1. Wat zijn de hoofdvragen van het bestuursrecht?

Waarover gaat het bestuursrecht? Het kan kort en bondig omschreven worden als “recht voor, van en tegen het overheidsbestuur”. Kenmerkend voor het bestuursrecht zijn de instrumenten waarmee de overheid bestuurt en de waarborg tegen datzelfde overheidsbestuur. Tevens moet het overheidsbestuur gericht zijn op de samenleving. Om het inzicht in bestuursrechtelijke kwesties te vergroten en tegelijkertijd een kritische houding t.o.v. het bestuursrecht te verwerven, worden een vijftal centrale vragen gesteld.

Waarom is overheidsbestuur noodzakelijk?

De noodzaak van overheidsbestuur wordt over het algemeen niet ter discussie gesteld. Bepaalde zaken worden zo essentieel voor een samenleving geacht dat men ze niet aan particulieren of andere organisaties buiten de overheid wil overlaten. Dit omdat deze ofwel niet genoeg macht of gezag hebben, ofwel hun eigen belangen boven het algemeen belang stellen, hetgeen voor een samenleving onaanvaardbaar is wanneer het essentiële zaken betreft.

Het overheidsbestuur is tot op zeker hoogte iets noodzakelijks. Op welke terreinen de overheid moet optreden, lopen de meningen uiteen. Van de overheid wordt echter wel (actieve) bemoeienis verwacht, wat lang niet altijd zo is geweest.

Over de vraag wat tot de taken van de overheid gerekend moet worden, bestaat geenszins consensus. Wat de één als een typische overheidstaak kan beschouwen, kan de ander ervaren als een inbreuk op zijn vrijheid en daarmee als ongewenste overheidsinterventie. De overheid zal in elk geval te maken krijgen met tegengestelde belangen, die afgewogen moeten worden.

Waarom handelt de overheid niet onder het privaat- en strafrecht?

In artikel 2:5 BW staat dat rechtspersonen dezelfde privaatrechtelijke bevoegdheden hebben als natuurlijke personen. Op grond van artikel 2:1 lid 1 BW bezitten openbare lichamen als de staat, provincies en gemeenten rechtspersoonlijkheid. Daarnaast heeft het bestuursrecht aparte regelgeving nodig, omdat zowel privaatrechtelijke als strafrechtelijke bepalingen tekortschieten bij de normering van bestuursrechtelijke verhoudingen. Privaatrechtelijke regels zijn weinig toepasbaar omdat overheidsorganen rechtsposities (o.a. van burgers) vaak eenzijdig vaststellen, terwijl het privaatrecht juist vaak uit gaat van overeenstemming tussen partijen. Het strafrecht richt zich op het bestraffen van de dader en wil de normen die het stelt inprenten. In het bestuursrecht is er geen sprake van een dader en het bestuursrecht is meer gericht op het herstellen van de legale situatie; de normen in het bestuursrecht worden dan ook gesteld om zaken te reguleren of in goede banen te leiden. Daarom zijn ook strafrechtelijke bepalingen niet geschikt voor de normering van bestuursrechtelijk handelen. Het optreden van de overheid wordt vaak gezien als verticaal overheidsbestuur, wat samenhangt met het feit dat de overheid optreedt in het algemene belang.

Op welke gebieden is de overheid actief en op welke manier handelt de overheid?

Als de overheid in het begin van de negentiende eeuw optrad was dat doorgaans ter handhaving van dwingende normen, voornamelijk verboden en geboden. Dit wordt de ordenende functie van de overheid genoemd.

In de tweede helft van de negentiende eeuw komt ook de presterende functie van de overheid naar voren. Onder deze functie valt het verstrekken van uitkeringen aan behoevenden en het realiseren van allerlei voorzieningen op het gebied van de woningbouw, het onderwijs en de volksgezondheid.

In de jaren dertig zag de overheid zich genoodzaakt in te grijpen in het marktmechanisme om een crisis af te wenden. Dit deden zij door bepaalde wetgeving uit te vaardigen die ingreep op de tot dan toe vrije marktverhoudingen. Dit is een voorbeeld van de sturende functie van de overheid.

In het laatste deel van de twintigste eeuw ontstond de arbitrerende functie van de overheid. In het kader van deze functie weegt de overheid bijvoorbeeld de belangen van een schoon en prettig milieu tegen de belangen van de almaar groeiende bevolking af. Deze vier functies zijn in de loop van de negentiende en de twintigste eeuw ontstaan, maar zijn ook tegenwoordig nog van belang.

Hoe is de verhouding tussen bestuur en burger ontstaan?

De overheid kan eenzijdig tegen burgers optreden of ze verplichtingen opleggen, tegen de zin van de burger in . Het legaliteitsbeginsel eist daarom dat aan overheidshandelen een wet ten grondslag ligt. Uit de eis van rechtszekerheid vloeit voort dat duidelijk moet zijn wat de overheid voor bevoegdheden heeft en hoever ze reiken. Meestal zijn er echter wel wettelijke grondslagen voor overheidshandelen aanwezig, maar is er niet of slechts deels aangegeven hoe ver de bevoegdheden van de overheid reiken. Hierdoor beschikken bestuursorganen over een zekere beoordelings –of beleidsvrijheid: de zogenoemde discretionaire bevoegdheden. Maar ook wanneer de overheid over discretionaire bevoegdheden beschikt, dient zij zich aan allerlei rechtsbeginselen te houden, namelijk aan de door de rechter geformuleerde Algemene beginselen van behoorlijk bestuur (ABBB). Een aantal ABBB zijn gecodificeerd, zo is het zorgvuldigheidsbeginsel opgenomen in 3:2 Awb. Meestal hebben overheidsorganen zelf regels vastgesteld over hoe zij handelen wanneer ze over discretionaire bevoegdheden beschikken. Deze regels worden beleidsregels genoemd, waarvan een bestuursorgaan niet zonder gegronde reden af mag wijken, op grond van het gelijkheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel.

In uitzonderingsgevallen mag er wel van beleidsregels worden afgeweken volgens artikel 4:84 Awb.

Op welke manier wordt de kwaliteit van de overheid gehandhaafd?

Niet alleen op rijksniveau maar ook op provinciaal en gemeentelijk niveau zijn allerlei bestuursorganen werkzaam. De vraag is hoe er verzekerd kan worden dat het bestuur op alle verschillende niveaus voldoende kwaliteit bezit en hoe die kwaliteit gewaarborgd blijft.

Het eerste middel om dat te kunnen bereiken is kwalitatieve wetgeving uitvaardigen. Belangrijk is dat in de wet zelf duidelijke inhoudelijke criteria staan voor de uitoefening van bestuurstaken, zodat bestuursorganen hun bestuursbevoegdheden beter kunnen uitoefenen en de kwaliteit van het bestuur toeneemt.

Het tweede middel is gelegen in de politieke controle door vertegenwoordigende organen. Wanneer een vertegenwoordigend orgaan bestuurlijk handelen controleert zal dit de kwaliteit ook ten goede komen.

Een derde middel is gelegen in de controle van de rechter. De rechter komt alleen in actie wanneer een geschil tussen een burger en de overheid aan hem wordt voorgelegd volgens artikel 8:69 lid 1 Awb. Hij bekijkt of de genomen overheidsbesluiten rechtmatig zijn, niet of ze doelmatig zijn, hij gaat niet ‘op de stoel van het bestuur’ zitten. In sommige – door de wet aangegeven – gevallen hebben hogere bestuursorganen controle op lagere bestuursorganen. Bijvoorbeeld wanneer de regering bepaalde besluiten van de gemeenteraad kan vernietigen; dit wordt bestuurlijk toezicht genoemd.

Het laatste middel is de richtlijn. Dat zijn regels die door bestuursorganen of door organisaties worden opgesteld om andere bestuursorganen te sturen of te normeren.

2. Wat zijn de fundamentele beginselen van het bestuursrecht?

Belangrijke beginselen steunen op bepaalde uitgangspunten. Een belangrijk punt is het feit dat Nederland een democratische rechtsstaat is. De beginselen die daarbij horen, proberen zowel de instrumenten van de overheid als de waarborgen voor individuen in balans te brengen. Democratie houdt in dat de overheid handelt naar hoe burgers dat willen en dat burgers daarin ook hun stem kunnen laten horen. De rechtsstaat houdt in dat de overheid zich moet houden aan regels en normen, zowel geschreven als ongeschreven.

Democratie

Een van de belangrijkste grondslagen waaruit democratie voortvloeit, is volkssoevereiniteit. Dit houdt in dat de macht bij de burgers ligt. Eén van die normen is dat de overheid pas besluiten kan nemen als er samenwerking is met de volksvertegenwoordiging. Om de democratie te versterken is er ook sprake van machtenscheiding, zodat de verschillende overheidstaken niet door dezelfde bestuursorganen worden uitgevoerd en geen van deze organen de volledige macht in handen kan nemen. Deze verschillende taken zijn in zoverre van elkaar gescheiden dat de bestuursorganen zich ook niet met elkaars machten kunnen bemoeien en er zo min mogelijk invloed op uit kunnen oefenen. Er moet toch invloed op bevoegdheden en taken kunnen worden uitgeoefend en dus zijn bestuursorganen en ambtenaren verantwoording verschuldigd aan de organen die ze vertegenwoordigen. De verantwoording komt ook tot uiting in de Wet openbaarheid van bestuur, waarin wordt aangegeven dat er ten aanzien van de uitoefening van bepaalde bevoegdheden verantwoording aan de burgers afgelegd moet worden.

Legaliteitsbeginsel

Het legaliteitsbeginsel houdt in dat de overheid voor negatief (gebiedend en verbiedend) overheidsoptreden een wettelijk voorschrift behoeft dat de bevoegdheid tot dergelijk optreden geeft. Negatief overheidsoptreden is optreden dat burgers in hun vrijheid kan beperken. Maar uit jurisprudentie blijkt dat elk overheidsoptreden waarbij beïnvloeding van burgerbelangen eenzijdig door de overheid kan worden bepaald een wettelijk voorschrift vereist. Soms is er een bevoegdheid waarbij niet meteen een wettelijk voorschrift kan worden gevonden die deze bevoegdheid geeft, er kan dan sprake zijn van een geïmpliceerde bevoegdheid. Dit doet zich voor bij de bevoegdheid tot wijzigen, intrekken of terugvorderen van subsidies. Het feit dat een wettelijk voorschrift de bevoegdheid geeft om de subsidie toe te kennen, is dan ook het wettelijk voorschrift dat de intrekking of wijziging rechtvaardigt. De terugvordering gaat uit van dezelfde bevoegdheid maar dan in combinatie met de onverschuldigde betaling.

Andere belangrijke rechtsbeginselen

De overheid heeft geen eigen belangen die zij moet behartigen, maar zij behartigt de belangen van haar burgers. Dit wordt aangeduid als het specialiteitsbeginsel. De rechten waar de overheid over beschikt zijn doelgebonden en specifiek om de belangen van de burger te behartigen. In artikel 3:3 Awb is het verbod van détournement de pouvoir neergelegd: de bevoegdheid tot het nemen van een besluit mag enkel worden gebruikt voor het doel waarvoor die bevoegdheid is verleend. Ook mogen de bevoegdheden niet worden gebruikt om speciale belangen mee te behartigen.

In navolging op het specialiteitsbeginsel moet de overheid zich ook houden aan het rechtszekerheidsbeginsel, wat kan worden onderverdeeld in het formele rechtszekerheidsbeginsel en het materiële rechtszekerheidsbeginsel. Het formele rechtszekerheidsbeginsel ziet op een begrenzing van de bestuursbevoegdheid en het materiële rechtszekerheidsbeginsel houdt in dat het geldende recht ook daadwerkelijk toepassing vindt en dat besluiten niet met terugwerkende kracht van toepassing mogen worden verklaard tegenover de burgers.

Artikel 1 van de Grondwet duidt het gelijkheidsbeginsel aan. Hieruit blijkt tevens het beginsel van gelijkheid voor de wet: gelijke gevallen dienen gelijk te worden behandeld en ongelijke gevallen dienen ongelijk te worden behandeld. Er bestaan dus objectieve rechtvaardigingsgronden om ongelijke gevallen anders van elkaar te behandelen. Om gelijke gevallen aan elkaar te toetsen, kan het bestuursorgaan algemene beslissingscriteria ontwikkelen. Indien de burger daarnaar vraagt, dient het bestuursorgaan inzicht te geven in de gebruikte beslissingscriteria. De burger dient ook als subject behandeld te worden door de overheid en niet beschouwd te worden als een object van bestuurszorg.

3. Wat wordt er tot het bestuursrecht gerekend?

Tot het bestuursrecht kunnen we rekenen: - de rechtsregels en rechtsbeginselen die gelden voor niet (geheel) door het privaatrecht geregelde verhoudingen tussen bestuursorganen en burgers en die betrekking hebben op de publiekrechtelijke bevoegdheden, rechten en plichten van de burger en bestuursorganen, uitgezonderd de formele wetgever en de rechterlijke macht; - de ongeschreven publiekrechtelijke regels en beginselen die in acht moeten worden genomen bij de publieke taakvervulling door bestuursorganen, behoudens de formele wetgever en de rechterlijke macht; - het procesrecht dat geldt voor de behandeling van bestuursrechtelijke geschillen door met rechtspraak belaste onafhankelijke organen.

4. Welke plaats heeft de Algemene Wet Bestuursrecht?

Sinds 1983 is door de Commissie Scheltema uitvoering gegeven aan de aan art. 107 Gw ontleende codificatieopdracht. Dit heeft geleid tot de huidige Awb, waaraan nog steeds wordt gewerkt. In 2003 waren er de wetsvoorstellen ‘Uniforme openbare voorbereidingsprocedure’, ‘ Rechtstreeks beroep’, ‘Elektronisch bestuurlijk verkeer’ en het voorontwerp de ‘Vierde tranche’, met bepalingen over openbaarheid van bestuur, bestuursrechtelijk geldschulden etc. De Awb bestaat uit elf hoofdstukken en is ‘gelaagd’ opgebouwd: dat betekent van algemeen naar bijzonder.

Doelstellingen van de Awb waren:

• het bevorderen van de eenheid binnen de bestuurswetgeving;
• het systematiseren en, waar mogelijk, vereenvoudigen van de bestuurswetgeving;
• het codificeren van ontwikkelingen die zich in de jurisprudentie hebben afgetekend;
• het treffen van voorzieningen ten aanzien van onderwerpen die zich naar hun aard niet lenen voor regeling in een bijzondere wet.

De Awb is geen hogere wet dan andere formele wetten. De formele wetgever mag in een bijzondere wet een bepaling opnemen die afwijkt van een algemene regel in de Awb, maar dit is natuurlijk niet de bedoeling. De Awb bevat verschillende typen van regels. Dwingend recht betreft regels die zonder uitzondering voor het gehele bestuursrecht behoren te gelden.

Regelend recht betreft regels die worden beschouwd als de voor normale gevallen beste regeling. Aanvullend recht betreft regels die gelden als ‘restbepaling’ voor het geval de bijzondere wetgever niets heeft geregeld. Facultatief recht betreft regels die van toepassing zijn enkel wanneer daartoe uitdrukkelijk wordt besloten.

Uit oogpunt van theoretische systematiek, maar ook uit praktisch oogpunt, heeft de wetgever in de Awb een afbakening moeten maken. Zie art. 1:1 Awb: Hoewel de wetgevende macht en de rechterlijke macht overheidsorganen zijn, behoren zij niet tot de uitvoerende macht en worden zij uitgezonderd.

Als voor een bepaalde verhouding tussen burger en bestuur in plaats van een bestuursrechtelijke een privaatrechtelijk voorschrift geldt, kunnen de toepasselijke privaatrechtelijke regels onder invloed van bestuursrechtelijke regels en beginselen een bijzondere inhoud krijgen. De privaatrechtelijke regel wordt niet vervangen of terzijde geschoven, maar ‘ingekleurd’. Vooral de artikelen in hoofdstuk 2 en 3 Awb lenen zich voor doorwerking. Art.3:1 lid 2 Awb is als schakelbepaling de grondslag voor ‘inkleuring’ van privaatrecht door enkele van de in hoofdstuk 3 Awb vastgelegde normen van behoorlijk bestuur.

In de Awb is een groot deel van de ongeschreven behoorlijkheidnormen gecodificeerd.

De rechter zal bestuursrechtelijke normen aan de ongeschreven algemene beginselen van behoorlijk bestuur moeten blijven ontlenen. Het ongeschreven recht zal naast de Awb een belangrijke functie blijven vervullen en verdient ruim aandacht.

5. Hoe verhoudt het bestuursrecht zich tot de internationale en Europese rechtsorde?

Van het bijzondere bestuursrecht is een groot deel afkomstig uit Europa. Vaak is dit recht omgezet in nationale wetgeving maar het komt ook voor dat Europees recht rechtstreeks wordt toegepast. Dit recht is met name afkomstig uit de EU, maar ook andere verdragen en wetten zijn van invloed op het Nederlandse bestuursrecht. Denk hierbij aan het EVRM en internationaal publiekrecht. Wanneer een internationaalrechtelijke norm wordt beschouwd als ‘een ieder verbindende bepaling’ als genoemd in artikel 94 Grondwet, kan deze norm ingeroepen worden voor de Nederlandse bestuursrechter.

De procedurele harmonisatie en autonomie

De toepassing van Europees recht geschiedt onder voorwaarden van het nationale recht. Dit houdt in dat landen zelf mogen beslissen hoe het Europese recht wordt toegepast in hun rechtsorde. Dit noemt men het beginsel van procedurele autonomie. Hierop zijn uitzonderingen omdat deze regel zorgt voor veel verschillende manieren van toepassing van het Europese recht. Is de Europese wetgever van mening dat de verschillen te groot zijn, dan kan hij ervoor kiezen om deze formele wetgeving te harmoniseren.

Gelijkwaardigheidsbeginsel en doeltreffendheidbeginsel

Er zijn grenzen aan het beginsel van procedurele autonomie. Zo mag nationaal bestuursprocesrecht vorderingen die gebaseerd zijn op Europees recht niet ongunstiger benaderen dan die gebaseerd op nationaal recht. Dit noemt men het gelijkwaardigheidsbeginsel. Daarnaast moet het gebruik van verleende rechten door het Europees recht goed mogelijk zijn, dit noemt men het doeltreffendheidbeginsel.

De conforme interpretatie en de rechtstreekse werking

Bij tegenstrijdigheid van Europees en nationaal recht dient het nationale recht opzij te worden gezet volgens de jurisprudentie van het Hof van Justitie. Door rechtstreekse werking kunnen belanghebbenden beroep doen op Europees recht dat onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig is geschreven. Mocht Nederlands recht daarmee in strijd zijn, dan moet dit opzij worden gezet. De conforme interpretatie houdt in dat rechters nationaal recht in het licht van het Europese recht moeten beoordelen. Dit is om te voorkomen dat er strijdigheid ontstaat. Het is niet altijd mogelijk om conform te interpreteren. Contra legem interpretatie is niet toegestaan op grond van het rechtszekerheidsbeginsel.

Stampvragen

1. Met welke middelen wordt er verzekerd dat het bestuur op alle verschillende niveaus voldoende kwaliteit bezit en waarborgt?

2. Wat houdt het legaliteitsbeginsel in?

3. Wat is het specialiteitsbeginsel?

4. Noem 4 voorbeelden van fundamentele beginselen.

5. Wat wordt er tot bestuursrecht gerekend?

6. Welke 3 soorten recht bevat het Awb?

7. Wat houdt het beginsel van procedurele autonomie in?