, de Raad, en aan de nationale parlementen. De Hof is bevoegd om te overwegen of er sprake is van inbreuk van de subsidiariteit onder artikel 263 VWEU.

Belangrijkste innovatie in het subsidiariteit-Protocol is de grotere rol voor de nationale parlementen. De Commissie moet alle wetgevingsvoorstellen aan de nationale parlementen sturen op hetzelfde moment dat het aan de instellingen van de Unie wordt gezonden.

Een nationaal parlement kan, binnen acht weken, een met redenen omkleed advies sturen aan de voorzitters van de Commissie, het Europees Parlement en de Raad waarom zij menen dat het voorstel niet met het subsidiariteitsbeginsel strookt. Het EP, de Raad en de Commissie moeten rekening houden met dit advies. Dit kan leiden tot herziening van het voorstel door de Commission ('yellow card procedure').

De Commissie moet een met redenen omkleed advies verstrekken over de zaak, en dit kan, worden overschreven door het Europees Parlement of de Raad ('orange card procedure') Zo kan het EP met een meerderheid van de uitgebrachte stemmen, of 55 procent van de leden van de Raad, bepalen dat het wetgevingsvoorstel niet compatibel is met het subsidiariteitsbeginsel. Subsidiariteit is altijd een gevoelig onderwerp geweest sinds de invoering ervan in het Verdrag van Maastricht, met name ook over de rol van het Hof hierin.

Conclusie

Bevoegdheid van de EU is het resultaat van de interactie van vier variabelen:

• keuze van de lidstaat over de omvang van de bevoegdheid van de EU, zoals verwoord in de herzieningen van het Verdrag;

• lidstaat en EP acceptatie van EU-wetgeving;

• rechtspraak van de EU rechtbanken;

• en besluiten van de instellingen m.b.t. interpretatie van de EU bevoegdheid.

Daarom moeten we terughoudend zijn wat betreft de veronderstelling dat het ‘bevoegdheid probleem’ het resultaat is van ongerechtvaardigde arrogantie van de macht van de EU ten koste van de Staten.

Er speelden twee hoofddoelstellingen bij de hervorming m.b.t. bevoegdheden: duidelijkheid over de reikwijdte van de bevoegdheden van de EU en inperking van de macht van de EU.

De tripartiete divisie in het Verdrag van Lissabon heeft meer duidelijkheid gegeven. De categorieën van exclusieve bevoegdheid, gedeelde bevoegdheid, en bevoegdheid te steunen, coördineren, of aan te vullen zijn nuttig in dit verband. Het Verdrag van Lissabon specificeert de juridische gevolgen van een toewijzing van een onderwerp in een bepaalde categorie. Er zijn echter grenzen aan wat kan worden bereikt door categorisatie. Er zullen noodzakelijkerwijs problemen van afbakening van de grenzen van elke categorie plaatsvinden.

De categorie van exclusieve bevoegdheid is relatief beperkt voor zover het betrekking heeft op gebieden die hieronder vallen, maar de reikwijdte van de exclusieve bevoegdheid met betrekking tot de externe betrekkingen is breder en problematischer. Gedeelde bevoegdheid is de standaardpositie in het Verdrag van Lissabon. Terwijl het niet altijd duidelijk is wat er onder valt en om te begrijpen wat de lidstaat is toegestaan te doen m.b.t. een specifiek onderwerp.

De erkenning in het Verdrag van Lissabon van de categorie waar de EU steunt, coördineert, of aanvult, is toe te juichen. Er zijn grenzen aan de bevoegdheid van de EU in deze gebieden, via het verbod op harmonisatie. Het Verdrag staat niettemin wetgeving toe.

Er was bezorgdheid over het brede gebruik van wat nu artikelen 114 en 352 VWEU zijn. Het Verdrag van Lissabon maakt met artikel 352 VWEU minder waarschijnlijk dat dit in de toekomst problemen zal opleveren. Zo vereist het unanimiteit in de Raad; toestemming van het Europees Parlement; waarschuwing aan de nationale parlementen wanneer gebruik wordt gemaakt van deze bepaling.

Het Verdrag van Lissabon heeft, bij wijze van contrast, weinig gedaan om de problemen te verlichten m.b.t. het terrein van artikel 114 VWEU.

De versterking van de rol van de nationale parlementen met betrekking tot subsidiariteit valt toe te juichen. De Commissie dreigt bezorgdheid geuit door de lidstaten over subsidiariteit, serieus te nemen.

Instrumenten en de hierarchie van normen in de EU - Craig en De Burca - Chapter 4

De belangrijkste punten

De EU heeft een aantal juridische en niet-juridische instrumenten om de doelstellingen van de Europese Unie te bereiken. De verdragen van de EU geven scheppen voorwaarden om dit te realiseren.

Daarnaast is er de hiërarchie van normen. De lagere normen bevatten criminele acties van hoger aanzien. De vormers van het Verdrag van Lissabon vonden echter dat het wenselijk was om de normen duidelijker te maken.

Instrumenten van de EU

Er zijn verschillende EU instrumenten. Tussen deze instrumenten bestaat geen rangorde. Regels en richtlijnen kunnen gedelegeerd en geïmplementeerd worden. Hun plaats in de hiërarchie van normen hangt af van de vraag wat voor soort wetten het zijn, of ze geïmplementeerd zijn of gedelegeerd.

Het is mogelijk dat verdragen aangeven welk instrument gebruikt moet worden, maar dit hoeft niet zo te zijn. Als dit niet duidelijk blijkt dan zal er van geval tot geval bekeken moeten worden welk instrument wordt gebruikt. Voor het maken van wetten geeft art. 297 VWEU instructies. Richtlijnen en regels moeten gepubliceerd worden in het Official Journal.

Regels

Regels zijn direct toepasbaar zonder dat implementatie nodig is. Hierover bestaat verschil in interpretatie. In een dualistisch stelsel moet dit worden omgezet in nationaal recht of door middel van een kortere nationale wet, waarbij de relevante internationale bepaling wordt opgenomen in de nationale wet. Directe toepasbaarheid wil dus zeggen dat er geen omzetting in het nationale recht nodig is.

Richtlijnen

Richtlijnen verschillen op twee manieren van regels. Ze hoeven ten eerste niet aan alle lidstaten te worden voorgelegd en ten tweede hebben lidstaten meer vrijheid om richtlijnen te implementeren. Ook richtlijnen kunnen direct in een rechtsstelsel geïmplementeerd worden, zonder dat er allerlei aanpassingen nodig zijn om deze in het systeem in te passen. Richtlijnen zijn met name nuttig als er in een bepaald rechtsgebied harmonisatie nodig is, of als er belangrijke wetswijzigingen gerealiseerd moeten worden. Richtlijnen zijn echter niet vaag, er moet duidelijk weergegeven worden aan welke doelstellingen de richtlijn moet voldoen. Lidstaten kunnen dan ook verantwoordelijk worden gehouden voor het niet implementeren van een richtlijn.

Besluiten

Besluiten zijn bindend. Als een besluit aan een specifieke groep is gericht dan is deze alleen bindend voor die groep. Er zijn echter ook besluiten van meer algemene aard.

Inter-institutionele afspraken

Dit zijn afspraken tussen de Europese Raad, de Europese Commissie en het Europees Parlement. Hiermee kunnen de betrokken partijen bijvoorbeeld problemen oplossen of verder afspraken maken over meer concrete wetten. De partijen kunnen ook zorgen dat deze afspraken bindend worden.

Aanbevelingen, adviezen en soft law

Aanbevelingen en adviezen zijn niet bindend. Het zijn vormen van soft law, maar er zijn meerdere vormen van soft law. In 2000 heeft de Europese Commissie een lijst gemaakt van manieren om de interne markt te bereiken. Als men kijkt naar de werkzaamheden van de Commissie dan is het zichtbaar wat de interactie is tussen juridische en niet-juridische manieren om de doelstellingen van de EU te bereiken. Wel moet er voor gewaakt worden dat soft law en formeel recht niet door elkaar gaan lopen. Het wordt dan te onduidelijk wat het bindende recht is en wat niet.

De hiërarchie van normen

Regels, richtlijnen en besluiten kunnen gezien worden als de primaire norm om een bepaald onderwerp te reguleren, maar ook als een secundaire norm die gebaseerd wordt op de eerste norm. Het Verdrag van Lissabon bevat een hiërarchie van verschillende wetten. In het EG-Verdrag zijn deze normen herschikt. Het EG-Verdrag volgde de aanbevelingen van de Werkgroep Vereenvoudiging, maar waarschuwde dat het erg lastig is om regels te vereenvoudigen. De Werkgroep beoogde een aantal doelen te bereiken, namelijk vereenvoudiging, democratische legitimiteit en de scheiding der machten.

De verdragen en het Handvest

Het VWEU, VEU en de verdragen bevinden zich bovenaan de hiërarchie van normen. Verdragen worden uitgelegd in het licht van het Handvest, zodat ze de bedoelingen van het Handvest het beste weerspiegelen. De Europese rechtbanken bepalen de reikwijdte en de interpretatie van de verdragen.

Algemene rechtsbeginselen

De volgende stap in de hiërarchie van normen zijn de algemene rechtsbeginselen. Deze kunnen bruikbaar zijn bij het interpreteren van bepaalde artikelen uit verdragen. Ook staan ze boven de wetten, zodat ze gebruikt kunnen worden ter interpretatie maar ook als er bepalingen zijn uit een wet die tegen deze beginselen in gaan. Bij deze beginselen kan bijvoorbeeld gedacht worden aan rechtszekerheid, proportionaliteit en gelijkheid. Juridische procedures in de EU worden dan ook gebruikt om er op toe te zien dat staten deze beginselen niet schenden. Verder moeten de rechtbanken van de EU het recht in de gaten houden bij het interpreteren van verdragen. De term ‘recht’ heeft een brede betekenis in dezen. Er werd door het HvJ EU een systeem van algemene rechtsbeginselen ontwikkeld waardoor de legitimiteit van de EU en de lidstaten getoetst kon worden.

Voor de vormgeving van rechtsbeginselen werd gekeken in het nationale recht van de lidstaten. Het Duitse recht speelde hier een grote rol in. De rechtbanken van de EU hebben veel macht om nieuwe rechtsbeginselen te erkennen en onderdeel te maken van het EU-recht. Dit gebeurt niet snel, de rechtbanken zijn er erg discreet mee.

Wetgevingshandelingen

Dit zijn handelingen die tot stand komen door middel van een juridische procedure. Voor de bedoeling van het Verdrag van Lissabon zijn dit wetgevingshandelingen. Hier kunnen zowel regels en richtlijnen als besluiten onder vallen. Als deze door middel van een gewone juridische procedure tot stand komen vallen ze onder de definitie van wetgevingshandelingen. Als een wet niet op deze manier tot stand is gekomen dan is er geen sprake van een wetgevingshandeling. De inhoud van de wet is niet relevant voor de vraag of sprake is van een wetgevingshandeling. Ook moeten deze wetten tot stand zijn gekomen in overeenstemming met het Verdrag van Lissabon om een wetgevingshandeling te zijn.

Gedelegeerde handelingen

Beneden wetgevingshandelingen staan twee andere handelingen, te weten de uitvoeringshandelingen en gedelegeerde handelingen. Daarbij wordt een onderscheid gemaakt tussen wetten met een meer uitvoerende functie en wetgevingshandelingen. Vóór het Verdrag van Lissabon was dit onderscheid er niet. Wetten gingen over een bepaald beleidsonderwerp en werden daarna geïmplementeerd door middel van regels. In rechtssystemen is het heel normaal dat er een vermenging bestaat tussen primaire en secundaire normen. De Raad besefte dat het beter was om bepaalde punten uit te besteden aan de Commissie. De Commissie zou hierbij worden bijgestaan door technocraten uit alle lidstaten. Als deze het niet met elkaar eens waren kon een voorstel naar de Raad worden gestuurd, die dan zijn vetorecht kon uitoefenen. Het Europees Parlement was hier niet blij mee.

Gedelegeerde handelingen worden beschreven als niet-wetgevende handelingen van algemene aard. Ze zijn niet-wetgevend omdat ze niet via de normale wetgevingsprocedure tot stand zijn gekomen.

Deze wetgevende handelingen moeten de doelstellingen, de inhoud, reikwijdte en duur van de delegatie van macht beschrijven. De belangrijkste doelstellingen mogen niet worden gedelegeerd. Ook kan een gedelegeerde wet een niet-essentieel element van de wet aanvullen of wijzigen.

Als laatste kan een gedelegeerde wet gecontroleerd worden. Het Europees Parlement of de Raad kunnen hun vetorecht uitoefenen als ze tegen zijn.

Uitvoeringshandelingen

Een uitvoeringshandeling kan krachtens iedere rechtens bindende wet worden gemaakt. Dit volgt uit art. 291 VWEU. De gebruikte term ‘uitvoering’ bevatte zowel gedelegeerde handelingen als uitvoeringhandelingen zoals we die nu kennen.

Sinds het Verdrag van Lissabon moet een onderscheid worden gemaakt tussen gedelegeerde handelingen en uitvoeringshandelingen. Gedelegeerde handelingen zijn van algemene aard en vullen de wet aan of wijzigen deze. Uitvoeringshandelingen zijn meestal van algemene aard. Uitvoeringshandelingen voeren de wet dan ook uit zonder dat er wijzigingen of aanvullingen nodig zijn.

De Europese Commissie heeft een onderscheid gemaakt tussen uitvoeringshandelingen en gedelegeerde handelingen. Echter, hier ontstaat een drietal problemen. Allereerst het taalprobleem. Alle secundaire maatregelen vormen een aanvulling op de primaire maatregelen. Het belangrijkste probleem is wat er als aanvulling moet worden gezien en wat als wijziging van de primaire wet. Het kan bijvoorbeeld zijn dat een secundaire wet de primaire wet niet ‘echt’ aanvult. Het naast elkaar plaatsen van wetten kan er tevens voor zorgen dat een bepaalde passage bij de ene wet wel een aanvulling is en bij de andere niet.

Ten tweede is er het probleem van de tijd. Tijdens het wetgevingsproces is het heel moeilijk te bepalen of iets een uitvoeringshandeling is of een gedelegeerde handeling. Dit kan pas beslist worden zodra de wet er is. Echter, de keuze voor één van beide moet heel vroeg worden gemaakt, omdat het proces van beiden heel anders verloopt.

Ten derde wil het HvJ EU niet in allerlei conflicten belanden over de vraag of nu sprake is van een uitvoeringshandeling of een gedelegeerde handeling. Het Hof heeft aangegeven dat het een duidelijke scheiding tussen de twee handelingen nodig acht. Het Verdrag van Lissabon voorziet in beide varianten, met als consequentie dat het EU-recht beslist of er verdere regels nodig zijn.

Het HvJ EU moet de redenen bekijken waarom er is gekozen voor een uitvoeringshandeling of een gedelegeerde handeling. Echter, de scheiding tussen beide is dun en dit maakt het moeilijk om het onderscheid te zien. Het HvJ EU reageerde hier op door het onderscheid als het ware te negeren en te zorgen dat foute kwalificaties moeilijk identificeerbaar zijn.

Incomplete categorisatie

De categorisatie van het Verdrag van Lissabon is ondanks het bovenstaande niet compleet. Ten eerste, sommige wetten passen niet in een bepaalde categorie. Wetten kunnen verschillende vormen aannemen, die allemaal hun eigen criteria hebben. We kunnen ofwel zorgen dat dergelijke beslissingen niet gemaakt kunnen worden, of dat ze wel gemaakt worden maar vermelden dat ze in geen van de genoemde categorieën passen.

Ten tweede zijn er zich onderscheidende regels die gebruikt kunnen worden voor de Common Foreign and Security Policy (CFSP). De EU moet de CFSP door een aantal maatregelen heen begeleiden. Hiervoor moeten algemene richtlijnen worden gebruikt. Er moeten manieren worden geformuleerd waarop de EU de beslissingen moet implementeren.