Welke kloof legde het referendum bloot?

In juni 2005 werd een referendum gehouden over de Europese Grondwet.

Opmerkelijk was dat de voor- en tegenstemmers niet onderverdeeld konden worden in ‘links’ en ‘rechts’. Het onderscheid werd gemaakt aan de hand van het opleidingsniveau. De hoogstopgeleide stemmers waren nipt tegen de Europese grondwet (51%), van de middelbaar opgeleiden was bijna 75% tegen en van de kiezers met een laag opleidingsniveau was 82% tegen de grondwet. De voorstemmers wonen in dure wijken en waren hoofdzakelijk aanhanger van D’66, VVD, CDA, GroenLinks of de PvdA. De tegenstemmers waren woonachtig op het platteland en stemden LPF, SP of ChristenUnie.

Het referendum zorgde dus voor de openbaring van een breuklijn in ons land. Enerzijds staan de hoogopgeleide burgers en anderzijds staan de lager opgeleide burgers.

Wat is de diplomatendemocratie?

Het feit dat de laagstopgeleiden tegen de Europese Grondwet stemden was niet onverwacht. De Europese Unie werd van begin af aan gezien als een project van en voor juristen die in Brussel beslisten over de hoofden van de gewone burgers heen.

In deze uiteenzetting wordt betoogd dat de ontwikkeling van de EU en het stemgedrag bij het referendum een bredere trend aantonen: de geleidelijke verandering in de loop der tijd van de representatieve democratie in een diplomatendemocratie. Met diplomatendemocratie wordt een democratie bedoeld waarin burgers aanzienlijk meer feitelijke politieke invloed hebben naar mate hun opleidingsniveau hoger is. Kortom: de hoogst gediplomeerden hebben de macht.

De feitelijke politieke invloed is nooit evenredig verdeeld geweest over de burgers. Vroeger werd deze invloed bijvoorbeeld bepaald door afkomst en bezittingen. Tegenwoordig gaat het dus om kennis. Aristocratie (adel aan de macht), en plutocratie (rijken aan de macht) hebben plaatsgemaakt voor meritocratie (hoogstopgeleiden aan de macht). De meritocratisering van de politiek strookt niet helemaal met een aantal uitgangspunten van de representatieve democratie. De risico’s en nadelen van een diplomatendemocratie en enkele maatregelen die het effect van de meritocratisering kunnen verminderen staan centraal in dit essay.

Hoe ontstaat de diplomatendemocratie?

Het is op zichzelf geen nieuws dat hoger opgeleiden meer politieke invloed hebben dan lager opgeleide burgers. In veel Westerse landen voorspelt het opleidingsniveau de politieke interesse en participatie. Hoger opgeleiden hebben meer politieke interesse en politiek zelfvertrouwen. Het lijkt erop dat de kloof tussen hoger- en lager opgeleiden de laatste jaren groter is geworden.

Allereerst zijn de opkomstcijfers bij verkiezingen ter zake van lager opgeleiden gedaald. Dit doet zich vooral voor in de Verenigde Staten, maar ook in ons land is dit het geval. Lager opgeleiden blijven steeds vaker thuis. Vooral laagopgeleide jongeren zijn minder vaak politiek betrokken. Dit leidt ertoe dat hoger opgeleiden relatief meer invloed hebben op de uitslag van verkiezingen. Daarnaast is er ingeval van hoger opgeleiden een stijgende lijn te zien wat betreft het lidmaatschap van politieke partijen, het schrijven van ingezonden stukken en het bezoeken van inspraakavonden. Ook bij het vervullen van politieke functies gaat het vooral om hoger opgeleiden. Deze zijn (altijd al) erg oververtegenwoordigd.

Aan de hand van het opleidingsniveau kan de samenleving opgedeeld worden in drie groepen:

• Lager opgeleiden: zij die alleen lager of middelbaar voortgezet onderwijs hebben gevolgd (mulo, mavo, vmbo). Dit is in Nederland de grootste groep, al neemt de omvang geleidelijk aan af.

• Middelbaar opgeleiden: zij die hoger voortgezet onderwijs en/of middelbaar beroepsonderwijs hebben gevolgd (havo, vwo, mbo). Ongeveer 30% van de burgers valt in deze categorie.

• Hoger opgeleiden: zij die een diploma van het hoger beroepsonderwijs of van de universiteit hebben (hbo, wo). Dit bedraagt ongeveer 20% van de samenleving.

Daarnaast is het zo dat de rol van politieke partijen overgenomen wordt door professionele belangengroepen. Deze groepen zijn vaak alleen gericht op hoogopgeleide burgers en worden eveneens geleid door de hoger opgeleiden. Ook in Nederland is de verschuiving van massaorganisaties naar professionele belangengroepen aan de orde. Kerken, politieke partijen en omroepen hebben de laatste decennia leden verloren, terwijl belangenbehartigers die zich op specifieke thema’s richten (Unicef, WNF) juist meer leden hebben gekregen. Deze organisaties hebben hoogopgeleiden in dienst en ook de donateurs zijn veelal hoger opgeleiden.

Marsh en Li (2006) hebben een onderscheid gemaakt tussen vijf vormen van politieke participatie:

1. Politieke activisten: burgers die regelmatig politiek actief zijn.

2. Expert Citizens: professionals in belangenorganisaties die in de nieuwe netwerken werkzaam zijn.

3. Everyday Makers: zij zijn niet geïnteresseerd in partijpolitiek, maar zijn op lokaal niveau tijdelijk actief met onderwerpen die hen dagelijks raken.

4. Voormalige Participanten: zij nemen weleens deel aan de politiek, maar zijn niet langer dan een jaar actief.

5. Non-Participanten: zij nemen nooit (meer) deel aan de politiek.

Uit onderzoek is gebleken dat de hoogopgeleiden oververtegenwoordigd zijn in groep één en groep twee. De personen uit de groepen vier en vijf bleken laag opgeleid te zijn.

De spanning tussen democratie en meritocratie doet zich het meest voor bij nieuwe, deliberatieve vormen van democratie. Deze vormen zouden een beter beleid opleveren. Het is echter de vraag voor wie dit een beter beleid oplevert. Interactieve beleidsvorming is weggelegd voor de hoger opgeleide middelbare man. Deze blijken meer invloed te hebben dan andere burgers. Ze praten gemakkelijker en zijn retorisch beter, waardoor zij de meeste luisteraars hebben.

We kunnen wel stellen dat Nederland duidelijk een diplomatendemocratie is. Het opleidingsniveau is de belangrijkste factor voor politieke invloed. Deze burgers gaan vaker stemmen en nemen zelf vaker deel aan interactieve beleidsvorming. In de volksvertegenwoordiging komen zelfs amper laagopgeleiden voor.

Wat mankeert er aan een diplomatendemocratie?

Waarom is het problematisch dat hoger opgeleiden onevenredig veel politieke invloed hebben? Is het niet juist fijn dat onze volksvertegenwoordigers goed geschoold zijn?

Plato beantwoordde deze vraag vroeger bevestigend. De ideale staat is volgens hem een diplomatendemocratie. De slimste burgers moeten de staat leiden. Er heeft echter lange tijd een taboe gerust op het koppelen van politieke macht aan opleidingsniveau.

De meritocratie bleek uiteindelijk een instabiele regeringsvorm. Het is dan ook de vraag of een diplomatendemocratie ook een instabiele regeringsvorm inhoudt, die zal leiden tot opstand en anarchie. Daarnaast is het de vraag of een diplomatendemocratie zich verdraagt met de uitgangspunten van een representatieve democratie.

Een mogelijke spanning tussen beide democratievormen vloeit voort uit het feit dat er geen sprake is van een waarheidsgetrouwe afspiegeling van de samenstelling van de maatschappij. De evenwichtigheid van de belangenbehartiging is daarom twijfelachtig. Worden de belangen van lager opgeleide burgers wel voldoende vertegenwoordigd in een diplomatiedemocratie? Indien deze burgers veel minder deelnemen aan verkiezingen, dan bestaat de kans dat politici minder aandacht aan hun belangen besteden.

Dat dit het geval is bleek uit een verkiezingsonderzoek uit de Verenigde Staten. Uit een nationaal onderzoek volgt bovendien dat lager opgeleiden zich over geheel andere kwesties druk maken dan hoger opgeleiden. Tevens laten hoogopgeleide burgers zich stukken positiever uit over een verdere Europese eenwording. De problemen van laagopgeleiden kunnen hierdoor een lagere plaats innemen op de politieke agenda van partijen: er is sprake van een ongelijke toegang tot de politieke agenda.

Zou de afwezigheid van laagopgeleide kamer- en kabinetsleden bovendien niet leiden tot een vertrouwenscrisis omdat lager opgeleiden zich niet erkennen in de volksvertegenwoordigers? Dit staat ook wel bekend als de identiteitshypothese.

Een meritocratie wordt gekoppeld aan outputlegitimiteit: het resultaat is hetgeen dat telt. Democratie is echter niet alleen een optelsom van uitkomsten. Burgers moeten ook het gevoel hebben dat ze gehoord worden, dat hun inbreng invloed heeft op het beleid. Dit staat bekend als de inputlegitimiteit. Laagopgeleiden zullen de diplomatendemocratie uiteindelijk niet als legitiem ervaren, omdat zij amper invloed uitoefenen op het beleid. Het vertrouwen in de overheid neemt hierdoor af en het cynisme neemt toe. Uit onderzoek in ons land is gebleken dat het grootste wantrouwen in de overheid inderdaad ligt bij de laagopgeleiden. Juist omdat zij het gevoel hebben dat er niet naar hen wordt geluisterd blijven zij thuis wanneer er verkiezingen worden gehouden.

Als het begrip meritocratie letterlijk wordt genomen, dan is er eigenlijk geen sprake van een democratie. Er is dan wel sprake van een regering voor het volk, maar niet door het volk. In een diplomatendemocratie is er amper ruimte voor actief burgerschap van de lager opgeleiden. Het gaat immers niet alleen om de behartiging van belangen, maar ook om het deelnemen aan de politiek. Hierdoor raken de lager opgeleide burgers een bron van zelfrespect kwijt.

Een diplomatendemocratie raakt zijn stabiliteit kwijt als groepen in de samenleving zich niet meer vertegenwoordigd voelen en wanneer zij geen uitzicht hebben op een verbetering van hun sociale positie. De diplomatendemocratie zou stabieler zijn als de pluriformiteit wordt vergroot en iemands sociale status niet eenzijdig wordt bepaald door zijn opleiding.

Welke oplossingen zijn er voor de diplomatendemocratie?

Nederland is dus een diplomatendemocratie: burgers hebben meer politieke invloed naar mate hun opleidingsniveau hoger is. Veel burgers raken hierdoor uitgesloten van politieke participatie. Lager opgeleide burgers zijn erg ondervertegenwoordigd op bijna alle treden van de participatieladder. Hoe kan deze meritocratisering worden gematigd?

Allereerst zouden er meer soorten sociaal gewaardeerde verdiensten moeten zijn, waaraan burgers zelfrespect kunnen ontlenen. Wie geen minister kan worden, moet een andere functie met een goed inkomen kunnen verkrijgen en zo maatschappelijke waardering kunnen verwerven. Dit houdt in dat er voldoende kanalen open moeten blijven die niet gekoppeld zijn aan bijvoorbeeld diploma’s.

Daarnaast moet de toegang tot belangrijke maatschappelijke basisvoorzieningen, zoals onderwijs en sociale zekerheid, niet gekoppeld worden aan de formele kwalificaties (diploma’s) of maatschappelijke positie van burgers. Ook voor burgers die over minder competenties beschikken moet een zinvol bestaan zijn weggelegd.

De onevenredigheid wat betreft de invloed van burgers kan gedempt worden door het invoeren van een representativiteittoets. Een gemeentekamer kan dan bijvoorbeeld alleen instemmen na een voorafgaande toets. Er wordt dan getoetst of alle relevante maatschappelijke groepen voldoende in kaart zijn gebracht en bij de besluitvorming betrokken zijn.

Daarnaast kunnen lager opgeleide burgers bij het politieke proces worden betrokken via het stemhokje. Zo is voorgesteld om de opkomstplicht bij verkiezingen weer in te voeren.

Ook zouden interactieve stemmingen tot een actievere deelname kunnen leiden. Een voorbeeld hiervan zijn de correctieve referenda. Niet alle onderwerpen lenen zich echter voor een referendum onder de bevolking.

Een andere optie is de deliberatieve peiling. Hierbij gaat het om een breed samengestelde, representatieve steekproef van enkele honderden burgers. Deze groep wordt een weekend bij elkaar gezet om in kleine groepen intensief discussies te voeren over maatschappelijke thema’s. Zij kunnen hierbij experts en documenten raadplegen. Na dit weekend worden de meningen vervolgens gepeild.

Mocht dit te belastend zijn voor de burgers, dan kan er ook nog gedacht worden aan steekproefsgewijs samengestelde burgerjury’s. De uitkomst van een interactief proces wordt dan voorgelegd aan een jury. De juryleden treden in overleg en stemmen vervolgens over het voorstel.

Peilingen, referenda en andere vormen van zeggenschap zullen de lager opgeleiden niet op alle treden van de participatieladder terugbrengen, maar zij krijgen hierdoor wel belangrijke vetomogelijkheden.