In dit artikel wordt de uitspraak van het Hof van Justitie van EG 20 september 1990 besproken. Het betreft vooral de terugvordering van staatssteun en Europese subsidie, het vertrouwensbeginsel, rechtszekerheidsbeginsel, uitzonderlijke omstandigheden en de behoedzame ondernemer.

Wat zijn de belangrijkste overwegingen van de kernuitspraak?

De kernuitspraak kent een aantal belangrijke overwegingen:

• De terugvordering van onwettige steun moet in beginsel volgens de relevante procesrechtelijke bepalingen van het nationale recht geschieden, onder voorbehoud dat die bepalingen worden toegepast en hierbij de terugvordering niet praktisch onmogelijk wordt gemaakt;

• Het vertrouwensbeginsel maakt deel uit van de communautaire rechtsorde, er kan dus geen strijdigheid met dit beginsel worden aangenomen;

• Ondernemingen die steun genieten in de vorm van art. 93 EEG-verdrag, kunnen in beginsel alleen een gewettigd vertrouwen in de rechtmatigheid van de steun hebben wanneer de steun met inachtneming van de procedure is toegekend. De ondernemer moet zich er dus van vergewissen dat de procedure juist is verlopen.

• Het krijgen van steun kent risico’s, het heeft een onzekere aard , waardoor terugbetaling soms vereist is;

De casus

De Europese staatssteun heeft als doel te voorkomen dat concurrentieverhoudingen op gemeenschappelijke markten van de EU worden verstoord, doordat lidstaten aan bepaalde ondernemingen financiële steun verstrekken. Indien lidstaten in strijd handelen met staatssteunregels, kan de Europese Commissie (hierna: EC) deze voor het Hof van Justitie dagen door een procedure ex art. 108 lid 2 VWEU te starten. Dit leidde tot het arrest BUG-Alutechnik, een geschil tussen de EC en Duitsland, betreffende steun verstrekt door de deelstaat Baden-Wuertternberg aan de onderneming BUG-Alutechnik. Deze steun was niet aan de EC gemeld, en daarmee in strijd met het Europees recht. De subsidie was onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, en deze gelden moesten worden terugbetaald. Duitsland heeft echter niets ondernomen en derhalve heeft de EC een procedure gestart bij het Hof van Justitie, omdat Duitsland de afspraak niet nakwam. Duitsland was echter van mening dat de commissiebeschikking onmogelijk was te verwezenlijken. Het Hof gaf de EC gelijk; lidstaten mogen terugvorderingsbeschikkingen niet afslaan met een beroep op gerechtvaardigd vertrouwen van de ontvangers van de staatssteun.

Het staatssteunrecht in Europa

De staatssteunregels staan in de artikelen 107 t/m 109 VWEU en de EC toetst of deze bepalingen door de lidstaten worden nageleefd en niet in strijd zijn met de gemeenschappelijke markt. Lidstaten zijn verplicht steunmaatregelen te melden bij de EC, en te wachten met de uitvoering voordat de EC hiermee expliciet of impliciet heeft ingestemd. Indien de lidstaat dit nalaat, is dit onrechtmatige steunverlening. De EC kan dan een terugvorderingsbeschikking sturen aan de lidstaat, inclusief rente. Bij strijd met algemene beginselen van Unierecht moet de EC de terugvorderingsbeschikking achterwege laten.

De terugvordering wordt bepaald door het nationale recht van de lidstaat, waarbij grenzen van non-discriminatie en effectiviteit gelding hebben. De terugvordering mag niet bemoeilijkt worden door het nationale recht. Geschillen met betrekking tot de nationale terugvorderingsprocedure dienen te worden voorgelegd aan de nationale rechter, en worden volgens het procesrecht beslecht.

Rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel bij nationale terugvorderingsprocedures en de rol hiervan

Uit BUG-Alutechnik volgt dat de lidstaat zich voor het Hof niet kan beroepen op het gerechtvaardigd vertrouwen van steunontvangende ondernemingen om aan de verplichting van terugvordering te komen. Toch kan het vertrouwensbeginsel een rol spelen bij de terugvordering, dit maakt namelijk deel uit van de communautaire rechtsorde (r.o. 13). Wanneer dit beginsel en het rechtszekerheidsbeginsel rekening wordt gehouden in de toepassing van terugvordering, levert dit geen strijd op met Unierecht. De nationale rechter mag niet onverkort toepassing geven aan het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel, dit moet Unierechtelijk worden ingekleurd. Er is enkel een beroep mogelijk als de lidstaat zich aan zijn meldplicht heeft gehouden, en de onderneming moet onderzoeken of dit ook daadwerkelijk is gebeurd; dit om te voorkomen dat de autoriteiten en ondernemingen onder een hoedje gaan spelen.

Uitzonderingen

Het is voor ondernemingen niet onmogelijk zich te beroepen op gerechtvaardigd vertrouwen (r.o. 16), er kunnen zich uitzonderlijke omstandigheden voordoen, waardoor van terugvordering wordt afgezien. Deze worden echter niet snel aangenomen, blijkt uit prejudiciële vragen. Er moet echt sprake zijn van ‘bijzondere omstandigheden’.

Toegepast op de Nederlandse jurisprudentie

Ook uit de Nederlandse rechtspraak blijkt dat beroepen op gerechtvaardigd vertrouwen die slagen erg zeldzaam zijn. Nederland hanteert ook de maatstaf van ‘bijzondere omstandigheden’, en hier wordt zelden aan voldaan. In een uitspraak in de zaak Fleuren Compost was het beroep op het vertrouwensbeginsel niet mogelijk, omdat Fleur Compost zelf had moeten nagaan of de Commissie in de subsidieverstrekking was gekend en daarvoor goedkeuring had gegeven. Er wordt dus wederom een Unierechtelijke kleur gegeven aan het nationale vertrouwensbeginsel.

De terugvordering van Europese subsidies

Het Hof maakt onderscheid tussen de terugvordering van de Europese subsidies en nationale subsidies. In het arrest Oelmühle wordt duidelijk dat de ontvanger van Europese subsidie meer mogelijkheden had zich te beroepen op gerechtvaardigd vertrouwen, dan bij nationale steun. Het Hof heeft wel randvoorwaarden geformuleerd waarbinnen het vertrouwensbeginsel dient te worden ingekleurd. In geschillen over terugvordering van Europese subsidies diende de nationale rechter bij een belangenafweging ten volle rekening te houden met het belang dat de EU heeft bij de terugvordering van subsidies die niet rechtmatig verkregen bleken te zijn. Er golden dus strenge eisen voor de ontvangers van Europese subsidies alvorens zij met succes een beroep konden doen op het vertrouwensbeginsel.

In 2008 is hier verandering in gekomen (HvJ EG 13 maart 2008, zaak C-383-385/06, ECLI:EU:C:2008:165). Het Hof gaat niet langer uit van de toepassing van het nationale rechtszekerheid- en vertrouwensbeginsel binnen de door het gemeenschapsrecht getrokken grenzen van non-discriminatie en effectiviteit, maar van toepassing van dit beginsel overeenkomstig de regels van het gemeenschapsrecht.

In het arrest Agroferm worden alle twijfels omtrent de toepasselijke regelingen weggenomen, hier verwijst het Hof terug naar het arrest van 13 maart 2008 en hier wordt aan toegevoegd dat ‘in deze context aan het vertrouwensbeginsel toepassing moet worden gegeven overeenkomstig het recht van de Unie’. Indien er strijd is met het Unierecht, kan er dus geen beroep worden gedaan op gerechtvaardigd vertrouwen.