1. Wat is een staat?

De staat is een organisatie die met voorrang boven andere organisaties effectief gezag uitoefent over een gemeenschap van mensen op een bepaald grondgebied. De gemeenschap heeft een gemeenschappelijke cultuur en is een rechtsgemeenschap. Haar grondwaarden zijn neergelegd in door dwang te handhaven leefregels. Erkenning door andere staten is geen formeel vereiste.

Wat is de plaats van dwang binnen een staat?

Het kunnen toepassen van dwang ter handhaving van gemeenschapsnormen kenmerkt een staat. Zonder dwanghandhaving van de rechtsorde kan een staat niet bestaan. Geweld door particulieren zal de staat slechts bij hoge uitzondering toestaan. Noodweer is een voorbeeld van een uitzondering hierop. Er zijn echter ook regels die niet door dwang gehandhaafd kunnen worden, met name staatsrechtelijke regels voor de allerhoogste staatsorganen.

Wat is gezag? 

Binnen een staat zijn een of meer organen bevoegd tot het uitoefenen van dwang, die organen zijn met gezag bekleed. Het hangt af van de wijze waarop de staatsgemeenschap is georganiseerd of dit gezag berust bij één persoon of bij bepaalde groepen. De regels die betrekking hebben op de organisatie van deze gezagsorganen en de grenzen van hun gezag vormen het staatsrecht. Het staatsrecht is van staat tot staat verschillend en is een product van een historisch proces en dus van de ontwikkeling van een bepaalde cultuur.

Hoe was gezag georganiseerd tijdens de Middeleeuwen?

In de Middeleeuwen was het gezag in de West-Europese landen een persoonlijk recht van vorsten. Dit gezag was erfelijk en overdraagbaar. Gezag kon naar willekeur gesplitst worden door grondgebied te verkopen of het op andere wijze over te dragen (leenstelsel). Hoewel het gewone volk in deze tijd geen gezags- of politieke rechten had, werd het door de persoonlijke gezagsdragers toch redelijk beschermd tegen de normale risico’s zoals oorlog, slecht volk, honger en armoede. Pas in het midden van de twintigste eeuw werd de sociale zekerheid voor iedereen opnieuw als vanzelfsprekend aanvaard.

Waarom begon men op den duur de rechtvaardigheid van het gezag als persoonlijk recht in twijfel te trekken?

Toen in het begin van de zestiende eeuw de klasse van kooplieden en burgers opkwam, die de sociale bescherming van de gezagsdragers niet nodig had, begon men de rechtvaardigheid van het gezag als persoonlijk recht in twijfel te trekken. Men begon toen het gezag te beschouwen als iets dat ruimte laat voor de samenwerking van velen bij de beoefening ervan: de staat. Macchiavelli beschrijft hoe een gezagdrager op moet treden om de eenheid van Italië te bewerkstelligen. De vorst wordt orgaan en symbool van de staat. De opkomende burgerij houdt zich bezig met de vraag waaraan het gezag zijn rechtvaardiging ontleent. De mens wordt niet meer, zoals in de Middeleeuwen, uitsluitend gezien als lid van de gemeenschap, maar wordt in beginsel als vrij individu beschouwd en gezag beperkt de vrijheid van het individu. De volgende vraag moet vroeg of laat worden gesteld: “Hoe is gezag te rechtvaardigen in een maatschappij van vrije individuen?”.

Het idee van de klassiek-liberale rechtsstaat is ontwikkeld in de 17e eeuw. Het belangrijkste principe was de individuele vrijheid, die door het recht beschermd diende te worden. Belangrijke uitgangspunten waren het legaliteitsbeginsel (machtsuitoefening van de staat op een wettelijke grondslag), machtsverdeling, grondrechten (vrijheidsgaranties in de Grondwet) en rechterlijke controle.

Wat is het "contrat social"? 

Een van de gevolgen van het veranderde denken was "Le Contrat Social" van Rousseau dat gezag en vrijheid verenigt omdat het gezag uit de vrijheid is afgeleid. De leer van het sociaal contract heeft als uitgangspunt dat men door samen te werken de persoon en het goed van ieder lid verdedigt en beschermt. Rousseau geeft daarmee het dilemma aan waarvoor de staatsrechtswetenschap zich geplaatst ziet: de vrijheid van het individu, door dwanguitoefening te handhaven. Het probleem van het staatsrecht is die vormen van gebondenheid te vinden, die zoveel mogelijk vrijheid aan het individu laten. Het zal ervoor moeten zorgen dat de gemeenschap en het individu naast elkaar kunnen bestaan.

Wat is de huidige visie?

Er is een groot verschil tussen het denken over de staat van vroeger en vandaag de dag. Er kon toen vrijelijk geredeneerd worden over of burgers (en hoeveel, en welke) ook maar enige invloed moesten hebben op het staatsbestuur. Tegenwoordig moet het uitgangspunt zijn dat elke burger gelijkwaardig is en recht heeft op gelijke invloed op het staatsbestuur. Onbeperkte monarchie en oligarchie zijn onverenigbaar met dit gelijkheidsbeginsel (art. 1 GW). 

2. Hoe is de staatsmacht over verschillende organen verdeeld?

Waarom maken we gebruik van vertegenwoordigers? 

Nederland is een democratische rechtsstaat: burgers kiezen wie het land regeert en iedereen dient zich aan het Nederlandse recht te houden - burgers, organisaties en overheid.

Een moderne staat kan niet bestuurd worden door alle inwoners. Wanneer er zoveel mensen bij besluitvorming betrokken worden, zal niemand zich werkelijk voor de genomen besluiten verantwoordelijk voelen. Het is daarom noodzakelijk het bestuur in handen te geven van door de burgers gekozen vertegenwoordigers. Deze vertegenwoordigers zullen voortdurend beslissingen moeten nemen en dus voor keuzes komen te staan. Deze keuzes zullen zelfs in bepaalde gevallen moeten worden afgedwongen tegen degenen in wiens nadeel zij uitvallen.

Een moderne staat kan niet bestuurd worden door een directe democratie. Het bestuur berust dus bij op een of andere wijze door de burgers gekozen vertegenwoordigers. Hier begint de ambivalente verhouding van de burger tot de staat: hij is aan de ene kant de soeverein, die de bestuurders mede aanwijst, maar aan de andere kant is hij onderworpen aan het mede door hemzelf ingestelde gezag.

Wie beslist er welke belangen prioriteit hebben? 

Omdat onze maatschappij steeds ingewikkelder wordt zullen de keuzes die het bestuur moet nemen steeds moeilijker worden. Vrijwel ieder belang komt in conflict met andere belangen, elke beslissing dient dus te worden afgewogen. Er zullen prioriteiten moeten worden gesteld en daarvoor is een procedure en een organisatie onvermijdelijk. Dit wordt gezag genoemd. Inspraak kan dit gezag niet vervangen. Het gezag moet de beslissing zo nodig met dwangmiddelen kunnen doorzetten. Het gezag zal zelf moeten beslissen welke belangen voorop moeten worden gesteld.

Hoe moet gezag worden verdeeld?

Om de dreiging van een op de loer liggende dictatuur te ontgaan heeft men een middel gevonden dat redelijk goed werkt: de "trias politica" in combinatie met de zogenoemde "checks and balances". In de loop van de tijd heeft men erkend dat het gezag verdeeld moet worden over verschillende organen en dus over verschillende mensen.

In Nederland is de vaststelling van wetten de taak van regering en parlement gezamenlijk. Het bestuur is de taak van de regering, maar zij staat bij de uitoefening hiervan onder voortdurende controle van het parlement. Onze overheid bestaat uit een samenstel van organen, die ieder slechts met een deel van de overheidstaken zijn belast - de overheid in enge zin bestaat uit het Rijk met daarin de ministeries, provincies, gemeenten en waterschappen. Doordat ieder orgaan slechts een deel van het gezag kan uitoefenen, heeft het de andere organen nodig. De organen dienen binnen dit systeem rekening te houden met de meningen van andere organen. Soms gaat het zo ver dat het ene orgaan aan het andere orgaan verantwoording schuldig is. Elk orgaan heeft in dit systeem een zekere macht en een zekere verantwoordingsplicht. 

Hierdoor staat de centrale overheid in een voortdurend evenwicht en controleren zij elkaar.

Ook rechters worden gecontroleerd, tegen een uitspraak van de rechter kun je namelijk in hoger beroep gaan. In dat geval toetst een hogere rechter of de uitspraak deugde. Rechters worden voor het leven aangesteld omdat zij onafhankelijk moeten zijn (ze moeten dus niet bang moeten zijn uitspraken te doen waar bijvoorbeeld de politiek niet blij mee is), zie art. 117 GW. 

Wat waren de ideeën van Montesquieu?

Het idee van een scheiding van machten werd in 1748 geïntroduceerd door Montesquieu in zijn boek "De l’Esprit des Lois". Hij beschrijft in dit boek een staatsstelsel dat bestaat uit drie organen; de Koning, het parlement en de rechterlijke macht. Deze organen hebben ieder een eigen functie en zijn onafhankelijk van elkaar.

• Het parlement maakt de wetten en is de wetgevende macht.

• De Koning voert de wetten uit en is de uitvoerende macht.

• De rechters controleren of de uitvoerende macht de wet in acht genomen heeft.

Het gaat dus om een verdeling van de macht in wetgevende, uitvoerende en rechterlijke macht, die nooit bij één en dezelfde persoon of instantie mogen berusten.

Tegenover deze horizontale scheiding der machten staat een verticale scheiding. Dat slaat op de bevoegdheidsverdeling tussen de verschillende overheden op nationaal, regionaal en lokaal niveau. De verticale scheiding vloeit niet direct voort uit de theorie van Montesquieu, maar volgt hem wel.

Het stelsel van de scheiding der machten was voor de rechter, Montesquieu, een aantrekkelijk stelsel omdat hij onder het Franse absolute gezag werkte. De Franse koning was namelijk zowel wetgever, als uitvoerder en hij vernietigde de vonnissen van de rechters als deze hem niet bevielen. Zijn leer van de "trias politica" gaat ervan uit dat de burger het best gediend is met een scheiden van deze drie functies.In de landen waar aan het eind van de achttiende eeuw een nieuw constitutioneel stelsel werd ingevoerd nam men deze machtenscheiding over. Een voorbeeld daarvan treffen we aan in de Verenigde Staten van Amerika waar de grondwet van 1787 bepaalt dat uitsluitend het congres wetgevende bevoegdheid heeft. Ook in Frankrijk werd na de revolutie een systeem van machtenscheiding ingevoerd. De kern van het idee van de machtenscheiding is door de geschiedenis heen behouden gebleven, ook in ons staatsrecht. Die kern houdt in dat de staatsmacht gespreid wordt over verschillende organen, die ieder een deel van die macht uitoefenen en elkaar wederzijds controleren en in evenwicht houden. De ontwikkeling van de staatsgemeenschap heeft sinds de achttiende eeuw tot een andere werking van dat stelsel geleid.

Hoe ziet de taakverdeling van de regering er tegenwoordig uit?

Montesquieu beschreef de taak van de regering als het ten uitvoer leggen van door het parlement geschreven wetten. Dat klopt niet meer, want de taak van de regering is veel uitgebreider geworden. Naast het ten uitvoer leggen van wetten moeten er ook allerlei beleidsbeslissingen genomen worden en daarover zegt de wet niets. Toch is er een zelfstandige bevoegdheid van de regering. Beide taken noemt men in de Grondwet bestuur. Niet alleen de functies die Montesquieu beschreef zijn veranderd, want de drie belangrijkste staatsorganen opereren niet onafhankelijk van elkaar. Regering en parlement stellen samen de wetten vast, maar het bestuur is de taak van de regering die daarbij voortdurend onder controle staat van het parlement. De centrale overheid bestaat uit diverse organen die ieder een deel van de overheidstaak uitvoeren en elkaar nodig hebben om te kunnen regeren. Ze houden elkaar in evenwicht en controleren elkaar.

Een tweede taakverdeling van het gezag bestaat uit een territoriale splitsing, waarbij men niet aan een centrale overheid alle bestuursbevoegdheid geeft, maar een deel daarvan overhevelt naar regionale overheden. In Nederland heeft men voor een andere methode gekozen waarbij ook de macht wordt verdeeld tussen centrale en regionale overheden. Daar wordt gewerkt met gemeentelijke en provinciale organen die vrij ver gaande bevoegdheden hebben gekregen. Geen enkel terrein is echter principieel uitgesloten van centrale bemoeienis.

3. Wat zijn de grondregels van een staatsorganisatie?

Wanneer men kiest voor een democratische bestel waarin alle organen voor de uitoefening van bevoegdheden de medewerking of controle nodig heeft van een ander orgaan, volgt daaruit een aantal grondregels. Een democratische staatsorganisatie moet aan deze grondregels getoetst worden. Deze grondregels zijn:

• Geen bevoegdheid zonder grondslag in wet of Grondwet (legaliteitsbeginsel).

• Niemand kan een bevoegdheid uitoefenen zonder verantwoording schuldig te zijn of zonder dat op die uitoefening controle bestaat (verantwoordingsplicht/controle).

Ze worden hieronder nader uitgewerkt.

Wat is het legaliteitsbeginsel?

“Geen bevoegdheid zonder grondslag in wet of Grondwet”

Dit betekent in de praktijk dat regering en Staten-Generaal zonder voorafgaande autorisatie van de volksvertegenwoordiging geen dwangmaatregelen mogen gebruiken. Ieder met dwang gepaard gaande overheidshandeling is gebonden aan een wettelijke grondslag. Opvallend hierbij is het gegeven dat het legaliteitsbeginsel vaak alleen in formele zin wordt nageleefd, doordat de door de regering en de Staten-Generaal gemaakte wet nauwelijks inhoudelijke regels bevat maar de bevoegdheid om deze vast te stellen overdraagt (delegeert) aan lagere instanties, zoals de regering of individuele ministers. De voor de burger relevante regels zijn niet in een formele wet, maar in op de formele wet berustende lagere voorschriften opgenomen.

In Engeland kent men de "rule of law", dit houdt het volgende in:

"The powers exercised by politicians and officials must have a legitimate foundation; they must be based on authority conferred by law". Van belang om hierbij aan te tekenen is dat Engeland géén geschreven grondwet heeft en dat onder het begrip "law" meer valt dan alleen de wetgeving; het slaat ook op het gewoonterecht.

De Franse benadering kent het "principe de légalité". Dit houdt in dat alle besluiten en handelingen van het bestuur moeten overeenstemmen met het internationaal recht, de Grondwet en de formele wetten.

Dienen ook regels die aan burgers aanspraken verlenen of, zonder dat van concrete aanspraken sprake is, overheidsprestaties jegens burgers betreffen, een basis in de Grondwet of wet te hebben? Hoewel het iets wenselijks is, is dit in het positieve recht nog niet helemaal gerealiseerd. Voor overheidssubsidies was tot kort geleden geen wettelijke grondslag vereist. Gevolge art. 4:23 Awb is er sinds 1 januari 1998 wel een wettelijke grondslag is vereist. Er zijn uitzonderingen (derde lid). Als er verplichtingen worden opgelegd aan de subsidieontvanger is dit ook een soort dwang waardoor er hiervoor wel een wettelijke grondslag is vereist (4:39 Awb).

Wat houdt de verantwoordingsplicht in?

“Niemand kan een bevoegdheid uitoefenen zonder verantwoording schuldig te zijn of zonder dat op die uitoefening controle bestaat”

Belangrijk is dat de verantwoordingsplicht voor iedereen aanwezig moet zijn, maar voor iedereen een andere vorm kan hebben. Ook over de uitoefening van een bevoegdheid binnen de wettelijke grenzen moet verantwoording worden afgelegd; dit is een aanvulling op de eerste regel.

Waar in de wet geen verantwoordingsplicht is opgenomen, is daar een oplossing voor gevonden in de vorm van de openbaarheid van de ambtshandeling (art. 121 Grondwet). Er zijn diverse vormen van verantwoordingsplicht van en controle op overheidsorganen:

• Politieke verantwoordingsplicht. De politieke verantwoordingsplicht van bestuurlijke organen tegenover vertegenwoordigende lichamen. Ministers dienen zich te verantwoorden tegenover het parlement, de leden van gedeputeerde staten tegenover de provinciale staten, de burgemeester en de wethouders tegenover de gemeenteraad. Het bestuurlijke orgaan heeft de plicht om inlichtingen te verstrekken, het mag een debat met de volksvertegenwoordiging niet ontwijken en het moet in beginsel opstappen bij verlies van vertrouwen. De verantwoordingsplicht heeft betrekking op het eigen handelen of nalaten maar ook het functioneren van ondergeschikten.

• Ambtelijke ondergeschiktheid. Ambtenaren die bepaalde bevoegdheden hebben, zijn ook verantwoording schuldig aan hun chefs. Slechte vervulling van zijn taak kan leiden tot disciplinaire maatregelen, waaronder ontslag. Bewindspersonen, dat wil zeggen ministers en staatssecretarissen, zijn geen gewone ambtenaren en zijn daardoor niet onderworpen aan disciplinaire maatregelen.

• Bestuurlijk toezicht. Ook zonder ambtelijke ondergeschiktheid kan het voorkomen dat een bestuursorgaan wordt gecontroleerd door een hoger orgaan. Er zijn twee soorten manieren van toezicht. Preventief toezicht houdt in dat een lager bestuursorgaan voor een bepaalde handeling goedkeuring moet vragen aan een hoger orgaan. Repressief toezicht houdt in dat een hoger bestuursorgaan een beslissing van een lager orgaan achteraf ongedaan kan maken. Dergelijke bevoegdheden heeft de regering ook ten aanzien van ‘zelfstandige bestuursorganen’. Er is geen sprake van verantwoordelijkheid van de minister, maar hij kan wel kritiek krijgen over het niet gebruiken van zijn controlebevoegdheid.

• Strafrechtelijke verantwoordelijkheid. Er is sprake van strafrechtelijke verantwoordelijkheid als een strafbepaling de gedragingen strafbaar stelt. Dit gebeurt bijvoorbeeld als ministers koninklijke besluiten mede ondertekenen terwijl ze weten dat dit de Grondwet schendt (een ambtsmisdrijf volgens art. 355 Sr). Dit is een controle die de rechter uitoefent. Andere voorbeelden zijn het overschrijden van de bevoegdheid tot binnentreden woning (art. 370) en de schending van het briefgeheim (art. 371). 

• Beroep. De meeste besluiten van bestuursorganen zijn vatbaar voor beroep. Belanghebbenden kunnen dit beroep instellen en vragen of een besluit vernietigd of vervangen kan worden. Voorafgaand hieraan moet meestal bezwaar worden aangetekend bij het betrokken bestuursorgaan.

• Burgerlijke rechter. Wanneer er geen speciale beroepsmogelijkheid is, is de civiele rechter bereidt om de ambtshandelingen te toetsen aan artikel 6:162 BW. Handelingen zouden in dit geval onrechtmatig kunnen zijn en er kan een schadevergoeding van het rijk, de provincie of gemeente worden geëist.

• Rechterlijke toetsing van wetgeving. Ten slotte bestaat er een rechterlijke toetsing van wetgeving. De rechter mag niet beoordelen of een formele wet in strijd is met de Grondwet (art. 120 GW). De rechter mag wel lagere regelingen aan hogere regelingen toetsen, dus ook aan de Grondwet. Ook mag de rechter beoordelen of organen binnen hun competenties zijn gebleven. Volgens art. 94 GW mag de rechter wetten toetsen aan bepaalde bepalingen van verdragen. Een wet die in strijd is met zo’n bepaling mag buiten toepassing gelaten worden. 

4. Hoe ziet de ontwikkelingsgeschiedenis van de democratie eruit?

Wat bedoelen we met het begrip "democratie"?

Met democratie wordt gedoeld op een staatsvorm die de gelijkwaardigheid van mensen als uitgangspunt neemt, zowel wat betreft hun invloed op het staatsbestuur als hun bescherming tegen de staat. Een rechtsstaat noemen wij een staat waarvan de organisatie erop gericht is dat burgers beschermd zijn tegen machtsmisbruik door de staat zelf.

In de loop van de geschiedenis zijn onder meer de volgende waarborgen ontwikkeld:

• De staat erkent dat individuen en particuliere instellingen een staatsvrije sfeer toekomt.

• Optreden van het bestuur dat voor de burger bezwarend is, dient te berusten op een algemene regel die de bevoegdheid van het desbetreffende orgaan omschrijft. Dit bevordert de rechtszekerheid.

• De regels waarin de bevoegdheden van een staatsorgaan zijn omschreven, moeten zijn vastgesteld door een ander orgaan.

• Geschillen tussen burger en staat moeten worden beslist door een onafhankelijke en onpartijdige rechter.

De idealen der democratie: zeggenschap en bescherming hangen nauw samen. Het is weinig zinvol om de begrippen democratie en rechtsstaat als twee verschillende zaken af te schilderen. De twee grondregels die in de vorige paragraaf besproken zijn, illustreren de samenhang.

Betekenis van de historische ontwikkeling

Het systeem van ‘checks and balances’ is vrij ingewikkeld en ook de hier eerder beschreven grondregels geven niet aan hoe de verschillende bevoegdheden over de verschillende organen zijn verdeeld. Ook wordt niet aangegeven hoe die organen elkaar controleren. De vraag waarom het staatsrecht is zoals het is, kan alleen beantwoord worden als men de vraag in een historische context stelt.

Vormen van inspraak

De afgelopen decennia zien we een uitbreiding van het begrip democratie. Het idee kwam op dat gekozen vertegenwoordigers niet altijd de bijzondere belangen van hun kiezers kunnen behartigen. Bij verbodsbepalingen in bestemmingsplannen kunnen getroffen burgers vanouds in beroep. Tegenwoordig wil men echter ook vóór de vaststelling in de plannen gekend worden om daardoor in staat te zijn in een vroeg stadium de zienswijze kenbaar te maken. Op die manier kan bij de vaststelling van plannen met die zienswijze rekening worden gehouden. De overheid houdt, om aan deze wens van de burgers tegemoet te komen, daarom hoorzittingen waar belanghebbenden hun bezwaren kenbaar kunnen maken.

Volgens art. 3.8 Wet op ruimtelijke ordening kan men nog voor de vaststelling de zienswijze bekend maken en de gemeenteraad moet hier bij de vaststelling vervolgens rekening mee houden. Ook bij veel milieubeschikkingen is sprake van soortgelijke regelingen (art. 13.1 Wet milieubeheer). In art. 4:7 en 4:8 Awb is neergelegd dat een bestuursorgaan voorafgaand aan het nemen van een beschikking aanvrager en belanghebbende gelegenheid moet geven hun zienswijze naar voren te brengen (wanneer er aan de in de artikelen gestelde voorwaarden voldaan is).

Referendum, volks- en burgerinitiatieven

Het kan voorkomen dat er besluiten worden genomen waarvan de burgers het er niet mee eens zijn. Om te voorkomen dat de kloof tussen kiezers en gekozenen te groot wordt, zijn er vanaf de jaren negentig van de vorige eeuw diverse pogingen gedaan om het referendum een plaats te geven in de Grondwet. Er zijn veel pogingen mislukt; onze Grondwet kent een afgezwakte vorm. De bevolking kan zich alleen in adviserende zin uitspreken. Behalve het referendum kan ook een volksinitiatief of burgerinitiatief georganiseerd worden. Deze vormen van directe democratie, die op nationaal niveau in ons land niet zijn gerealiseerd, geven een aantal burgers gezamenlijk het recht over een aangelegenheid van overheidsbeleid een uitspraak te vragen van vertegenwoordigende organen. Bij een volksinitiatief kan het laatste woord aan de kiezers zijn omdat het voorstel aan een bindend referendum wordt onderworpen. Bij een burgerinitiatief ligt de eindbeslissing bij het vertegenwoordigende orgaan.

5. Historisch-systematische methode

Bij de bestudering van de staatsrechtswetenschap moet een historisch-systematische methode gevolgd worden. Enerzijds historisch om het bestaande naar werkelijke betekenis te kunnen begrijpen. Anderzijds systematisch om het bestaande kritisch te kunnen waarderen.

Begrip en kritiek moeten dus samengaan.