Waaruit bestaat het omgevingsrecht? - Chapter 1

Wat is omgevingsrecht?

Menselijke activiteiten hebben gevolgen voor de fysieke leefomgeving. De kwaliteit van de leefomgeving kan bijvoorbeeld worden verbeterd door industriële activiteiten buiten woongebieden te plaatsen. Dat kan met behulp van normering op grond van het ruimtelijke ordeningsrecht. Regulering van menselijke activiteiten vindt plaats ten behoeve van de ordening en het beschermen van de kwaliteit van de leefomgeving. In het ruimtelijk ordeningsrecht kan bijvoorbeeld door een bestemmingsplan bepaald worden, dat er geen fabriek naast een kleuterschool gebouwd mag worden. Ook dient desbetreffende fabriek rekening te houden met het milieurecht, onder andere neergelegd in de Wet milieubeheer. Wanneer de fabriek gebouwd zal worden in een gebied waarvan ook delen als beschermde natuurgebied zijn aangewezen of waar beschermde dieren voorkomen, doet het natuurbeschermingsrecht haar intrede. Aangezien Nederland een waterland is, hebben wij ook behoefte aan waterrecht om de waterkwaliteit (milieurecht) en waterkwantiteit in de gaten te houden. Omgevingsrecht is het recht dat betrekking heeft op de ordening en bescherming van de fysieke leefomgeving van de mens en de samenhang tussen die rechtsgebieden. Omgevingsrecht is een overkoepelend begrip dat wordt gebruikt om het milieurecht, het natuurbeschermingsrecht, het recht dat betrekking heeft op het water, en het ruimtelijk bestuursrecht aan te duiden. Omdat dit rechtsgebied betrekkelijk kort bestaat, bestaat er nog onduidelijkheid over de precieze grenzen van dit begrip. Het betreft in ieder geval niet alleen de som van binnen omgevingsrecht te onderscheiden rechtsgebieden, maar ook de samenhang daartussen.

Wat zijn omgevingsproblemen?

De fysieke leefomgeving heeft verschillende functies en wanneer zo een functie wordt aangetast of bedreigd, is er sprake van een omgevingsprobleem.

De grootste huidige Nederlandse omgevingsproblemen zijn genoemd in het nationaal milieubeleidsplan, de Structuurvisie Ruimte en Infrastructuur en het Nationaal Waterpland en tevens in de opgaven voor de Nationale omgevingsvisie (Novi). Enkele hoofdlijnen hierin zijn:

• klimaatverandering (CO2-emissies)
• bedreiging van de gezondheid
• aantasting van de leefomgeving (geluidshinder- en luchtverontreinigingstoename)
• verlies aan biodiversiteit (verdroging, verzuring en vermesting van de omgeving)
• overexploitatie van natuurlijke hulpbronnen
• bedreiging van de externe veiligheid (gevaarlijke stoffen)
• achteruitgang van de leefbaarheid in de stad en de tweedeling tussen arm en rijk
• verrommeling en versnippering van landschap (verstedelijking etc.)

Door het Planbureau voor de leefomgeving wordt de kwaliteit van de ‘omgeving’ van Nederland en de invloed van de mens daarop jaarlijks onderzocht en genormeerd. De bevindingen worden in de Balans van de Leefomgeving gepubliceerd.

Veel omgevingsproblemen hangen met elkaar samen en beïnvloeden elkaar. Hieronder wordt dat geïllustreerd aan de hand van agrarische activiteiten. Zo worden emissies van verontreinigende stoffen en stank vanuit agrarische inrichtingen genormeerd door algemene regels. Op productgebied illustreren de toelatingscriteria voor het gebruik van bestrijdingsmiddelen, diergeneesmiddelen en antibiotica de samenhang met de omgevingskwaliteit. Veehouderijen hebben ook een duidelijke ruimtelijke relevantie, aangezien deze inrichtingen hinder en risico’s kunnen veroorzaken voor mensen die in de nabijheid van een dergelijke inrichting verblijven. Veehouderijen kunnen ook een negatieve invloed hebben op de instandhouding van natuurgebieden.

Wat zijn de recente ontwikkelingen van het omgevingsrecht?

De Hinderwet (Hw) is de eerste wet in de reeks milieuwetten en stamt uit 1875, maar heette toen nog de Fabriekwet. Deze wet werkte met vergunningen (voor inrichtingen die gevaar, schade en hinder konden veroorzaken), zoals bijna alle milieuwetten. In de eeuw daarna kwamen er echter steeds meer milieuwetten tot stand en hierdoor ontstond een onduidelijk geheel waardoor een bedrijf soms wel zes vergunningen nodig had. Daarom besloot met in 1979 tot de maak van een zogenaamde ‘aanbouwwet’ (dat wil zeggen een wet waar ook na de inwerkingtreding nog nieuwe sectoren geïncorporeerd kunnen worden): de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne (Wabm).

Deze wet bevatte beroepsregelingen en totstandkomingsprocedure, en later de regelingen inzake milieueffectreportage en dwangsom, waarnaar door andere wetten verwezen werd. De Wabm werd hernoemd en de nieuwe naam werd de Wet milieubeheer (Wm). De Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Wvo) (nu de Waterwet) en enkele andere milieuwetten zijn hier echter niet in opgenomen.

Voor bedrijven zijn in de loop der jaren steeds meer algemene regels gemaakt die de Wm-vergunningsplicht vervangen. De hoofdregel was in 2008 dat bedrijven onder deze algemene regels vallen, en nog bij uitzondering vergunningplichtig zijn. De invoering van de omgevingsvergunning was de meest recente grote stap. In de omgevingsvergunning zijn tal van vergunningsstelsels samengevoegd (o.a. de Wm-vergunning, de bouwvergunning en het projectbesluit). Deze omgevingsvergunning is op 1 oktober 2010 in het leven geroepen met de invoering van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Bedacht moet worden dat de ontwikkeling van het milieurecht sterk is beïnvloed door het Europees milieurecht. Veel regelingen zijn namelijk een direct gevolg van de verplichting tot implementatie van milieurichtlijnen of moesten na de totstandkoming van een Europese richtlijn worden gewijzigd.

Vanaf halverwege de negentiende eeuw stelden verschillende steden een bouwverordening vast. Aan het eind van deze eeuw werd door maatschappelijke organisaties aandacht gevraagd voor de slechte omstandigheden waaronder men in de steden leefden. In reactie op deze volkshuisvestingsproblemen is in 1901 de Woningwet ontstaan. De Ww groeide ook uit tot een ruimtelijke ordeningswet en pas in 1962 zijn de Ww en de Wet op de ruimtelijke ordening (WRO) van elkaar gescheiden, waarvan de laatste in 1965 in werking trad. De regelingen omtrent bestemmingsplannen die in de Ww enigszins geregeld waren, vonden in de WRO een definitief thuis: zij bepaalden dat de gemeente buiten de bebouwde kom verplicht en binnen de bebouwde kom bevoegd was een bestemmingsplan vast te stellen. In 1985 en 1999 is de WRO op enkele punten gewijzigd, met name op het gebied van vrijstellingen (invoering van lichtere en zwaardere gronden) en regelingen omtrent de planologische kernbeslissing (o.a. doorwerking van ‘hogere’ plannen in ‘lagere’ plannen).

In de loop der tijd was via de WRO een vaak onoverzichtelijke variëteit aan planprocedures ontstaan. Daarom werd in 2003 een wetsvoorstel Nieuwe regels omtrent de ruimtelijke ordening (Wro) ingediend, die in 2008, samen met het bijbehorende Besluit ruimtelijke ordening (Bro) en Invoeringswet Wro in werking is getreden. Hiermee werd onder andere de structuurvisie geïntroduceerd, is de vereiste goedkeuring van GS voor bestemmingsplannen vervallen, en hebben het Rijk en provincies nieuwe bevoegdheden gekregen.

De kwaliteit van het Nederlandse landschap en van de woonomgeving wordt sterk bepaald door het water. Vanouds gaat het in het waterbeheer vooral om de bescherming tegen het water en om de bewoonbaarheid van het land. Al in de middeleeuwen wordt in ons land gewerkt aan de waterhuishouding en bescherming van de bewoonbaarheid van het land tegen water, waardoor behoefte was aan veel ‘waterstaatwetgeving’ zoals de Waterstaatswet 1900. Na de Tweede Wereldoorlog werd de waterkwaliteit echter steeds meer van belang en dit leidde in 1969 tot de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Wvo). Deze wet belast ‘puntbronnen’ (bedrijven die lozen, etc.) succesvol met vergunningen en heffingen. Zogenaamde ‘diffuse bronnen’ (die niet persoonlijk te wijten zijn) zorgen echter nog voor veel vervuiling.

Omdat grondwater een belangrijke bron voor drinkwater is, moet dit actief beschermd worden tegen bijvoorbeeld verontreiniging door bestrijdingsmiddelen. Sinds 1985 is men zich op integrale wijze op waterbeheer gaan richten door niet alleen de watersysteembenadering (grond- en oppervlaktewater, waterbodem en oevers zijn een geheel), maar ook de combinatie met andere beleidsterreinen te bekijken. Dit resulteerde in de Wet op de waterhuishouding (Wwh). Interessant is ook de stroomgebiedbenadering die wordt gevolgd naar aanleiding van de Europese Kaderrichtlijn water (2000/60). Alle regelgeving op gebied van water is momenteel, ter modernisering, harmonisering en voorbereiding op toekomstig EU-recht, geïntegreerd in één wet: de Waterwet. Slechts de Waterschapswet resteert nog, als organieke wet voor de waterschappen. Redenen om tot deze integrale wet te komen waren onder meer de behoefte aan modernisering en harmonisering van het bestaande instrumentarium en om te voorzien in een geschikt wettelijk stelsel voor de implementatie van de Kaderrichtlijn water en toekomstige waterrichtlijnen.

De natuur wordt beschermd door gebiedenregelingen en soortenregelingen. De gebieden worden al sinds begin twintigste eeuw door de provincies beschermd, zodat weinig nationale wetgeving tot stand hoefde te komen. In 1967 kwam de Natuurbeschermingswet tot stand ter bescherming van natuurwetenschappelijke waarden en het natuurschoon in gebieden, bijvoorbeeld door ze aan te wijzen als natuurmonument. In 1998 is deze wet vervangen door de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw 1998), die echter pas in 2005 in werking trad vanwege de lange duur van het incorporeren van onder andere de Europese Habitatrichtlijn. De belangrijkste instrumenten uit de Nbw zijn de aanwijzing van natuurgebieden, beheerplannen voor die gebieden en vergunningsplichten voor activiteiten met een negatieve invloed op deze gebieden. Op 1 februari 2009 is de Nbw wederom gewijzigd, om verdere aansluiting bij Europese regelgeving mogelijk te maken. Tegelijkertijd werd hiermee voorzien in een bijzondere regeling ten aanzien van bestaand gebruik.

De bescherming van soorten is in de Flora- en faunawet (Ffw) geregeld die in 2002 inwerking is getreden en een einde maakte aan verschillende losse regelingen, behalve aan de nog steeds bestaande Visserijwet. De Ffw bevat regelingen omtrent de jacht, bepalingen over de status van soorten planten, en verbodsbepalingen met betrekking tot handelingen tegenover deze soorten dieren en planten. De Ffw zou erg streng uitpakken, zo bestond de angst. Individuen zouden lijden onder de bescherming van de natuur. Na een wetswijziging wordt tegenwoordig echter zoveel mogelijk ontheffing geboden aan burgers, voor zover het Europese recht dat toelaat. De Ffw, Nbw 1998, en de Boswet zijn vervangen op 1 januari 2017 door een nieuwe wet, Wet natuurbescherming genaamd. Deze wet is er gekomen, omdat men graag de regelgeving wilde versimpelen.

Op vele niveaus en op vele verschillende wijzen is de samenhang tussen de verschillende onderdelen van het omgevingsrecht de laatste decennia steeds sterker naar voren gekomen. Aan deze samenhang wordt op beleidsniveau steeds vaker aandacht geschonken. Provincies hebben de taak verschillende plannen te maken op het terrein van het omgevingsrecht: een milieubeleidsplan, een waterplan, een structuurvisie en een verkeers- en vervoersplan.

Ter ondersteuning van het beleid is er nu één Planbureau voor de Leefomgeving. Ook in de jurisprudentie komt de samenhang tussen de verschillende onderdelen van het omgevingsrecht steeds vaker tot uitdrukking. Ook de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) houdt in haar uitspraken rekening met onderlinge samenhang (bijvoorbeeld tussen ruimtelijke ordening en (Europees) milieurecht). Ook vanuit Europese regelgeving die gecodificeerd moet worden, treedt deze samenhang op de voorgrond. Deze richtlijnen hebben vaak betrekking op meerdere omgevingsrechtelijke gebieden. Maar ook nationale wetgeving wordt steeds vaker in dit ‘integrale’ licht herzien, met als belangrijkste voorbeeld de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Meerdere wetten, zoals de Wabo en de Waterwet zullen binnenkort verdwijnen en een nieuw onderkomen krijgen in de Omgevingswet. De Omgevingswet zal hoogstwaarschijnlijk gaan gelden in 2021.

Een aanstaande ontwikkeling op het gebied van uitvoering en handhaving van het omgevingsrecht zijn de ‘regionale omgevingsdiensten’ (RUD’s). Deze diensten houden toezicht op de naleving van I&M-regelgeving en Wabo-vergunningen, en zullen opereren onder de lokale bestuursorganen (het college van B&W en GS) die als bevoegd gezag eindverantwoordelijke blijven. In een ‘package-deal’ is afgesproken dat de regionale uitvoeringsdiensten opereren als ondersteunende diensten voor de deelnemende bestuursorganen.

Wat zijn de beginselen van het omgevingsrecht?

Zoals in elk rechtsgebied het geval is, liggen ook aan het omgevingsrecht geschreven en ongeschreven rechtsbeginselen ten grondslag. Deze komen tot uiting in de uitvoering van en rechtspraak over omgevingsrecht. De meeste zijn te vinden in internationale verdragen of Europese regelgeving en hebben te maken met natuurbeschermingsrecht en milieurecht. Een algemene codificatie in ons recht ontbreekt veelal.

• Beginsel van voorzorg: hangt nauw met preventie samen, maar is meer gefocust op het voorkomen van problemen, ook als nog niet helemaal zeker is dat die problemen zich ook daadwerkelijk zullen voordoen. Zie o.a. art. 19g lid 1 Nbw 1998.

• Beginsel van preventie: voorkomen is beter dan genezen, zeker omdat de schade aan de natuur en het milieu vaak onomkeerbaar is. Maatregelen moeten in de eerste plaats gericht zijn op het voorkomen van schade.

• Beginsel van bestrijding aan de bron: maatregelen moeten zich richten op bestrijding aan de bron van verontreiniging, in plaats van verontreiniging te bestrijden op de plaats van ‘ontvangst’.

• Beginsel van ‘de vervuiler betaalt’: milieuheffingen en aansprakelijkheidsregels zijn bijvoorbeeld gebaseerd op dit beginsel dat bepaalt dat de vervuiler zelf betaalt voor zijn eigen vervuiling, in plaats van dat de samenleving opdraait voor die vervuiling.

• Stand-stillbeginsel: als de kwaliteit van de omgeving ergens beter is dan de geldende normen, dan geldt de hogere kwaliteit als nieuwe norm voor die plek.

• As low as reasonable achievable (ALARA-) beginsel: als milieugevolgen niet voorkomen kunnen worden, moet ervoor zorg worden gedragen dat, door gebruik van de ‘best beschikbare technieken’, een zo hoog mogelijk beschermingsniveau wordt geboden.

Hoe luidt de wetgeving op het terrein van omgevingsrecht?

Om een goed overzicht van de voor het omgevingsrecht relevante wetgeving te krijgen, worden hieronder de belangrijkste wetten op dit terrein besproken. Per wet zijn het doel en de belangrijkste instrumenten beschreven. Daarnaast moet bedacht worden dat naast de hieronder te bespreken omgevingswetten, er voor de uitvoering van het omgevingsrecht ook nog andere algemene wetten van belang zijn. Veel van deze regelingen komen inhoudelijk aan de orde in de volgende hoofdstukken.

• Algemene Wet Bestuursrecht (Awb):

De Awb is van groot belang voor het omgevingsrecht, dat als één van de bijzondere delen van het bestuursrecht kan worden beschouwd. Afdeling 3.4 (besluiten), hoofdstuk 5 (handhaving), hoofdstuk 6, 7 en 8 (rechtsbescherming) zijn van toepassing op het omgevingsrecht. Wanneer bijzondere regelingen ontbreken, valt men automatisch terug op de Awb.

• De Grondwet, de organieke wetten en verordeningen:

In de Grondwet en de organieke wetten worden de inrichting, samenstelling en bevoegdheden van de besturen van provincies, gemeenten en waterschappen geregeld. Ook verschaffen de organieke wetten de besturen van gemeenten, provincies en waterschappen de bevoegdheid om handhavend op te treden tegen overtredingen van wettelijke regels die deze besturen uitvoeren (ook omgevingsrechtelijke regelgeving). Verder zijn deze wetten voor het omgevingsrecht relevant, omdat daarin het interbestuurlijke toezicht van de hogere overheden op de lagere overheden is geregeld.

• Wetboek van strafrecht (Sr) en de Wet op de economische delicten (Wed):

Bij het Strafrecht zijn met name art. 173a en 173b (milieubepalingen) Sr van belang. Het strafrecht is van belang voor de strafrechtelijke handhaving van het omgevingsrecht. Overtredingen van voorschriften uit het omgevingsrecht worden strafbaar gesteld in de Wed. In de Wed zijn in art. 1 & 1a de economische delicten opgesomd; in art. 2 kan worden teruggevonden welk delict voor een misdrijf doorgaat, en welk delict voor een overtreding.

• Burgerlijk Wetboek (BW):

Voor de privaatrechtelijke kant van omgevingsrecht, zoals art. 6:162 (onrechtmatige daad), art. 6:175-184 (aansprakelijkheid voor personen en zaken) en art. 3:305a (ontvankelijkheid van bijvoorbeeld natuurbeschermingsorganisaties) zijn de regels die opgenomen zijn in het BW relevant.

De verscheidene wetten omtrent omgevingsrecht:

• Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo): regelt de omgevingsvergunning en de handhaving van het recht omtrent de fysieke leefomgeving. De omgevingsvergunning is een geïntegreerde vergunning, waarmee alle zaken rondom slopen, bouwen, gebruiken etc. in één vergunning afgedaan kunnen worden. Alle verschillende elementen van zo’n procedure liggen nu in één vergunning bij één bevoegd gezag, waartegen één route van rechtsbescherming openstaat. Integrale handhaving van het omgevingsrecht (dus voorbij alleen de omgevingsvergunning) is een ander doel van de Wabo.

• Crisis- en herstelwet (Chw): bevat versoepelingen van procedures, met name om de totstandkoming van (infrastructurele) bouwprojecten te versnellen. De wet geldt slechts voor die projecten die in een lijst zijn aangewezen. Ook projecten in enkele ontwikkelingsgebieden ondervinden voordeel van de Chw. In deze otwikkelingsgebieden hebben de ruimtelijke en economische vooruitgang een impuls nodig.

De verscheidene wetten omtrent mileurecht:

• De Wet milieubeheer (Wm) dient als centrale milieuwet de bescherming van het milieu in ruime zin (zowel ecologische als esthetische landschapswaarden vallen onder het milieubegrip). Let op: de vergunningen die het milieu dienen te beschermen, zijn neergelegd in de Wabo. De Wm is sterk beïnvloed door Europese richtlijnen (waaronder de richtlijn voor Omgevingslawaai (2002/49) en de Kaderrichtlijn afvalstoffen (2008/98)). De belangrijkste instrumenten zijn omschreven in de hoofdstukken 4,5,7, 8, 9, 11, 15 en 16. Hoofdstuk 8 betreft de vergunningsplicht en algemene regels aangaande ‘inrichtingen’. De hoofdstukken 13, 18, 19 en 20 bevatten aanvullende of afwijkende procedurele bepalingen van de Awb en moeten hiermee in samenhang gelezen worden.

• Wet bodembescherming (Wbb) beoogt de bescherming en sanering van de bodem (net als de Wm en de Wvo) door middel van het stellen van voorwaarden voor gebruik van de bodem en een zorgplicht. De Gedeputeerde Staten (GS) kunnen bij ernstige vervuiling een saneringsbevel opleggen of op kosten van de vervuiler/eigenaar zelf saneren. Indien de overheid tot het saneren van een vervuilde bodem overgaat, zijn bepalingen opgenomen om de kosten op de vervuiler te verhalen.

• Wet inzake de luchtverontreiniging (Wet Luvo) is de belangrijkste wet, afgezien van de Wm, ter bescherming van de lucht: het beoogt het voorkomen en beperken van luchtverontreiniging van ‘inrichtingen’ ter bescherming van de kwaliteit van het ecosysteem. De Wet Luvo is tegenwoordig bijna helemaal inhoudsloos. De meeste bepalingen zijn ondergebracht bij andere wetten. Bijzondere omstandigheden worden in de artikelen 43-53 geregeld. Dit zijn de enige bepalingen die nog over zijn.

• Wet geluidhinder (Wgh): beoogt het voorkomen en beperken van geluidhinder. In de wet zelf (en dat is bijzonder) zijn normen gesteld, maar ook regels over toestellen en geluidwerende voorzieningen en zonering rond wegen en industrieterreinen. Voor dit laatste bestaat er een koppeling naar de ruimtelijke ordeningsrecht-besluitvorming. De meeste bepalingen van de Wgh zijn ondertussen ook ondergebracht bij andere wetten, de meesten bij de Wm.

De verscheidene wetten omtrent ruimtelijke ordening:

• Wet ruimtelijke ordening (Wro) en Besluit ruimtelijke ordening (Bro): geven regels op basis waarvan verschillende omgevingsplannen dienen te worden vastgesteld. Eén van de uitgangspunten van de Wro is dat er een scheiding wordt gemaakt tussen het beleid, de normstelling en de uitvoering. Structuurvisies dienen te worden vastgesteld om het strategische ruimtelijke beleid op te stellen. Deze zijn niet juridisch bindend. Wel juridisch bindend zijn de zijn de normen die ter uitvoering van dit beleid worden opgenomen in bestemmingsplannen, algemene regels en provinciale verordeningen. Het bestemmingsplan is in beginsel het centrale instrument in de Wro, dit bepaalt immers voor welke doeleinden gronden mogen worden gebruikt. Het laagste overheidsniveau, de gemeente, is in beginsel het meest geschikte overheidsorgaan waardoor deze normstelling dient plaats te vinden. De Wro bevat verder onder meer financiele bepalingen en een uitgebreide regeling voor grondexploitatie.

• De Woningwet (Ww): beoogt veiligheid, gezondheid, bruikbaarheid en energiezuinigheid bij het bouwen van woningen, woonketens, woonwagens en andere gebouwen te garanderen. In het op de Ww gebaseerde Bouwbesluit (Bb) zijn technische voorschriften opgenomen.

De wetten omtrent de waterhuishouding:

• De Waterwet en Waterschapswet: De Waterwet verving in 2009 verschillende stukken waterwetgeving (onder meer de Wet op de waterhuishouding, de Wet verontreiniging oppervlaktewateren en de Grondwaterwet). De Waterwet is geënt op het concept van integraal waterbeheer. Een belangrijk element is het begrip watersysteem dat in art. 1.1 Wtw is gedefinieerd als een samenhangend geheel van een of meer oppervlaktewaterlichamen en grondwaterlichamen. De doelstellingen van de wet (en ook de begrenzing van de bevoegdheden die bestuursorganen hieraan kunnen ontlenen) zijn te vinden in art. 2.1 van de wet. De juridische instrumenten die watersysteembeheerders (in hoofdstuk 3 bepaald) kunnen inzetten bij het verwezenlijken van deze doelstellingen, zoals vergunningen en het stellen van algemene regels, zijn opgenomen in hoofdstuk 6. Van belang is om waterbeheer te scheiden van watersysteembeheer; waterbeheer is een veel ruimer begrip. Zo zijn gemeentes en provincies in beginsel geen beheerder van watersystemen, maar hebben zij wel taken in het waterbeheer. Ook de Waterschapswet speelt een belangrijke rol in het waterbeheer, dit is namelijk de organieke wet voor de waterschappen. Dit regelt de instelling en opheffing van waterschappen, hun taken, de samenstelling van hun besturen, hun bevoegdheden en de waterschapsbelasting.

De wet omtrent de natuurbescherming:

• Wet natuurbescherming (Wnb):
  De Wnb is in de plaats getreden van de Natuurbeschermingswet 1998, de Flora- en faunawet, en de Boswet. Om deze reden kan men in de Wnb dus regels vinden omtrent de bescherming van gebieden en ook regels omtrent de bescherming van bepaalde soorten. In artikel 1.10 van de Wnb is neergelegd wat de verscheidene doelen zijn van de Wnb. Een tweetal van deze doelen zijn: de bescherming en ontwikkeling van de natuur, en het doelgerichte beheer, gebruik, en ontwikkeling van de natuur.
  De minister van Economische Zaken en Klimaat en de provincies worden door de Wnb verplicht om een natuurvisie vast te stellen. Omtrent de natuurvisie vanuit nationaal oogpunt, zijn in artikel 1.5 van de Wnb regels die zien op de inhoud ervan, opgenomen. Omtrent de natuurvisie vanuit provinciaal oogpunt, zijn in artikel 1.7 van de Wnb regels die zien op de inhoud ervan, opgenomen.

Wat is de opzet van het boek?

Het boek geeft een overzicht van het omgevingsrecht en bespreek daarbij de hoofdlijnen van het recht op het terrein van milieu, ruimte en water. Hierbij is speciale aandacht voor de samenhang tussen de verschillende wettelijke stelsels. Er is gekozen voor een stapsgewijze opzet, deze volgt het proces van indeling van onze fysieke leefomgeving en de ontwikkeling van de gewenste kwaliteit van die omgeving. Ook moet duidelijk zijn aan welke normen de kwaliteit van de omgeving moet voldoen (hoofdstuk 4).

Deze informatie wordt bij de verschillende vervolgstappen gebruikt. Een eerste stap is veelal het maken en vaststellen van beleidsplannen (hoofdstuk 5). Dat beleid moet verder worden geconcretiseerd in juridisch bindende besluiten, zoals in algemene regels, vergunningen en ontheffingen (hoofdstuk 6). De besluiten ter regulering van activiteiten en tot handhaving van die besluiten, kunnen aanleiding vormen voor bezwaar en beroep (hoofdstuk 7). Een apart hoofdstuk in dit boek gaat over de doorwerking van internationaal en Europees recht in het omgevingsrecht (hoofdstuk 2). Verder wordt in hoofdstuk 8 apart aandacht besteed aan de toekomstige Omgevingswet.

Wat omvat de doorwerking in omgevingsrecht? - Chapter 2

Hoe zit het met de doorwerking van het internationale recht in het omgevingsrecht?

Zoals in het vorige hoofdstuk al duidelijk werd, is veel van onze nationale wetgeving in zeer grote mate beïnvloed en zelfs gedirigeerd door Europese richtlijnen. Maar ook het internationale recht kan haar invloed doen gelden. Er zijn drie wijzen waarop ‘extern’ recht in het Nederlandse omgevingsrecht belandt: via de rechtstreekse werking van een verdrag, via directe EU-regelgeving en via EU-regelgeving die is ingegeven door een verdrag waar de EU zelf partij bij is. Vaak komen combinaties voor; het Verdrag van Bern werkt door in ons recht via de eerste en derde wijze.

De doorwerking van internationaal en Europees recht zal meestal onopgemerkt blijven in de alledaagse praktijk van het omgevingsrecht. Dit verandert echter wanneer de regels niet of onjuist zijn omgezet in het nationale recht, waardoor zij onder bepaalde voorwaarden rechtstreeks kunnen worden toegepast. Het is dan van groot belang met het oog op een beter begrip van het uiteindelijke nationale omgevingsrecht, aandacht te besteden aan het internationale en Europese recht voor zover dat van invloed is op het omgevingsrecht. In het hoofdstuk wordt eerst de doorwerking van het internationale recht in beschouwing genomen en daarna komt het EU-recht aan bod.

Internationaal milieurecht kwam in opkomst toen men zich realiseerde dat milieuproblemen niet stoppen bij landsgrenzen, en dat een gezamenlijke aanpak noodzakelijk was. De regels die voortvloeien uit het internationaal milieurecht als deelgebied van het internationaal recht, zijn van invloed op het nationale omgevingsrecht: soms rechtstreeks en soms ook via het Europees milieurecht.

Het internationaal milieurecht bestond in den beginne vooral uit gewoonterecht (codificatie vond pas in 1972 plaats). De milieurechtelijke basisplicht voor staten is om niet zodanig te handelen dat het de rechten van andere staten schaadt. Dit is bijvoorbeeld relevant bij de stroomgebieden van waterwegen; vervuiling mag niet ten koste gaan van staten die lager aan de stroom liggen. Dit betekent ook dat op het eigen grondgebied niet zo gehandeld mag worden dat andere staten daar serieuze gevolgen van ondervinden (Island of Palmas; Trial Smelter; Corfu Channel).

Het beginsel van due dillegence / due care hangt hier sterk mee samen. Belangrijk hiervoor is de codificatie in art. 21 van de Stockholm Declaratie (1972). Uit dit beginsel vloeit een zorgplicht en bron van aansprakelijkheid voor staten voort. Een volgend beginsel dat hiermee te maken heeft, is het beginsel van notificatie: de plicht om mogelijk te treffen staten op de hoogte te stellen van een kans op vervuiling. Ten slotte is er een samenwerkingsplicht, die in art. 24 van de Stockholm Declaratie is vastgelegd. Uit de Lake Lanoux-zaak valt af te leiden dat de samenwerkingsplicht ook een plicht tot onderhandelen inhoudt.

Er bestaan meerdere milieuproblemen die gezamenlijk door staten bestreden moeten worden, aangezien ze meerdere landen aangaan. Staten hebben deze problemen erkend en hebben daarom ook verscheidene verdragen gesloten, die zien op bepaalde milieugebieden. Deze milieurechtelijke verdragen zijn vaak raamverdragen waaruit geen concrete plichten volgen. Protocollen verankeren vervolgens de doelstellingen van het verdrag. Eén van de eerste milieurechtelijke verdragen was het Verdrag betreffende grensoverschrijdende luchtvervuiling over lange afstand (1979). Ook op het gebied van gevaarlijk afval, zee verontreiniging, klimaatverandering, nucleaire technologie, beheer van de natuur, en biodiversiteit zijn verdragen gesloten.

Naast verdragen bestaat er veel soft law. Er zijn veel documenten in het internationale recht en op het terrein van milieurecht die juridisch niet bindend zijn. Dit zijn vooral intentieverklaringen van staten of gezamenlijke doelstellingen die volgen uit VN-documenten. Vooral belangrijk zijn de Stockholm Declaratie en de Rio Declaratie (1972 en 1992). Stockholm had tot doel de wereldbevolking bewust te maken en te leiden in de bescherming van het milieu, middels beleidslijnen. Rio ziet voornamelijk op duurzame ontwikkeling, waarbij milieubescherming wordt afgewogen tegen economische vooruitgang. Met name voor ontwikkelingslanden is het ‘recht’ op vervuilen van belang.

Een andere rechtsbron voor internationaal recht is de rechtspraak, zowel van het Internationaal Gerechtshof alsook van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. De afgelopen periode heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens een hoop zaken die als onderwerp dermate vergaande milieuvervuiling, met als gevolg potentiële schending van de rechten die neergelegd zijn in het EVRM, hebben. Vooral artikel 8 EVRM speelt vaak een rol.
Een aantal uitspraken zijn van belang:

• Gabcikovo-Nagymaros : het IGH heeft in deze zaak opgemerkt dat nieuw ontwikkelde normen van milieurecht wel degelijk van belang zijn bij de tenuitvoerlegging van een verdrag over de aanleg van damconstructies. Opvallend hierin zijn de overwegingen over het concept van duurzame ontwikkeling.

• Een belangrijke zaak betreft Lopéz-Ostra t. Spanje: het EHRM bepaalde dat ernstige milieuvervuiling het fysieke welzijn van een individu zodanig kan aantasten dat zijn rechten onder artikel 8 EVRM in het geding komen. Het EHRM maakte duidelijk dat een zogenaamde ‘fair balance’ toets moet worden uitgevoerd tussen de belangen van de individuen en het algemeen belang.

• Kyrtatos t. Griekenland: het EHRM stelde vast dat de cruciale voorwaarde voor de toepassing van de López-Ostra formule is dat het moet gaan om een schadelijk effect op de privé- en gezinssfeer van het individu. Het mag daarbij niet gaan om een algemene verslechtering van het milieu.

• Moreno Gómez t. Spanje: De hinder voortvloeiend uit de milieuvervuiling moet voldoende ernstig zijn om binnen het toepassingsgebied van artikel 8 EVRM te komen.

• Fadeyeva t. Rusland: Het Hof overwoog hier dat er geen goede afweging had plaatsgevonden tussen de belangen van de nationale economie en de belangen van de appellant en dat er sprake was van een schending in het kader van emissies van giftige stoffen.

• Tatar t. Roemenië: het Hof spreekt een schending van artikel 8 EVRM uit, omdat de Roemeense overheid had nagelaten het recht van de klagers op een gezond en beschermd milieu te waarborgen.

• Dubetska and others t. Ukraine: Het EHRM concludeerde dat de overheid geen fair balance had getroffen tussen de belangen van de individuen en die van de samenleving. Hierdoor ontbrak een rechtvaardiging van de schending van artikel 8 EVRM en werd schadevergoeding toegekend.

• Flamenbaum e.a. t. Frankrijk: Artikel 1 van het Eerste Protocol van het EVRM en artikel 8 EVRM werden niet geschonden geacht in deze zaak. Wat betreft artikel 8 EVRM was sprake van een fair balance en het EHRM besteedde veel aandacht aan de nationale procedurele waarborgen van de klagers.

Doorwerking van internationaal recht in het nationale recht kan op drie manieren gebeuren:

1. implementatie in Nederlandse wetgeving en beleid;

2. rechterlijke toepassing van een ieder verbindende bepalingen via art. 94 Gw;

3. verplichte implementatie indien de EU een verdrag ondertekent. Het verdrag maakt nu deel uit van de Europese rechtsorde.

Als monistisch land, heeft Nederland weinig moeite met de toepassing van internationale regelgeving. Uitgegaan wordt van één rechtsorde waarbinnen zowel nationaal als internationaal recht fungeert. Omzetting is vooral een formele procedure, die (althans voor een ieder verbindende bepalingen) niets verandert aan de juridische binding. Transformatie van de internationale regels naar nationaal recht is niet vereist alvorens de internationale regels juridisch bindend zijn binnen de nationale rechtsorde.

De nationale rechter kan op twee manieren het internationale recht laten gelden in de nationale rechtsorde: hij kan het internationaal recht direct of indirect toepassen. Van directe toepassing is sprake als het internationale recht zo concreet is, dat geen Nederlandse uitvoeringshandelingen meer nodig zijn. In het milieurecht komt dit evenwel nauwelijks voor. De reden hiervoor is omdat de artikelen in die verdragen vaak onduidelijk geformuleerd zijn. Ook kwalificeert maar een beperkt aantal artikelen als eenieder verbindend. Het aangewezen instrument is zodoende de indirecte toepassing, waarbij een nationale bepaling conform het internationale recht wordt geïnterpreteerd.

Om een bepaling direct te kunnen toepassen moet dit, ex art. 93 en 94 Gw, onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig geformuleerd zijn. De toets verandert als het verdrag ook door de EU geratificeerd is. Aldus het HvJ EU moet eerst getoetst worden of de aard van het verdrag zich al dan niet tegen rechtstreekse werking verzet. Vervolgens wordt wel gekeken naar de nauwkeurigheid en onvoorwaardelijke formulering. De eerste toets maakt dat ook een verdrag waarin beleidsruimte gelaten wordt, directe werking kan hebben. In dat geval kan het blijven binnen de beleidsruimte in rechte worden afgedwongen. Het lijkt er op dat de toetsing van internationaal recht steeds meer de toetsing van EU-recht nadert.

Hoe zit het met de doorwerking van Europees recht in het omgevingsrecht?

In de literatuur over Europees bestuursrecht wordt wel gesteld dat er vanwege de verwevenheid van het Unierecht en het nationale recht een geïntegreerde rechtsorde bestaat. Bovendien is daarin sprake van gemengd bestuur, omdat bij uitvoering van het Unierecht het nationale recht vaak wordt gebruikt. In dit boek wordt zoveel mogelijk gestreefd naar een integrale behandeling van het Europese en het nationale omgevingsrecht. Het gaat er uiteindelijk om dat men in staat is de invloed van het Europese recht op het nationale omgevingsrecht te onderkennen en dat de consequenties daarvan kunnen worden beoordeeld.

De aanwezigheid van EU-recht is in het milieurecht beduidend sterker dan in het ruimtelijke ordeningsrecht, gelet op het lokale karakter hiervan. Maar indirect laat het EU-recht zich ook daar gelden, bijvoorbeeld in de uitvoering van de Vogel- en Habitatrichtlijnen die in de praktijk veel autonomie van lagere overheden wegnemen.

In 1993 is in het Verdrag van Maastricht milieubescherming als een beleidsterrein van de (toen nog) EG opgenomen. Nog altijd blijkt dit in art. 191-193 VWEU. Maar al in de jaren ’70 van de vorige eeuw kwam vanuit de EU milieuregelgeving, met name om producteisen tussen verschillende landen te harmoniseren (o.a. geluidsnormen voor motoren), om zo de gemeenschappelijke markt te versterken.

Art. 11 VWEU legt het integratiebeginsel vast: het milieu moet in al het beleid van de EU worden geïntegreerd. Uit het arrest Concordia Bus volgt bijvoorbeeld dat ook bij Europese aanbestedingen gelet mag worden op de milieueffecten van de verschillende plannen.

Als gezegd vormen art. 191-193 VWEU de milieutitel. Art. 191 lid 1 VWEU noemt de doelstellingen van het EU-milieubeleid: behoud, bescherming en verbetering van de milieukwaliteit; bescherming van de gezondheid; behoedzaam en rationeel gebruik van natuurlijke hulpbronnen; bevordering van een internationale aanpak van milieuproblemen. Deze doelen vloeien in grote mate voort uit de Declaraties van Stockholm en Rio. Art. 191 lid 2 geeft de Europeesrechtelijke beginselen op milieugebied weer: beginsel van hoog beschermingsniveau; voorzorgsbeginsel; preventief handelen; aanpak bij de bron; vervuiler betaalt. Deze doelen en beginselen vormen voor het HvJ EU een toetssteen van het EU-handelen, zij het dat het slechts een marginale toets betreft. Art. 192 VWEU vormt de werkelijke grondslag tot optreden. In lid 1 van dit artikel is bepaald dat besluiten over het algemeen genomen worden met behulp van de gewone wetgevingsprocedure. Die gewone wetgevingsprocedure houdt in dat voor het nemen van een besluit, er een gekwalificeerde meerderheid in de Raad nodig is en het Parlement in het bezit is van een vetorecht. Verder worden er in artikel 192 ook nog meerdere onderwerpen genoemd die van dermate precaire aard zijn, dat daarvoor een speciale wetgevingsprocedure geldt.

Art. 114 VWEU is vervolgens relevant op het gebied van harmonisatie van milieuproductnormen. Wanneer bijvoorbeeld de voorwaarden voor het op de markt brengen van batterijen die gevaarlijke stoffen bevatten, van lidstaat tot lidstaat verschillen, vormt dit een belemmering voor de werking van de interne markt. Zulke verschillen in nationale wetgeving zijn vaak aanleiding voor de EU tot het aannemen van harmonisatiewetgeving. Deze wetgeving heeft vaak een dubbele doelstelling (het opheffen van handelsbelemmeringen en milieubescherming) waarbij de nadruk ligt op het realiseren van vrij verkeer.

Verordeningen vanuit de EU zijn rechtstreekse stukken wetgeving die niet omgezet hoeven (en mogen!) worden. Als uniformiteit het doel is, zijn verordeningen het aangewezen middel. Richtlijnen anderzijds moeten binnen een bepaalde termijn tot nationale wetgeving worden verwerkt, maar aldus art. 288 VWEU staat het lidstaten vrij om vorm en middel hiertoe te kiezen. Na de correcte omzetting (formele implementatie) moet de nieuwe wetgeving ook nog werkelijk gehandhaafd worden. De Commissie houdt hier toezicht op en kan via art. 258-260 VWEU een inbreukprocedure tegen lidstaten starten. Op deze manier kan een lidstaat worden veroordeeld vanwege het schenden van EU-recht.

Harmonisatie in het milieurecht is veelal minimumharmonisatie. Art. 193 VWEU laat lidstaten toe om verdergaande maatregelen te nemen, zolang deze maar stroken met de Verdragen en aan de Commissie gemeld worden. De afwijkingsbevoegdheid is beperkter als de basis van de richtlijn ligt in art. 114 VWEU. Een andere maatregel mag dan slechts worden genomen op basis van nieuwe wetenschappelijke gegevens, en pas nadat de Commissie akkoord gaat, mag de maatregel worden toegepast.

Daar waar geen EU-harmonisatie is, moet nog altijd rekening gehouden worden met de interne markt en vooral het vrij verkeer van goederen. Art. 34 VWEU verbiedt bijvoorbeeld importbelemmeringen en extra producteisen. Art. 30 en 110 VWEU vervolgens verbieden douanerechten en heffingen van gelijke werking, en discriminerende belastingen. Hoe verhoudt dit zich tot het milieurecht?

In het Europese recht wordt een onderscheid gemaakt tussen financiële en niet-financiële handelsbelemmeringen. Financiële handelsbelemmeringen (art. 30 en 110 VWEU) zijn onder alle omstandigheden verboden, ook milieubescherming rechtvaardigt zulke belemmeringen niet. Art. 110 VWEU laat wel niet-discriminerende belastingen toe, ook ten bate van het milieu. Voorwaarde is dan wel dat de nationale producten aan dezelfde heffingen onderhevig zijn.

Import- en exportbelemmeringen vallen onder art. 34 en 35 VWEU. Dit zijn dus de niet-financiële handelsbelemmeringen. Het gaat in het geval van art. 34 VWEU om een verbod op al dan niet rechtstreekse, daadwerkelijke of potentiële belemmeringen van tussen staatse handel (Dassonville). Ook maatregelen zonder onderscheid vallen onder het verbod. Alle producteisen die niet volgen uit de omzetting van een richtlijn zijn zodoende verboden, tenzij er sprake is van een rechtvaardiging. Proportionaliteit speelt hierin een belangrijke rol. Art. 36 VWEU geeft rechtvaardigingsgronden zoals de bescherming van de gezondheid en het leven van personen, dieren of planten. Maar ook andere dringende redenen van algemeen belang kunnen volstaan (Cassis de Dijon). Uit het arrest Mickelsson en Roos blijkt dat beperkingen van het gebruik van producten ook onder het verbod van art. 34 VWEU vallen. Niet-discriminerende verkoopmodaliteiten zijn wel toegestaan. Exportbeperkingen (art. 35 VWEU) zijn alleen niet toegestaan voor zover ze discrimineren.

Ten aanzien van de rechtvaardigingsgronden werd in het verleden de regel gehanteerd dat discriminerende belemmeringen alleen kunnen worden gerechtvaardigd met een beroep op art. 36 VWEU en niet met een beroep op de rule of reason, zoals door de Nederlandse regering in het Dusseldorp-arrest werd gepoogd. Inmiddels lijkt het Hof dit onderscheid niet meer zo strikt te hanteren.

Ruimtelijk ordeningsrecht kan nog wel eens hinder ondervinden van het vrij verkeer van kapitaal (art. 63 VWEU), omdat deze vrijheid zich kan verzetten tegen het planologisch onmogelijk maken van een tweede woning. Er moet natuurlijk wel sprake zijn van een grensoverschrijdende situatie.

Omgevingsrechtelijke stimuleringsmaatregelen zoals subsidies, worden beheerst door het staatssteunrecht als neergelegd in art. 107-109 VWEU. Van staatssteun is sprake als met staatsmiddelen een voordeel verleend wordt, tegen niet-marktconforme voorwaarden, de mededinging daardoor vervalst dreigt te worden, de steun niet verenigbaar is met de interne markt, en het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig wordt beïnvloed. Art. 108 lid 3 VWEU verplicht lidstaten (ook lagere overheden) tot het melden van voorgenomen steunmaatregelen. De doelstelling van de Commissie in het milieurecht is het garanderen dat de staatssteun leidt tot een hoger milieubeschermingsniveau, wat zonder de steun niet bereikt zou worden. Bepaalde soorten steun vallen onder groepsvrijstellingen, bijvoorbeeld steun ten behoeve van energiebesparende maatregelen of hernieuwbare energie.

De grote invloed van het Europese recht op het nationale recht vindt zijn oorsprong in de beginselen van voorrang en directe werking, door het Hof ontwikkeld. Er zijn drie manieren waarop EU-wetgeving (en internationaal recht via EU-wetgeving, bijvoorbeeld wanneer de EU partij is bij een internationaal verdrag) in ons nationale recht kan doorwerken.

• De eerste manier is door directe werking: of de richtlijn wordt tijdig en correct omgezet (dan is de richtlijn zelf niet meer van belang) of de richtlijn wordt niet, niet tijdig of niet correct omgezet (dan is de richtlijn zelf nog wel van belang). In het laatste geval zijn er voorwaarden waaraan de richtlijn moet voldoen om directe werking te kunnen bewerkstelligen: de omzettingstermijn is verstreken, de EU-bepaling is onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig geformuleerd. Ook is van belang of er beleidsvrijheid gegeven wordt in de EU-bepaling en of de Lidstaat binnen de grenzen van die vrijheid gebleven is, gelet op de strekking en doel van de bepaling (Kokkelvissers en Kraaijeveld). Een richtlijn werkt – indien deze directe werking heeft – niet horizontaal direct (burger versus burger), ook niet omgekeerd verticaal direct (Lidstaat versus burger), maar alleen verticaal direct (burger versus Lidstaat). Driehoek situaties, waarbij een derde bezwaar maakt tegen het niet naleven van een richtlijn door een bestuursorgaan jegens een burger, worden echter wel geaccepteerd (Wells).
• Een tweede wijze van doorwerking is richtlijnconforme interpretatie: de nationale rechter moet het nationale recht zoveel mogelijk in het licht van het doel en de bewoording van het EU-recht uitleggen (art. 4 lid 3 VEU: loyale samenwerking). Dit gebeurt met name wanneer EU-recht niet op de juiste wijze omgezet is, maar wordt ingeperkt door het rechtszekerheidsbeginsel (geen contra legem-interpretatie). De nationale rechter is verder ook verplicht om het nationale recht conform te interpreteren in geschillen tussen twee particuliere partijen.
• De laatste wijze van doorwerking geschiedt via de staatsaansprakelijkheid: deze ontstaat wanneer de Lidstaat EU-recht schendt onder de voorwaarde dat de desbetreffende EU-bepaling ertoe strekt rechten toe te kennen aan de particulier (die om de schadevergoeding vraagt), de schending voldoende gekwalificeerd is en er een causaal verband bestaat. Omdat het Nederlands recht al middels de onrechtmatige overheidsdaad voorziet in een grondslag voor aansprakelijkheid bij schending van het gemeenschapsrecht, is er wat dit betreft weinig nieuws voor ons recht. Wel is het relevant in het licht overheidsaansprakelijkheid wegens onrechtmatig rechtspraak: indien de rechter verplicht is om een prejudiciële vraag te stellen aan het Europese hof en dit verzaakt, kan ook hij aansprakelijk gesteld worden.

Op grond van art. 263 VWEU kan een ieder tot wie een van een Unie-instelling afkomstige beschikking is gericht, hiertegen bezwaar maken. Sinds het Greenpeace-arrest staat vast dat de ontvankelijkheidsvoorwaarden ook voor derden-belanghebbenden in het Europese milieurecht strikt worden gehanteerd. Dit recht bestaat ook voor derden die rechtstreeks en individueel worden geraakt. En ook milieu-NGO’s kunnen sinds het Aarhus-verdrag tegen dergelijke beschikkingen in het geweer komen, indien ze aan bepaalde voorwaarden voldoen. Echter bestaan de milieurechtelijke handelingen van de EU vooral uit het om zetten van richtlijnen, waartegen geen rechtsbescherming openstaat.

Zoals in het vorige hoofdstuk al duidelijk werd, is veel van onze nationale wetgeving in zeer grote mate beïnvloed en zelfs gedirigeerd door Europese richtlijnen. Maar ook het internationale recht kan haar invloed doen gelden. Er zijn drie wijzen waarop ‘extern’ recht in het Nederlandse omgevingsrecht belandt: via de rechtstreekse werking van een verdrag, via directe EU-regelgeving en via EU-regelgeving die is ingegeven door een verdrag waar de EU zelf partij bij is. Vaak komen combinaties voor; het Verdrag van Bern werkt door in ons recht via de eerste en derde wijze.

Wat omvat de milieueffectrapportage? - Chapter 3

Wat is er in het algemeen geregeld omtrent informatieverstrekking?

In het omgevingsrecht treft men tal van bepalingen aan, die dwingen tot informatieverschaffing voordat tot besluitvorming kan worden overgegaan:

• De bepalingen in de Mor (Regeling omgevingsrecht) over de informatieverstrekking in het kader van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een inrichting. Hoofdstuk 4 van deze regeling gaat over die informatieverstrekking. Hoeveel informatie bij een vergunningaanvraag moet worden verschaft, hangt af van de aard van de inrichting, waarvoor een vergunning wordt aangevraagd.
• De bepalingen in omgevingsrechtelijke wetgeving die verplichten tot het uitvoeren van onderzoek ter voorbereiding van het vaststellen of herzien van een bestemmingsplan.
• De bepalingen tot informatieverstrekking die voortvloeit uit de regeling over milieueffectrapportage inclusief de strategische milieubeoordeling. Milieueffectrapportage (m.e.r.) staat centraal in dit hoofdstuk.

Onderlinge verschillen: er bestaan verschillen tussen m.e.r. enerzijds en andere stelsels anderzijds. Dit betreft onder andere

• de Europeesrechtelijke achtergrond van de m.e.r.
• de complexe procedure van de m.e.r.
• de verruimde reikwijdte bij besluiten die na m.e.r. worden genomen
• de doorwerking van verkregen informatie in het uiteindelijke besluit

M.e.r. ziet op groot deel van overheidsbesluiten. Deze overheidsbesluiten hebben de ruimtelijke ordening en het beleid omtrent het milieu als onderwerp.

Wat is milieueffectrapportage?

Verplichte informatieverstrekking komt veel voor in het milieurecht. Een voorname bron van werk is de milieueffectrapportage (m.e.r.). De m.e.r. stamt uit de Europese richtlijn betreffende milieubeoordeling van bepaalde openbare en bijzondere projecten (2011/92), voor projecten met aanzienlijke milieueffecten. Bijlage I bij deze richtlijn wijst die projecten aan, waarvoor altijd een milieueffectbeoordeling moet plaatsvinden. Bijlage II betreft projecten die (binnen nationaal te bepalen grenzen) slechts facultatief m.e.r.-plichtig zijn. Een m.e.r. gaat, aldus de richtlijn, altijd samen met een vergunningsaanvraag. Er wordt niet ‘zomaar’ een m.e.r. opgesteld. Daaronder wordt het overheidsbesluit verstaan waardoor de opdrachtgever het recht verkrijgt om het project uit te voeren. Ten slotte bepaalt de richtlijn dat de ingewonnen informatie in het kader van de vergunningprocedure in aanmerking moet worden genomen.
De m.e.r.-richtlijn is aangepast in 2014, met als doel de procedure voor beoordeling duidelijker maken, de procedure zo aanpassen dat het meer in een lijn loopt met bepaalde beoordelingen van het milieu, en de inhoud en de kwaliteit van de MER op krikken. De aanpassingen zijn in 2017 geïmplementeerd.

Hoe zit het met het stelsel van milieueffectrapportage in Nederland?

In het Nederlandse stelsel worden de milieubeoordeling van projecten en de strategische milieubeoordeling van plannen samen aangeduid met de term ‘milieueffectrapportage’. Kenmerkend voor het Nederlandse systeem van milieueffectrapportage, is het lijstenstelsel zoals dat is opgenomen in het Besluit m.e.r.. In onderdeel C zijn de activiteiten opgesomd waarvoor verplicht een milieueffectrapport moet worden opgesteld. Onderdeel D bevat een opsomming van activiteiten waarvoor het bevoegd gezag voorafgaand aan het besluit moet beoordelen of een milieueffectrapport dient te worden gemaakt.

In Nederland kennen we de uitgebreide en de beperkte m.e.r.-procedure. De beperkte procedure vormt de uitzondering, en geldt alleen voor besluiten die volgens de procedure van afd. 3.4 Awb worden voorbereid en geen passende beoordeling op grond van de Wet natuurbescherming vereisen.

Voor de goede orde: ‘m.e.r.’ betekent milieueffectrapportage en duidt de gehele procedure aan. ‘MER’ betekent milieueffectrapport en is een inhoudelijk rapport waartoe de m.e.r.-procedure verplicht. Commissie m.e.r. is een instelling die adviseert over alles mer.

De uitgebreide procedure duurt ten minste zes maanden en verloopt als volgt:

1. De initiatiefnemer meldt zich bij het bevoegd gezag (tenzij het bevoegd gezag zelf de initiatiefnemer is);

2. Het voornemen wordt bekend gemaakt, een ieder kan zienswijzen indienen. Ook wordt vermeld of de commissie m.e.r. in staat wordt gesteld om over het voornemen advies uit te brengen;

3a. Het bevoegd gezag wint bij adviseurs en bestuursorganen informatie in over de benodigde reikwijdte en detailniveau van het MER;

3b. Het bevoegd gezag geeft zelf advies over de reikwijdte en detailniveau, als zij niet ook de initiatiefnemer is;

4. De initiatiefnemer stelt het MER op, hoewel dit vrijwel altijd extern wordt uitbesteed;

5. Bekendmaking van het MER en de vergunningsaanvraag of het ontwerpbesluit. De commissie m.e.r. kan advies uitbrengen;

6. Een ieder kan zienswijzen over het MER indienen;

7. Het m.e.r.-plichtige plan of besluit wordt genomen, waarbij de inhoud van het MER gemotiveerd wordt meegewogen.

De beperkte procedure mist stap 2, stap 3a en 3b zijn facultatief, en de advisering door commissie m.e.r. ontbreekt.

Het Besluit m.e.r. somt de m.e.r.-plichtige activiteiten op. Het kan voorkomen dat meerdere besluiten genomen moeten worden om één project te realiseren en dat voor al die besluiten een m.e.r.-plicht geldt. In zo’n situatie geldt alleen voor het als eerste te nemen besluit een m.e.r.-plicht.

Vaak geldt de m.e.r.-plicht voor besluiten uitsluitend in bepaalde gevallen. Bij de beantwoording van de vraag of een drempelwaarde wordt overschreden, zal de bestaande situatie in beginsel buiten beschouwing mogen blijven. Bij de kwestie of voor een bepaald besluit een m.e.r.-(beoordelings)plicht verplicht is, moet men kijken naar de mogelijkheden die dat bepaalde besluit maximaal heeft.

De inhoud van het MER is omgeschreven in de Wet milieubeheer. De voorgenomen activiteit en de mogelijke gevolgen voor het milieu moeten worden benoemd. Ook alternatieven voor de voorgenomen activiteit moeten uitdrukkelijk aan bod komen, zolang ze redelijkerwijs mogelijk zijn. Ieder MER bevat ten minste één alternatief: het nul-alternatief, oftewel helemaal geen activiteit uitvoeren. Overigens geldt de alternatievenplicht niet voor sommige projecten als bedoeld in art. 1.11 Chw.

Er zijn twee typen MER; het plan-MER en het besluit-MER. Een plan in deze zin betreft het kader waarin mer-(beoordelings)plichtige besluiten zullen worden genomen, zoals een structuurvisie waarin verschillende projecten zijn ingepland. Het MER zal dan de locaties van de projecten tegen elkaar moeten afwegen, een zgn. locatie-MER. Bij besluiten is de locatie al een gegeven en het besluit-MER ziet dan vooral op de inrichting van de locatie (inrichting-MER), waarbij wederom alternatieve inrichtingen worden afgewogen.

Het gevolg van dit stelsel is, dat men vaak geconfronteerd wordt met een dubbele m.e.r.-plicht: een plicht voor het plan en vervolgens een plicht voor de invulling van het plan. Een volgende complicatie is dat een bestemmingsplan onder omstandigheden aangewezen kan worden als m.e.r.-plichtig besluit: een globaal bestemmingsplan is dan plan-m.e.r.-plichtig en de uitwerkingsplannen zijn besluit-m.e.r.-plichtig. Of überhaupt een plan-MER gemaakt moet worden, hangt af van het volgende: het plan moet betrekking hebben op een activiteit uit de kolommen 1 en 2 van onderdeel C en D van de bijlage Besluit m.e.r. (oftewel: de activiteit is m.e.r.-(beoordelings)plichtig) én het plan vormt het kader waarbinnen het m.e.r.-(beoordelings)plichtige besluit genomen zal worden.

Het MER geeft milieu-informatie over een voorgenomen activiteit, wat meer aspecten kan bevatten dan in het m.e.r.-plichtige besluit gebruikelijk aan de orde komen. Art. 7.35 Wm maakt dat het bevoegd gezag rekening dient te houden met alle milieugevolgen van het m.e.r.-plichtige besluit (dus geen plan), ook als de aard van het besluit dit niet verplicht. Het gevolg hiervan is dat extra maatregelen opgelegd kunnen worden om milieugevolgen te compenseren of mitigeren als uit het MER blijkt dat dit noodzakelijk is, indien de wettelijke grondslag van het besluit hier eigenlijk geen ruimte toe zou bieden.

De in bijlage II opgenomen activiteiten zijn slechts m.e.r.-plichtig als aan drempelwaarden wordt voldaan. Het nemen van meerdere besluiten om de drempelwaarden te omzeilen werkt niet, de uiteindelijk te realiseren activiteit moet worden bekeken. Ook het verspreiden van bijvoorbeeld een woningbouwproject over verschillende bestemmingsplannen zal de plicht niet wegnemen. Een bestaande situatie kan echter wel buiten beschouwing blijven. Bij de uitbreiding van een woonwijk wordt alleen gekeken naar het aantal extra woningen, niet naar het nieuwe eindtotaal.

De m.e.r.-procedure is complex en streng gereguleerd. De rechtsbescherming bij een m.e.r.-procedure richt zich op het m.e.r.-plichtige besluit. Bij fouten in de m.e.r.-procedure of de inhoud van het MER, moet het onderliggende besluit worden aangevallen. Procedurele fouten zullen worden bestraft met een vernietiging van het m.e.r.-plichtige besluit wegens strijd met de wet.

Wat is de m.e.r.-beoordeling?

Lichter dan de m.e.r.-plicht, is de m.e.r.-beoordelingsplicht. Deze beoordelingsplicht geldt voor activiteiten als opgenoemd in onderdeel D van het Besluit m.e.r.. Dit zijn vooral de activiteiten genoemd in onderdeel C, maar met lagere drempelwaarden. Een beoordelingsplicht maakt dat onderzocht moet worden of er bijzondere omstandigheden zijn die toch aanleiding geven tot het opstellen van een MER. Bijzondere omstandigheden zijn belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu, die kunnen volgen uit de kenmerken van de activiteit, de locatie, samenhang met andere nabijgelegen activiteiten en de kenmerken van de gevolgen voor het milieu (art. 7.17 Wm). Als een beoordelingsplicht geldt, meldt de initiatiefnemer zijn voornemen voor de activiteit bij het bevoegd gezag. Binnen zes weken beslist het gezag vervolgens of een m.e.r.-procedure moet worden doorlopen.

Wat is de m.e.r.-plicht voor plannen?

Het stelsel van plan-MER en project-MER heeft tot gevolg dat voor nieuwe activiteiten vaak sprake is van een dubbele m.e.r.-plicht. Het Nederlandse stelsel is extra gecompliceerd door het feit dat het bestemmingsplan in sommige gevallen in het Besluit milieueffectrapportage is aangewezen als m.e.r.-plichtig of m.e.r.-beoordelingsplichtig besluit. Als het in kwestie draait om een plan, dan geldt daarvoor geen m.e.r.-beoordelingsplicht.
De verplichting tot het maken van een plan-MER bestaat wanneer een in het Besluit m.e.r. aangeduid plan:

• betrekking heeft op een activiteit genoemd in de kolommen 1 en 2 van de onderdelen C en D van de bijlage bij het Besluit m.e.r.; én
• een kader vormt voor het m.e.r.-plichtige of m.e.r.-beoordelingsplichtige besluit Van zo een kader is sprake wanneer in het plan een locatie voor die activiteiten wordt aangewezen dan wel één of meerdere locaties worden overwogen.

Een aparte categorie m.e.r.-plichtige plannen vormen de plannen waarvoor een passende beoordeling moet worden gemaakt vanwege mogelijk significante gevolgen op natuurgebieden die Europeesrechtelijk beschermd zijn (Natura 2000 gebieden). In geval van een m.e.r.-plicht voor plannen dient steeds de hiervoor beschreven uitgebreide procedure te worden doorlopen. Het orgaan dat het m.e.r.-plichtige plan vaststelt, zal het MER moeten (laten) opstellen.

In het omgevingsrecht treft men tal van bepalingen aan, die dwingen tot informatieverschaffing voordat tot besluitvorming kan worden overgegaan:

• De bepalingen in de Mor (Regeling omgevingsrecht) over de informatieverstrekking in het kader van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een inrichting. Hoofdstuk 4 van deze regeling gaat over die informatieverstrekking. Hoeveel informatie bij een vergunningaanvraag moet worden verschaft, hangt af van de aard van de inrichting, waarvoor een vergunning wordt aangevraagd.
• De bepalingen in omgevingsrechtelijke wetgeving die verplichten tot het uitvoeren van onderzoek ter voorbereiding van het vaststellen of herzien van een bestemmingsplan.
• De bepalingen tot informatieverstrekking die voortvloeit uit de regeling over milieueffectrapportage inclusief de strategische milieubeoordeling. Milieueffectrapportage (m.e.r.) staat centraal in dit hoofdstuk.

Wat is omgevingskwaliteit? - Chapter 4

Wat wordt bedoeld met omgevingskwaliteit?

Bescherming van de omgevingskwaliteit kan plaatsvinden middels brongericht instrumenten (vb. emissievergunningen) en effectgerichte instrumenten (vb. kwaliteitsnormen). Effectgerichte normen beogen het in stand houden of het bereiken van een bepaalde omgevingskwaliteit. Een milieukwaliteitsnorm wordt uitgedrukt in een hoeveelheid, concentratie of intensiteit van een verontreinigende stof, organisme of fysisch verschijnsel in een bepaald milieu.

De Wet milieubeheer bevat in titel 5.1 een algemene regeling voor milieukwaliteitsnormen. Op basis daarvan zijn bij amvb milieukwaliteitsnormen vastgesteld voor externe veiligheid en water. Titel 5.2 kent een specifieke regeling voor luchtkwaliteitseisen. Ook zijn milieukwaliteitsnormen te vinden in buitenwettelijke regelingen. Sommige normen hebben een wettelijke grondslag, andere zijn buitenwettelijk van aard. Een aantal normen voor de kwaliteit van het milieu bezitten een achtergrond die uit het Europees recht voortkomt.

Wat is het Europese kader voor omgevingskwaliteit?

Verschillende nationale milieukwaliteitsnormen hebben, zoals gezegd, een Europese achtergrond. Vanuit Europa komen een aantal milieukwaliteitsnormen overwaaien op het gebied van lucht en water. Het HvJ EU bepaalde dat deze normen omgezet moeten worden naar afdwingbaar nationaal recht. De lidstaten blijven, in algemene zin, bevoegd om op milieugebied strengere normen vast te stellen dan de Europese normen. Met betrekking tot de bestrijding van geluidhinder kan worden gewezen op de Europese richtlijn voor omgevingslawaai (2002/49). Voor zover het gaat om de vergunningverlening aan inrichtingen, is in het bijzonder ook de horizontale richtlijn inzake industriële emissies van belang (2010/75).

Hoe luiden de milieukwaliteitseisen (H5 Wet Milieubeheer)?

In het nationale recht worden milieukwaliteitsnormen geregeld in hoofdstuk 5, titel 5.1 Wet milieubeheer, alwaar ze milieukwaliteitseisen worden genoemd. Deze eisen kunnen worden gesteld bij AMvB, provinciale verordening of ministeriële regeling.

Als het provinciaal belang wordt overstegen, worden bij AMvB normen gesteld (art. 5.1 lid 1 Wm), maar blijkens lid 4 kunnen de eisen wel worden gedifferentieerd naar gebied en tijd. De AMvB geeft aan of er sprake is van een grenswaarde of een richtwaarde. Een grenswaarde geeft het minimale niveau aan wat de kwaliteit van het milieu moet hebben. Een richtwaarde geeft een niveau aan wat nagestreefd moet worden. Van richtwaarden kan, bij voldoende motivering van ‘gewichtige redenen’, worden afgeweken. Art. 5.2 lid 3 Wm maakt vervolgens dat prestaties die beter zijn dan de norm vergt, zelf de nieuwe norm worden: het stand still-beginsel. Evenwel kan in de AMvB het stand still-beginsel buiten toepassing verklaard worden. Het is ten slotte de bedoeling dat de AMvB periodiek wordt herzien en de eisen worden verscherpt. Dit moet minstens eens per acht jaar gebeuren.

Als de milieueisen worden gesteld ter uitvoering van een verbindend verdrag of besluit van een volkenrechtelijke organisatie, kunnen ze per ministeriële regeling worden afgehandeld (art. 21.6 lid 6 jo. 5.4 Wm). Hier moet voornamelijk gedacht worden aan Europese richtlijnen. De regels betreffende de AMvB’s zijn ook hier goeddeels van toepassing.

Op grond van art. 5.5 Wm kunnen de Provinciale Staten een milieuverordening vaststellen. Het mag hier gaan om een zelfstandige normstelling, maar ook om aanscherping van nationale normen. Ook hier zijn zaken als het stand still-beginsel en gedifferentieerde normstelling toegestaan. Bij AMvB of ministeriële regeling kan de regelstellende bevoegdheid van de Provinciale Staten worden beperkt.

Tot slot zijn er nog de buitenwettelijke milieukwaliteitsnormen, vooral in de vorm van circulaires. Deze zijn niet bindend, maar bestuursorganen dienen er wel rekening mee te houden met het oog op zorgvuldige besluitvorming.

De eisen zoals die volgen uit de kwaliteitsnormen moeten vervolgens worden omgezet naar brongerichte maatregelen. In de AMvB moet worden opgenomen wanneer de normen van toepassing zijn (art. 5.2 lid 1 Wm), waarmee een eerste vertaalslag wordt gemaakt. Vervolgens kunnen in de omgevingsvergunning voorwaarden worden opgenomen om te voorkomen dat grenswaarden overschreden worden. Zo nodig kan na overschrijding de omgevingsvergunning worden ingetrokken. Tegenwoordig vindt de realisering van de kwaliteitsnormen vooral plaats op planniveau, waardoor individuele projecten weinig hinder ondervinden.

De laatste jaren wordt in het omgevingsrecht steeds vaker gekozen voor een planmatige of programmatische aanpak. De toetsing aan de milieukwaliteitsnormen vindt dan plaats op planniveau, in plaats van op het individuele vergunningenniveau. Voor individuele projecten betekent een programmatische aanpak dat de doorgang van het project niet rechtstreeks is gekoppeld aan de milieukwaliteitsnormen. Deze programmatische aanpak is in ontwikkeling en in de literatuur is er veel aandacht voor de elementen hiervan. Ten aanzien van beide type maatregelen kunnen onzekerheden bestaan met betrekking tot de daadwerkelijke uitvoering. Daarmee hangt samen de vraag naar mogelijkheden van rechtsbescherming indien maatregelen niet worden uitgevoerd.

Wat zijn de regels omtrent veiligheid op extern niveau?

Hoewel er geen sprake is van milieukwaliteitsnormen, zijn vier externe veiligheidsnormen wel deels gebaseerd op art. 5.1 Wm. Dit zijn het Besluit externe veiligheid inrichtingen milieubeheer (BEVI), het Vuurwerkbesluit, het Besluit externe veiligheid buisleidingen (BEVB), en het Besluit externe veiligheid en transportroutes (BEVT). Het Besluit risico's zware ongevallen 2015 is ook belangrijk voor het beleid dat ziet op veiligheid op een extern niveau, ondanks dat dit besluit niet bij de bovengenoemde vier hoort. Dit besluit ziet met name op maatregelen ter preventie. Het BEVI ziet op overlijdensrisico’s bij inrichtingen, zowel in de vorm van een plaatsgebonden risico alsook een groepsrisico. Het plaatsgebonden risico is de kans dat iemand overlijdt als hij één jaar lang onbeschermd in de buurt van de inrichting is. Het groepsrisico betreft de kans dat een groep van een bepaalde komt te overlijden als gevolg van de inrichting. Als sprake is van een beperkt kwetsbaar object, gelden richtwaarden waarvan onder omstandigheden afgeweken kan worden. Is het risicovolle object echter een kwetsbaar object, dan gelden harde grenswaarden. Op basis van deze risico’s en waarden kunnen afstandseisen worden berekend waarbinnen bijvoorbeeld niet gebouwd mag worden.
Het BEVT heeft betrekking op de gevaren die komen kijken bij het vervoer van gevaarlijke stoffen over wegen e.d.. In het BEVT zijn milieukwaliteitseisen te vinden die zien op de inrichting van de omgeving van die wegen.

Vanuit Europa is er nog de Sevoso II-richtlijn, inzake gevaarlijke stoffen. Deze richtlijn verplicht tot het rekening houden met de gevaren van een inrichting waar gevaarlijke stoffen aanwezig (kunnen) zijn bij het invullen van de ruimtelijke ordening. Het BEVI is deels op deze richtlijn gebaseerd. Ook in het BEVI zijn milieukwaliteitseisen vervat, het besluit is van toepassing op inrichtingen die overlijdensrisico’s voor personen buiten die inrichtingen veroorzaken. Op basis van de grens- en richtwaarden kunnen afstandseisen worden berekend die moeten worden aangehouden ten opzichte van kwetsbare objecten. Het BEVB bevat milieukwaliteitseisen voor het vervoer van gevaarlijke stoffen door buisleidingen, de systematiek is eigenlijk vergelijkbaar met het BEVI. Het besluit kent daarnaast een belangrijke rol toe aan de exploitant van de buisleidingen (waaronder zorgplicht).

Hoe luiden de regels die betrekking hebben op de kwaliteit van het water?

In het Besluit kwaliteitseisen en monitoring water 2009 zijn milieukwaliteitsnormen voor water opgenomen. De waterkwaliteitseisen vinden hun grondslag in de Kaderrichtlijn water. De kaderrichtlijn water (KRW) bevat de milieudoelstellingen van de EU op watergebied: in 2015 moet al het oppervlakte- en grondwater in goede toestand zijn. Deze algemene doelstellingen (die overigens wel wat flexibiliteit bevatten) moeten in kwaliteitsnormen nationaal worden uitgewerkt. De KRW maakt een onderscheid tussen een goede chemische toestand en een goede ecologische toestand.

De Nederlandse invulling van het KRW bestaat uit het Besluit kwaliteitseisen en monitoring water (BKMW). Dit is een AMvB op grond van hoofdstuk 5 Wm, waardoor er grens- en richtwaarden zijn gesteld. De werkelijke aanpak is planmatig van aard, nu de kwaliteitseisen zijn gekoppeld aan de bevoegdheid tot het opstellen van waterplannen. In art. 5.2b Wm is verder voorzien in de mogelijkheid om in een amvb voor te schrijven dat milieukwaliteitseisen voor regionaal voorkomende watertypen worden vastgesteld door de Provinciale Staten in de provinciale milieuverordening.

Wat is er geregeld in verband met de kwaliteit van de lucht?

De luchtkwaliteitsnormen hebben tot de nodige commotie geleid in ons land. Zij worden in Nederland als hinderlijk ervaren, omdat bouwprojecten er vertraging door ondervinden door bijvoorbeeld een te hoge concentratie fijn stof (PM10). In titel 5.2. Wm zijn de huidige normen omtrent de kwaliteit van de lucht te vinden. De normen voor de luchtkwaliteit vinden hun grondslag in het Europese recht. Naast de Wm is de belangrijkste wet op het terrein van de bescherming van de lucht de Wet Luvo.

Deze normen vinden hun oorsprong in het Europese recht (meest recent: Richtlijn 2008/50). De richtlijn bevat grenswaarden en richtwaarden, en verplicht lidstaten tot zonering en beheer van de lucht in die zones. Op bepaalde tijdstippen moet de luchtkwaliteit in de zones onder de grenswaarden liggen. Deze tijdstippen verschillen voor verschillende vervuilende stoffen, en lidstaten kunnen iets schuiven in deze tijdstippen. Echter, om de tijdstippen te verlaten moet wel aan eisen worden voldaan, zoals het schrijven van een luchtkwaliteitsplan met passende maatregelen. Het is de Commissie die uiteindelijk het laatste woord heeft in de goedkeuring van het uitstel van de tijdstippen. Ongeacht enig uitstel moeten lidstaten preventieve actieplannen opstellen die in werking kunnen treden als onverhoopt toch een overschrijding van grenswaarden dreigt. Ondertussen is de mogelijkheid tot schuiving verstreken en zijn de lidstaten verplicht om de grenswaarden te behalen. In de richtlijn zijn ook regels te vinden omtrent zeer fijn stof (PM2,5). Deze stof is zo klein dat het lastig is om de hoeveelheid PM2,5 te meten in de lucht. Dit maakt de aanpak van PM2,5 een vreemde eend in de bijt. Tevens zijn in de richtlijn ook regels te vinden die zien op de verplichting voor lidstaten om preventieve plannen van aanpak te bedenken, waarin wordt bedacht wat er gedaan moet worden als de kans dreigt dat grenswaarden overstegen zullen worden. Lidstaten moeten over deze plannen rapporteren bij de Commissie.
Een hard emissieplafond voor verschillende gevaarlijke stoffen is vervolgens neergelegd in de National Emission Ceiling (NEC) richtlijn. Na 2020 mogen de plafonds niet meer worden overschreden. Voor 2030 zijn de emissieplafonds verlaagd.

Nationaal is hoofdstuk 5 titel 5.2 Wm inzake luchtkwaliteitseisen van belang. In bijlage 2 Wm zijn vervolgens verschillende waarden en drempels opgenomen omtrent luchtkwaliteit. Titel 5.2 Wm gaat uit van een programmatische aanpak, waardoor individuele projecten veelal niet getoetst hoeven worden (te weten de projecten als genoemd in het Nationale Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL), en projecten die ‘niet in betekenende mate bijdragen’). Art. 5.16 lid 2 bevat een limitatieve opsomming van bevoegdheden en handelingen die de luchtkwaliteit beïnvloeden. Als zo’n bevoegdheid wordt uitgeoefend, moet aan de grens- en richtwaarden in Bijlage 2 worden getoetst. Als blijkt dat sprake is van een overschrijding, kan het project slechts doorgang vinden, indien het niet in betekende mate (nibm) bijdraagt aan de hoeveelheid stikstofdioxide of PM10 in de lucht. Een project draagt nibm bij als het niet meer dan 3% aan de gemiddelde PM-10- en stikstofdioxideconcentratie bijdraagt.

Als een project wel in betekende mate bijdraagt, kan het alsnog doorgang vinden, indien het opgenomen is in het NSL. Tegen (al dan geen) opname in het NSL staat geen rechtsbescherming open. Pas als het project geen nibm-project en geen NSL-project is, moet worden getoetst aan luchtkwaliteitseisen. Voor deze projecten bestaat wel de mogelijkheid om de salderingsregeling toe te passen (art. 5.16 lid 1 sub b). Een bijzonder besluit is verder het Besluit gevoelige bestemmingen (luchtkwaliteitseisen). Dit besluit biedt extra bescherming aan voor kwetsbare groepen.
Ondertussen is het niet meer mogelijk om uitstel te vragen voor het voldoen aan de gegeven grenswaarden. Het is dus verplicht om te voldoen aan de gegeven grenswaarden, zelfs als het desbetreffende project te vinden is in het NSL.

Wat zijn de regels in verband met geluidoverlast?

Geluidshinder kan op verschillende manieren worden tegengegaan: door de bron aan te pakken of juist door bij de ontvanger maatregelen te treffen. En middels zonering wordt de overdracht aangepakt. Verschillende wetten beogen geluidshinder tegen te gaan. De Wm en Wabo vatten geluidshinder ook onder het milieu-begrip. Middels voorschriften bij de omgevingsvergunning kan overlast worden voorkomen. Hierbij wordt meestal uitgegaan van de Handreiking Industrielawaai en vergunningverlening, waarin veel normen zijn vervat. Specifiek voor vliegtuiglawaai zijn er de Wet luchtvaart en Luchtvaartwet. Maar bovenal is er de Wet geluidhinder.

De Wet geluidhinder en de bijbehorende uitvoeringsregelgeving vormen geen gemakkelijk te doorgronden geheel. Deze wet verplicht tot het vastleggen van zones in het bestemmingsplan (zodra dit plan wordt vastgesteld), rondom industrieterreinen met ‘grote lawaaimakers’ en langs (spoor)wegen en trams. Voor industrieterreinen geldt dat buiten deze zone de geluidsbelasting niet de 50 dB(A) mag overschrijden, voor zover hier geluidsgevoelige bestemmingen zoals woningen of scholen staan (art. 40 Wgh). B & W kunnen evenwel ontheffing verlenen voor het bouwen binnen de zone. Er wordt dan een ‘hogere waarde’ vastgesteld, die op verschillende plekken in de wet wel gemaximeerd is. Bij wegen staat de breedte van de zone op voorhand vast, afhankelijk van het aantal banen en de locatie. De Chw biedt nog wat mogelijkheden om aan ‘akoestisch volle’ bedrijventerreinen een handreiking te doen als men toch nog een inrichting wil toevoegen (de omgevingsvergunning zou eigenlijk moeten afketsen op de geluidsnormen). Als een geluidsreductieplan wordt vastgesteld waarmee binnen vijf jaar het geluidsniveau onder de grenswaarde raakt, kan de vergunning alsnog worden verleend (art. 67 Wgh wijdt verder uit over het reductieplan).

In hoofdstuk 11 Wm is een nieuw systeem voor geluidsnormen voor rijkswegen en hoofdspoorwegen opgenomen. Dit systeem gaat uit van zgn. geluidproductieplafonds, dit geeft de ten hoogste toegestane geluidproductie op referentiepunten langs de weg. De idee van het systeem is, dat er sprake is van een continue naleving van de geluidproductieplafonds en de geluidsbelasting niet meer alleen wordt getoetst op het moment van aanleg of wijziging van de infrastructuur.

Wat zijn de huidige regels die gelden op het gebied van de bodem?

De bestuursrechtelijke regelgeving ten aanzien van de bodem is talrijk en verdeeld over verschillende wetten. Dat heeft te maken met het feit dat de bodem veroorzaakte verontreinigingen lang vasthoudt. Om diverse redenen is er dan ook alle aanleiding om te trachten bodemverontreiniging te voorkomen en aanwezige bodemverontreiniging ongedaan te maken.

Ook bodembescherming wordt in de Wm en Wabo behandeld, nu het zeker een zaak van milieu is. Aan vergunningen voor inrichtingen kunnen dan ook voorwaarden ter bescherming van de bodem worden verbonden. In de Waterwet wordt de waterbodem beschermd, onder andere middels voorwaarden aan lozingsvergunningen. En de Woningwet en Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden houden eveneens de bodem in het oog. Maar de Wet bodembescherming is de belangrijkste wet op dit terrein.

De Wet bodembescherming heeft in belangrijke mate betrekking op de sanering van bestaande gevallen voor bodemverontreiniging. Hierbij staan enkele begrippen centraal:

• Ernstige bodemverontreiniging: Aan de hand van interventiewaarden bepaalt de Wbb wanneer sprake is van ernstige bodemverontreiniging. In dat geval moet gesaneerd worden.
• Spoed: Als dit met spoed moet gebeuren, wordt een saneringsbevel opgelegd. Dit bevel is bij voorkeur gericht aan de veroorzaker, maar kan ook aan de eigenaar van de vervuilde grond worden gegeven, tenzij deze volkomen onschuldig is.
• Saneringsplan: Het bevoegd gezag zal wel altijd met een saneringsplan moeten instemmen alvorens werkelijk opgeschoond mag worden.
• Evaluatieverslag: Achteraf vindt een evaluatie plaats. Dat verslag behoeft de instemming van het bevoegd gezag.
• Nazorgplan: Zo nodig wordt een nazorgplan opgesteld, waarin beperkingen en maatregelen opgenomen zijn.
• Beperkingen en maatregelen: De eigenaar of gebruiker van de grond dient de beperkingen uit het nazorgplan in acht te nemen.
• Bevelen: De Wet bodembescherming kent diverse mogelijkheden tot het opleggen van bevelen door het bevoegd gezag. In het huidige bodembeleid staat sanering in eigen beheer door de eigenaar centraal.

Kan er worden afgeweken van kwaliteitsnormen?

De Interminwet stad-en-milieubenadering en de Crisis- en herstelwet bieden enige mogelijkheden om af te wijken van kwaliteitsnormen. De Interimwet stad-en-milieubenadering zijn uitzonderingen opgenomen op al het bovenstaande. Al deze normen zijn hinderlijk in het proces van ‘compact bouwen’ zoals dat gebeurt in steden. Gemeenten mogen in door hen aangewezen projectgebieden afwijken van de lucht-, geluid- en bodemnormen, maar enkel voor het vestigen van milieugevoelige bestemmingen of kleinschalige bedrijvigheid (art. 2). Een afwijkingsbesluit wordt niet zomaar genomen. Eerst moet gezocht worden naar mogelijkheden binnen de overige bestaande regelgeving en nadelige gevolgen dienen zoveel mogelijk te worden gecompenseerd. Overigens mag nooit van de Europese normen worden afgeweken, waardoor een afwijkingsbesluit op het gebied van luchtkwaliteit welbeschouwd niet kan. De Interimwet wordt maar minimaal toegepast.
De Crisis- en herstelwet is, zoals gezegd, een andere bron van afwijkingsmogelijkheden, voor zover dit nodig is in ontwikkelingsgebieden en bij experimenten ten bate van innovatie. Ontwikkelingsgebieden worden bij AMvB voor tien jaar aangewezen en zijn reeds bestaande stedelijke gebieden en bedrijventerreinen (art. 2.2 Chw). Men handelt op basis van een gebiedsontwikkelingsplan, dat wordt vastgesteld samen met het bestemmingsplan of inpassingsplan. Art. 2.3 lid 5 Chw meldt waarvan nu precies afgeweken mag worden. Hieronder vallen ook milieukwaliteitsnormen, waar overigens na tien jaar wel aan voldaan moet worden. Lukt dit niet, dan neemt B&W ‘maatregelen’. Ook de innovatieve projecten worden bij AMvB aangewezen.

Bescherming van de omgevingskwaliteit kan plaatsvinden middels brongericht instrumenten (vb. emissievergunningen) en effectgerichte instrumenten (vb. kwaliteitsnormen). Effectgerichte normen beogen het in stand houden of het bereiken van een bepaalde omgevingskwaliteit. Een milieukwaliteitsnorm wordt uitgedrukt in een hoeveelheid, concentratie of intensiteit van een verontreinigende stof, organisme of fysisch verschijnsel in een bepaald milieu.

Waaruit bestaat plannen binnen het omgevingsrecht? - Chapter 5

Wat is het idee achter het opstellen van plannen?

De Wm, de Waterwet, de Wro, de Wet natuurbescherming, en de Planwet verkeer en vervoer geven regels betreffende bevoegdheden of verplichtingen van bestuursorganen om plannen vast te stellen. Maar ook buiten de wet bestaan er mogelijkheden om plannen vast te stellen, zoals recreatieplannen en baggerplannen. Plannen zorgen voor overzichtelijkheid, doorzichtigheid en duidelijkheid van beleid dat het inrichten van onze fysieke leefomgeving tot doel heeft. Plannen kunnen van regionaal tot rijksniveau voorkomen, en over alle beleidsgebieden uitstrekken: bijvoorbeeld waterbeleid, afvalbeleid en natuurbeleid.

Op het ruimtelijke ordeningsgebied zijn alleen bestemmingsplannen bindend voor burgers. Ook de doorwerking van plannen is niet altijd bindend voor bestuursorganen. De belangrijkste ruimtelijke plannen zullen hieronder besproken worden. Het betreft plannen op grond van de Wm, Wro, Waterwet en Wet natuurbescherming. Alvorens de inhoud en totstandkoming van deze plannen worden besproken, wordt eerst het Europese kader geschetst.

Wat is er op Europees niveau geregeld omtrent het opstellen van plannen?

Op milieugebied stelt de Europese Commissie Milieu-actieprogramma’s op. Hiermee wordt uiteengezet welke thema’s de focus hebben in de Europese wetgeving in de periode van de programma’s. Het Europees recht werkt, wat betreft plannen, op nationaal niveau ook door via richtlijnen; zo heeft Nederland door verplichtingen tot het opstellen van stroomgebiedbeheersplannen.

De planning voor de ruimtelijke ordening is meer een nationale aangelegenheid. Het Europese recht kent voor dit terrein weinig directe verplichtingen, in de zin van verplichtingen voor de lidstaten om ruimtelijke plannen op te stellen. Indirect is er echter wel een invloed van het Europese recht op de ruimtelijke beleidsplannen. Verder kunnen uit het EU-recht voortvloeiende verplichtingen niet worden geïmplementeerd door de vaststelling van niet bindende beleidsplannen. Het Hof van Justitie eist namelijk dat Europese richtlijnen worden omgezet in bindende voorschriften. Op het gebied van water is er een belangrijke Europese ontwikkeling ten aanzien van planverplichtingen. de Krw en de Ror verplichten de lidstaten tot het opstellen van stroomgebiedbeheersplannen en overstromingsrisicobeheerplannen.

Verder is voor een aantal omgevingsrechtelijke plannen nog relevant het verdrag van Aarhus en de ter uitvoering daarvan vastgestelde EG-richtlijn (2003/03) en de EG-inspraakrichtlijn (2003/35). Ook de richtlijn voor strategische milieubeoordeling (2001/42) is van invloed op de vaststelling van een aantal omgevingsrechtelijke plannen.

Wat zijn plannen die zijn op het milieubeleid?

In hoofdstuk 4 van de Wm kan men een stelsel van plannen die zien op het milieu beleid vinden. Deze plannen hebben als doel het sturen van de te nemen beslissingen door het overheidsorgaan in kwestie.
Artikel 4.3 Wm verplicht de ministers van VROM, V en W, LNV en EZ [thans: I&M en ELI] eenmaal per vier jaar een (strategisch) nationaal milieubeleidsplan vast te stellen, dat de belangrijkste beleidskeuzen (hoofdzaken zoals milieukwaliteit, milieubeschermingsgebieden en doelstellingen met termijnen) bevat. Het beleid moet op duurzame ontwikkeling gericht zijn. Bij de vaststelling van nationale beleidsplannen moeten belanghebbende bestuursorganen (zoals de Gedeputeerde Staten van de provincies), instellingen en organisaties gehoord worden (art. 4.4 Wm).

Op provinciaal niveau verplicht artikel 4.9 Wm de Provinciale Staten eens per vier jaar een op het nationaal lijkend provinciale milieubeleidsplan vast te stellen dat ook de belangrijkste beleidskeuzen bevat. Dit plan moet echter ook gebieden die volgens de Nbw beschermd (staats)natuurmonument zijn en watergebieden van internationale betekenis aanduiden. Inspraak voor publiek is mogelijk bij de voorbereiding.

Artikel 4.16 Wm bepaalt dat gemeenten gemeentelijke milieubeleidsplannen kunnen vaststellen, maar het is niet verplicht vanwege de vaak geringe omvang van de milieuproblemen. Bij vaststelling van deze plannen wordt de geldingsduur bepaald (art. 4.19 Wm). Inspraak voor publiek is mogelijk.

De milieubeleidsplannen kennen een eenvoudige totstandkomingsprocedure. In de Wm is aangegeven wie moet worden betrokken bij de totstandkoming van de verschillende milieubeleidsplannen. Artikel 4.4 Wm verklaart afdeling 3.4 Awb van toepassing, waarbij eenieder zienswijzen mag indienen. Voor de nationale en provinciale plannen is via art. 4.6 en art. 4.12 Wm voorzien in een geldigheidsduur van 4 jaar; op gemeentelijk niveau wordt de geldigheidsduur bij vaststelling van het plan bepaald (art. 4.19 Wm).

Wat houden ruimtelijke plannen en structuurvisies in?

Een van de structuurbepalende uitgangspunten van de Wro is dat er onderscheid wordt gemaakt tussen beleid, normstelling en uitvoering. Voor het strategisch ruimtelijk beleid op gemeentelijk, provinciaal en landelijk niveau worden één of meer structuurvisies opgesteld. Voorheen, onder de WRO, konden in dergelijke structuurvisies ook juridisch bindende elementen voorkomen die planwetgevers in acht dienden te nemen. Met de Wro is daar echter een eind aan gekomen.

Structuurvisies worden vastgesteld ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Een goede ruimtelijke ordening zal bij moeten dragen aan de kwaliteit van de leefomgeving. Aangezien er bij de ordening van ruimtegebruik vele belangen een rol spelen, zullen deze belangen tegen elkaar moeten worden afgewogen en worden gecoördineerd. In een structuurvisie wordt voor het gebied waarop het plan betrekking heeft, op hoofdlijnen aangegeven welke ruimtelijke ontwikkelingen worden voorzien en op welke wijze deze zullen worden verwezenlijkt. Pas in het bestemmingsplan worden de gebruiksmogelijkheden van de grond juridisch bindend vastgelegd.

De gemeenteraad, Provinciale Staten en de Minister van VROM stellen de structuurvisies vast. Hierin zijn de voorgenomen ruimtelijke ontwikkelingen vastgelegd en dienen de goede ruimtelijke ordening. In de Wro is geen verplichte voorbereidingsprocedure opgenomen voor structuurvisies. Wel geldt een kennisgevingsplicht (art 3:12 Awb), en gelden er speciale procedures voor structuurvisies die kaderstellend zijn voor mer-plichtige en mer-beoordelingsplichtige besluiten, voor structuurvisies die in ontwikkelingen voorzien in of grote gevolgen hebben voor Natura 2000-gebieden en voor rijksstructuurvisies.

Voor de rijksstructuurvisie zijn ten behoeve van de parlementaire controle specifieke regels opgenomen. Zo mag een rijksstructuurvisie niet worden opgesteld voordat de Tweede Kamer daarover heeft kunnen beraadslagen. Met de verwezenlijking van zo een visie mag bovendien niet worden begonnen voordat de Staten Generaal daarover heeft kunnen beraadslagen (art. 2.3 lid 4 Wro).

Wat zijn plannen die betrekking hebben op water?

Voor het beleid en beheer ter zake van watersystemen voorziet de Waterwet in hoofdstuk 4 in een planstelsel. Twee soorten plannen onderscheiden: het strategische waterplan en het beheerplan. Strategische waterplannen dienen op provinciaal of nationaal niveau te worden vastgesteld, en dienen de hoofdlijnen van het waterbeleid te bevatten. In beheerplannen (vast te stellen door de Minister van I&W en de waterschapsbesturen) dient het operationele beleid uiteengezet te worden. Beide soorten plannen moeten minimaal eens in de zes jaar worden herzien.

Er zijn twee soorten strategische waterplannen: het nationale en het regionale waterplan.

• Het nationale waterplan:
  Dit wordt vastgesteld door de minister van I en M en door ministers die het mede aangaat; het regionale waterplan wordt door de Provinciale Staten vastgesteld (art. 4.4 Ww).
  In het nationale waterplan dient in ieder geval te worden opgenomen:
  • een aanduiding van de gewenste ontwikkeling, werking en bescherming van de watersystemen in het licht van juridische doelstellingen en normen;
  • binnen welke termijn de doelstellingen dienen te worden bereikt en wat voor financiële middelen daarvoor nodig zijn;
  • stroomgebiedbeheersplannen en overstromingsrisicobeheerplannen, op grond van de Kaderrichtlijn Water en Richtlijn overstromingsrisicobeheer.
  • een aanwijzing van de oppervlaktelichamen als kunstmatig, sterk veranderend of natuurlijk, overeenkomstig art. 4.3 lid 3 Kaderrichtlijn water (KRW).
• Het regionale waterplan:
  Dit moet worden vastgesteld door de Provinciale Staten (art 4.4 lid 1 Waterwet). De inhoud van het regionale waterplan verschilt niet wezenlijk van de inhoud van het nationale waterplan, aangezien dit de hoofdlijnen beschrijft van het regionale waterbeleid. Ook in de regionale waterplannen zullen de doelstellingen en maatregelen voor het stroomgebiedbeheer en het overstromingsrisicobeheer moeten worden opgenomen gerangschikt naar stroomgebieddistrict.

In een beheerplan verklaren de minister van I&W en de waterschapsbesturen hoe zij de systemen die ze beheren feitelijk gezien gaan beheren. In een beheerplan is opgenomen:

• een programma (incl. tijdsschema) van maatregelen om de doelstellingen uit art. 2.1 Waterwet te verwezenlijken
• toekenning van functies aan watersystemen (voor zover dit mogelijk is uit de strategische plannen)
• een uiteenzetting van hoe het beheer wordt van de watersystemen wordt uitgevoerd bij calamiteiten en een normale situatie
• een overzicht van de benodigde financiële middelen.

Op de totstandkoming van het rijksbeheerplan is afdeling 3.4 Awb van toepassing, met de toevoeging dat eenieder zienswijzen mag indienen. Waterschapsbesturen moeten bij de vaststelling van hun beheerplannen rekening houden met het regionale waterplan (art. 4.6 lid 1 Waterwet), en dienen een verplichte goedkeuring van de Gedeputeerde Staten te krijgen. In het kader van die goedkeuring zullen de Gedeputeerde Staten het beheerplan namelijk toetsen aan het regionale waterplan.

Bij of krachtens provinciale verordening kunnen echter wel regels worden gesteld omtrent de voorbereiding en de goedkeuring van deze beheerplannen (art. 4.7 Waterwet). Die regels moeten in ieder geval voorzien in de raadpleging van de andere betrokken watersysteembeheerders, de colleges van de Gedeputeerde Staten en de colleges van B en W van de betrokken gemeenten.

Waterplannen spelen een grote rol bij de implementatie van de planverplichtingen van de Krw en de Ror en de effectgerichte waterkwaliteitseisen uit de Krw. De plannen zullen de maatregelen moeten bevatten om de kwaliteitsnormen voor alle wateren op tijd te halen. De maatregelen die ter uitvoering van art. 11 Krw zijn opgenomen, dienen uiterlijk drie jaar na de herziening van die plannen operationeel te zijn.

De maatregelen die in de verschillende decentrale plannen zijn opgenomen zullen uiteindelijk ook in het nationale waterplan moeten worden opgenomen. In de beheerplannen nemen de waterschappen de maatregelen op die zij in het kader van de Krw en de Ror zullen treffen. Deze maatregelen worden vervolgens opgenomen in de regionale waterplannen van de provincies. Om te bewerkstelligen dat in het hogere plan de maatregelen uit de lagere plannen kunnen worden opgenomen, wordt in de praktijk een zogenaamd ´trapje-op-trapje-af-systeem´ gehanteerd. Dit houdt in dat de ontwerpplannen als eerste door de waterschappen worden vastgesteld, daarna door de provincies en tot slot door het Rijk. Deze plancyclus moet eenmaal in de zes jaar worden doorlopen.

Wat zijn plannen die zijn gericht op het natuurbeleid?

In het kader van de Wet Natuurbescherming wordt het beleid dat ziet op de natuur neergelegd in natuurvisies. Zowel de nationale, als de provinciale natuurvisies dienen in grote lijnen het rijksbeleid en het provinciale beleid omtrent biodiversiteit en de bescherming van natuur gebieden te volgen. Het natuurbeleid moet met name ook tot uitdrukking komen in de ruimtelijke plannen waarin de ruimtelijke doorwerking van het natuurbeleid is neergelegd. De beheerplannen zullen in dit hoofdstuk niet aan de orde komen.

Artikel 1.5 lid 1 van de Wet natuurbescherming zegt dat de minister van Economische Zaken en Klimaat een natuurvisie vaststelt op landelijk niveau. In deze natuurvisie kan men de hoofdlijnen van het beleid dat gevoerd moet worden omtrent de natuur vinden. Het is vooral belangrijk dat men rekening houdt in die natuurvisie met de samenhang van die natuurvisie in verhouding met ruimtelijke ordening beleid, waterbeleid, en het milieubeleid (artikel 1.5 lid 3 sub g van de Wet natuurbescherming). De basis van de landelijke natuurvisie is integraal. Hiermee wordt bedoeld dat de natuurvisie het beleid omtrent de bescherming van soorten en het beleid omtrent de bescherming van gebieden omvat. De natuurvisie op landelijk niveau moet weergeven welke soorten uit het flora en fauna rijk die hun oorsprong vinden in Nederland, bedreigd worden met uitsterving. Ook de Provinciale Staten moeten een natuurvisie maken (artikel 1.7. van de Wet natuurbescherming).
De opgestelde natuurvisies gelden voor onbepaalde tijd. Ze moeten echter wel actueel zijn. Hiervoor moeten de minister van Economische Zaken en Klimaat en de Provinciale Staten zorgen. Op de voorbereiding van de natuurvisies is afdeling 3.4 Awb van toepassing. Iedereen kan zijn ideeën omtrent de natuurvisies geven (artikel 1.6. lid 2 jo. artikel 1.7. lid 5 van de Wet natuurbescherming).

Wat is de betekenis van plannen, bekeken vanuit een juridisch oogpunt?

In de voorgaande paragrafen is een overzicht gegeven van de plannen die in het omgevingsrecht van belang zijn. Daarbij zijn met name de inhoud en totstandkoming aan de orde geweest. Plannen zijn, zo mag na het voorgaande wel geconstateerd worden, van belang voor het omgevingsrecht. Het karakter van de plannen is steeds beleidsmatig: de doelen en middelen daartoe worden opgenoemd, maar rechtsgevolgen zijn er niet. Art. 8:5 Awb benadrukt dit voor de meeste plannen.

Evenwel zal niet zomaar van plannen mogen worden afgeweken bij het nemen van besluiten, net zomin als dat bij beleidsregels mag. Hoe concreter het plan is geformuleerd, hoe sterker deze binding wordt. Zeer strakke plannen kunnen zo zelfs aan beleidsregels worden gelijkgesteld, als uitspraken worden gedaan over concrete bevoegdheidsuitoefening. Soms kan er wel een ‘zijdelingse’ juridische betekenis zijn; een structuurvisie mag bijvoorbeeld fungeren als grondslag voor de vestiging van een gemeentelijk voorkeursrecht.

Verticale werking ontbreekt meestal: lagere overheden zijn niet gebonden door plannen van hogere organen. Een uitzondering vormt het regionale waterplan. Om toch in andere gevallen verticale werking te realiseren, worden toezichtbevoegdheden aangewend. Deze toezichtbevoegdheden kunnen ook worden aangewend om invloed uit te oefen op de beleidsplannen van lagere overheden.

Hoe zit het met het afstemmen van plannen?

Het ligt enigszins voor de hand dat de inhoud van de omgevingsrechtelijke plannen elkaar op onderdelen kunnen overlappen. Hierdoor is enige vorm van afstemming noodzakelijk. Afstemming vindt plaats door in de ruimtelijke plannen aandacht te besteden aan beleid op het terrein van milieu, water en natuur. In de verschillende wetten is die afstemming op verschillende manieren geregeld.

De afstemmingsregelingen komen achtereenvolgens aan de orde. Verder wordt er aandacht besteed aan een meer bestuurlijk en buitenwettelijk fenomeen; het provinciale omgevingsplan (POP). Hierin integreren provincies de beleidsplannen die zij op grond van de verschillende wetten moeten vaststellen in één plan.

De verschillende plannen zullen uiteindelijk ook samen moeten kunnen vallen. Daarom bestaan op bovengemeentelijk niveau ‘haasje-over’ constructie, die maken dat bij de vaststelling van een nieuw plan moet worden aangegeven hoezeer er afstemming is tussen de verschillende plannen en of de andere plannen moeten worden aangepast. De mate en de termijn waarin die plannen moeten worden herzien, wordt ook opgenomen in het nieuwe plan. In de praktijk werkt dit niet briljant en daarom is de constructie niet meer opgenomen in de Waterwet en de Wro (de integrale aanpak middels structuurvisies kan zichzelf dus op verschillende bestuurslagen tegenspreken). De verplichting bestaat alleen nog voor beleidsplannen in het kader van de Wm en de planwet Verkeer en vervoer.

Op rijksniveau vindt coördinatie vooral plaats door ministerieel overleg en door samenwerking van de betrokken ministers bij het plan. Ook de rijksstructuurvisies moeten worden vastgesteld in overeenstemming met de ministers wie het aangaat. In de Waterwet is de doorwerking van de strategische waterplannen naar structuurvisies wettelijk geregeld. Met name op provinciaal niveau worden in de praktijk ook andere afstemmingsmethoden gehanteerd. Ook wordt steeds vaker een integraal omgevingsplan vastgesteld.

Nieuw is het instrument van het omgevingsplan, een integraal beleidsplan op provinciaal niveau. Dit instrument won aan populariteit na de invoering van de Wro, waarin structuurvisies niet meer bindend waren. Het doel van het omgevingsplan is om interactie tussen verschillende beleidsterreinen te bewerkstelligen. Omdat het omgevingsplan dienst doet als toetsingskader voor besluiten, zullen de verschillende beleidsonderdelen in het plan moeten worden onderscheiden.

De verschillen in totstandkomingsprocedures en looptijd van de plannen behoeven geen juridische belemmering te zijn voor het vaststellen van een integraal omgevingsplan, wanneer het plan wordt voorbereid met toepassing van de u.o.v. (uniforme openbare voorbereidingsprocedure) en de kortste herzieningsperiode wordt aangehouden. In de Omgevingswet zijn de bovenbeschreven omgevingsplannen op ieder overheidsniveau ondertussen al geïntegreerd in één integrale strategische omgevingsvisie.

De Wm, de Waterwet, de Wro, de Wet natuurbescherming, en de Planwet verkeer en vervoer geven regels betreffende bevoegdheden of verplichtingen van bestuursorganen om plannen vast te stellen. Maar ook buiten de wet bestaan er mogelijkheden om plannen vast te stellen, zoals recreatieplannen en baggerplannen. Plannen zorgen voor overzichtelijkheid, doorzichtigheid en duidelijkheid van beleid dat het inrichten van onze fysieke leefomgeving tot doel heeft. Plannen kunnen van regionaal tot rijksniveau voorkomen, en over alle beleidsgebieden uitstrekken: bijvoorbeeld waterbeleid, afvalbeleid en natuurbeleid.

Op het ruimtelijke ordeningsgebied zijn alleen bestemmingsplannen bindend voor burgers. Ook de doorwerking van plannen is niet altijd bindend voor bestuursorganen. De belangrijkste ruimtelijke plannen zullen hieronder besproken worden. Het betreft plannen op grond van de Wm, Wro, Waterwet en Wet natuurbescherming. Alvorens de inhoud en totstandkoming van deze plannen worden besproken, wordt eerst het Europese kader geschetst.

Wat wordt bedoeld met de regulering van activiteiten? - Chapter 6

Wat houdt regulering van activiteiten in?

Het omgevingsrecht kent verscheidene instrumenten om activiteiten te reguleren. Doel hiervan is het afstemmen van een activiteit op de omgeving. Regulering is van oudsher een beproefd systeem in grote delen van het omgevingsrecht. In wetgeving wordt dan bepaald dat een activiteit verboden is, tenzij wanneer er een vergunning of ontheffing voor is verleend. Door het verbod met de mogelijkheid tot het maken van een uitzondering, wordt niet alleen het verrichten van activiteiten gereguleerd, maar ook de wijze waarop de activiteiten worden verricht kan worden genormeerd door aan de toestemming voorschriften te verbinden. Daarnaast worden steeds meer activiteiten gereguleerd door middel van algemene regels.

In dit hoofdstuk worden de instrumenten ter regulering van activiteiten besproken: milieu, ruimtelijke ordening en bouwen, natuur en water. Verder wordt de omgevingsvergunning besproken, aangezien dit immers de regeling bevat voor een vergunning voor locatie gebonden activiteiten. Verder moet worden bedacht dat de Wabo geen algemene omgevingswet is, de omgevingsvergunning is slechts een instrument om activiteiten te reguleren. Bij de bespreking van de verschillende instrumenten wordt steeds ingegaan op de te reguleren activiteit, het bevoegd gezag, het toetsingskader, de totstandkoming en rechtsbescherming.

Wat is er geregeld op Europees gebied omtrent de regulering van activiteiten?

Uit het Europees en internationaal recht vloeien ten aanzien van instrumenten ter regulering van activiteiten verplichtingen voort voor de lidstaten. Een aantal Europese richtlijnen zijn hiervoor van belang.

• Met betrekking tot de omgevingsvergunning voor een inrichting is de horizontale IED-richtlijn, Richtlijn Industriële Emissies, van belang (Richtlijn 2010/75). Deze richtlijn ziet op de integrale regulering van grote industriële installaties, om een hoog beschermingsniveau voor het milieu in zijn geheel te bereiken. De richtlijn is van belang, omdat zij verplicht tot het uitvoeren van een integrale afweging bij de vergunningverlening voor de oprichting en het in werking hebben van een inrichting. De IED-richtlijn gaat uit van een integrale benadering van verontreiniging en verplicht de lidstaten een vergunningplicht in te voeren voor grote installaties en belangrijke wijzigingen van die installaties.
• Voor de verschillende toestemmingstelsels en algemene regels zijn met name de mer-richtlijn en de Seveso III-richtlijn van belang. Zo moet soms een MER worden opgesteld voor de beslissing van een vergunningaanvraag en gelden vanwege de Seveso III-richtlijn rapportageverplichtingen. Daarnaast moeten de eisen die voortvloeien uit de Europese luchtkwaliteitsrichtlijnen in acht worden genomen.
• De Kaderrichtlijn water (2000/60) is op het gebied van waterbeheer de centrale richtlijn. Deze stelt eisen aan de waterkwaliteit die onder andere in de instrumenten voor de regulering van activiteiten vertaald moeten worden.
• De regeling voor de vergunning o.g.v. de Wet natuurbescherming is flink beïnvloed door de Habitatrichtlijn. Deze richtlijn bevat een beoordelingskader voor plannen die significante effecten kunnen hebben op gebieden die op grond van de Habitatrichtlijn aangewezen worden. Dit beoordelingskader is geïmplementeerd in de Wet natuurbescherming.

Hoe zit het met de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht?

De Wabo reguleert middels de omgevingsvergunning vele verschillende activiteiten voor een project. Een project kan uit meerdere activiteiten bestaan, zoals het slopen van een oud gebouw, de grond bouwrijp maken, nieuwbouw en dat alles in het kader van één project. Anderzijds kan voor de bouw van een carport of de kap van een boom met één activiteit worden volstaan. In de verleende omgevingsvergunning kunnen vervolgens beperkingen en voorwaarden worden opgelegd, bijvoorbeeld met betrekking tot de ruimtelijke ordening of flora en fauna.

Het idee achter de omgevingsvergunning is dat vergunningen, ontheffingen, vrijstellingen en meldingsplichten allemaal in één aanvraag, onder één regime beoordeeld worden door één bevoegd gezag. Zo worden ook tegenstrijdige vergunningsvoorwaarden voorkomen. De uitvoering van de Wabo wordt beheerst door het Besluit omgevingsrecht (Bor) en de Ministeriële regeling omgevingsrecht (Mor). Het Bor bevat regels voor de aanwijzing van omgevingsvergunningplichtige en omgevingsvergunningvrije activiteiten, het bevoegd gezag, de aanvraag, de inhoud van de omgevingsvergunning, het advies en de verklaring van geen bedenkingen en de handhaving. De Mor bevat bepalingen inzake de indieningsvereisten van de aanvraag en zijn kwaliteitseisen voor de handhaving.

De reikwijdte van de omgevingsvergunning is ruim: plaatsgebonden projecten die invloed hebben op het fysieke milieu (dus geen vervoer etc., want niet plaatsgebonden). Onder fysiek milieu vallen milieu, natuur, landschappelijke en culturele waarden aldus de Memorie van Toelichting bij de Wabo. Hiermee zijn zo’n 25 besluiten onder de reikwijdte van de Wabo gebracht. De activiteiten die in artikel 2.1, lid 1 Wabo zijn genoemd, zijn de volgende: het bouwen van een bouwwerk, het uitvoeren van een werk (geen bouwwerk zijnde), het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, het in gebruik nemen van gronden of bouwwerken op bij amvb aangewezen categorieën van gevallen, het oprichten of veranderen van de werking van een inrichting, het slopen of in enig op zich wijzigen van een beschermd monument, het slopen van een bouwwerk wanneer dat in een bestemmingsplan is bepaald, het slopen van een bouwwerk in een beschermd stads- en dorpsgezicht, of het verrichten van een andere activiteit die van invloed kan zijn op de fysieke leefomgeving.

Ook besluiten die niet zijn opgenomen in de Wabo kunnen in de omgevingsvergunning worden ‘aangehaakt’: voor een project dat een omgevingsvergunning vereist kan bijvoorbeeld in de vergunning een bepaalde ontheffing worden opgenomen, in plaats van dat deze apart moet worden verleend. Als de vergunning niet nodig is, moet de ontheffing wel afzonderlijk worden verleend. Of aangehaakt kan worden blijkt uit de toepasselijke wet of uit de Bor. Ook lagere overheden kunnen in hun verordeningen de mogelijkheid tot aanhaken bieden, zolang het maar kwesties rondom het fysieke milieu betreft. Par 2.2 Bor bevat een lijst van een aantal projecten die buiten de omgevingsvergunning vallen. Andere voorname buitenligger is de watervergunning.

Een belangrijk element in de Wabo is dat er per project één bevoegd gezag is die verantwoordelijk is voor de vergunningverlening. Dit is in principe het college van B&W van de toepasselijke (of bij grensoverschrijding: meest toepasselijke) gemeente, tenzij bij AMvB de Gedeputeerde Staten of een minister is aangewezen (art. 2.4 Wabo). Hoofdstuk 3 Bor geeft aan wanneer dat mogelijk is. Deze regeling kan echter door de minister van BKZ ex art. 2.4 lid 4 Wabo worden doorbreken en zichzelf als bevoegd gezag aanwijzingen, indien het algemeen belang dat zo vergt. Lid 5 van dat artikel bevat de basisregel: eens bevoegd gezag, altijd bevoegd gezag. Dus ook voor latere activiteiten binnen hetzelfde project is hetzelfde gezag bevoegd, tenzij grenzen worden overschreden waardoor een hogere bestuurslaag bevoegd wordt (verschuivingen vinden dus uitsluitend niet plaats op horizontaal niveau). Overigens kan de minister op grond van art. 2.34 Wabo ook bindende aanwijzingen geven, zowel over verleende alsook nog in behandeling zijnde omgevingsvergunningen. De grenzen hieraan zijn de gemeentelijke autonomie, een eerdere verlening van een verklaring van geen bedenking of indien een andere minister al bevoegd gezag is.

Bij de te nemen beslissing op de aanvraag om een omgevingsvergunning kunnen ook andere bestuursorganen betrokken zijn dan het bestuursorgaan dat het bevoegd gezag is. Deze betrokkenheid kan bestaan uit het geven van advies of het afgeven van een verklaring van geen bedenkingen. In de eerste plaats dus het ‘gewone’ advies, gegeven door een (per definitie, art. 3:5 Awb) externe adviseur. Deze adviseur kan bijvoorbeeld het college van B&W zijn, indien zij niet ook het bevoegd gezag zijn. Via dit advies kan nieuwe deskundigheid of een ander belang onder het voetlicht worden gebracht. De adviestermijn is zes weken, maar er bestaat voor de adviseurs geen verplichting om werkelijk advies uit te brengen. Het bevoegd gezag is verplicht om rekening te houden met wél uitgebracht advies. De consequentie van het advies negeren, kan intrekking van de vergunning zijn (art. 2.29 lid 1 Wabo), indien de adviseur hierom verzoekt.

De Wabo kent voor een specifiek geval ook een bindend adviesrecht toe aan de waterkwaliteitsbeheerder, daar waar het gaat om indirecte lozing via de riolering bij inrichtingen door de waterkwaliteitsbeheerder (art. 2.26 lid 2 Wabo). Het doel van dit advies is om waterzuivering goed te blijven laten functioneren, en op basis van het advies kunnen voorschriften aan de vergunning worden verbonden of moet de vergunning zelfs (deels) geweigerd worden.

De meest dwingende vorm van advisering is de verklaring van geen bedenking (hierna vvgb). In sommige gevallen mag een vergunning niet verleend worden alvorens een vvgb is gegeven. Men heeft bedacht dat het wel fijn is als er specifiek toestemming gevraagd wordt aan het bestuursorgaan dat daarover gaat in die gevallen. Dit is zo geregeld met het oog op de mate van deskundigheid of verantwoordelijkheid van dat bestuursorgaan. De gevallen waarvoor een vvgb vereist is, zijn neergelegd in de wet of een amvb (artikel 2.27 Wabo).

Art. 6.5 – 6.10a Bor geeft een aantal gevallen die een vvgb vereisen. Een vvgb kan ook verleend worden onder voorwaarden, die aan de omgevingsvergunning verbonden moeten worden. Bij het negeren van de vvgb kan het uitgevende bestuursorgaan eisen dat de omgevingsvergunning ingetrokken wordt. Deze eis moet worden ingewilligd, anders dan bij het gewone advies (art. 2.29 lid 1 jo. 2.33 lid 1 sub c Wabo).

Met de vvgb-bevoegdheid heeft het vvgb-orgaan dus een doorslaggevende zeggenschap over de aspecten van de omgevingsvergunning waarop de vvgb-bevoegdheid betrekking heeft. Hierin verschilt de vvgb-bevoegdheid met het adviesrecht. Waar het bevoegd gezag de omgevingsvergunning namelijk kan verlenen in afwijking van of zonder een advies, is het aan de vvgb gebonden en kan het de omgevingsvergunning niet verlenen zonder de vereiste vvgb.

De normadressaat voor de omgevingsvergunning is neergelegd in art. 2.25 Wabo, te weten een ieder die een project uitvoert waarop de vergunning betrekking heeft. De vergunning is dus gekoppeld aan het project, niet aan een persoon. De uitvoerder tot wie de vergunning is gericht, is diegene met de zeggenschap over het project. Op grond van lid 3 van het artikel kan onder omstandigheden overigens wel een persoonsgebonden vergunning worden afgegeven, zoals in art. 5.18 lid 4 Bor gebeurt.

Indien de vergunning gaat gelden voor een ander dan de vergunninghouder, moet de vergunninghouder dit ten minste een maand van te voren aan het bevoegd gezag melden. Deze bepaling heeft tot doel het voorkomen dat met de vergunning uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen worden benut of strafbare feiten worden gepleegd. Wanneer het gevaar bestaat dat de vergunning wordt gebruikt om strafbare feiten te plegen of daaruit verkregen voordelen te benutten, kan de vergunning worden ingetrokken. De melding van de overgang is geen voorwaarde voor de overgang van de vergunning naar de nieuwe drijver, maar is een aparte verplichting.

Hoewel de omgevingsvergunning het mogelijk maakt om voor een veelomvattend project één vergunning aan te vragen, kan het verstandig zijn om dit niet te doen en in plaats daarvan te kiezen voor deelvergunningen. Dit kan handig zijn in verband met de planning van het project.

Art. 2.7 Wabo geeft wel een uitzondering. Een vergunning voor een activiteit die valt onder meer dan één categorie van vergunning plichtige activiteiten, geldt voor al deze activiteiten. Deze ‘onlosmakelijke activiteiten’ kunnen niet per stuk worden vergund. Het ‘bouwen’ en ‘oprichten’ (twee verschillende activiteiten) van een inrichting zullen bijvoorbeeld onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn, anders dan ‘slopen’ en ‘bouwen’. De deelvergunningen moeten per stuk door de volledige aanvraagprocedure heen.

Ook kan een rompvergunning worden verleend (art. 2.21 Wabo): een beperktere vergunning dan de in eerste instantie aangevraagde en geweigerde vergunning. Bij een rompvergunning worden alleen die activiteiten waardoor de vergunning geweigerd is, eruit gefilterd. Voor het overige wordt wel een omgevingsvergunning verleend, de rompvergunning. Vanzelfsprekend is dit niet mogelijk als de geweigerde activiteit onlosmakelijk is verbonden met de overige activiteiten. Met de figuur van de rompvergunning kan wellicht worden voorkomen dat projecten bij voorbaat al worden gesplitst in deelprojecten waarvoor deelvergunningen worden aangevraagd.

Een hele andere mogelijkheid is die van de gefaseerde vergunningverlening (art. 2.5 Wabo), als de aanvrager dit zo verzoekt. Het bevoegd gezag mag dit verzoek niet afwijzen. Er worden twee (appellabele) besluiten genomen en de aanvrager heeft de keuze welke activiteiten hij onder welke vergunning brengt. Samen vormen de twee besluiten één vergunning, en de activiteit mag pas worden uitgeoefend als beide besluiten zijn genomen. De enige tijdslimiet die geldt volgt uit lid 5: de vergunningaanvraag voor de tweede fase moet binnen twee jaar na onherroepelijk worden van de eerste vergunning worden ingediend. Er is geen minimale termijn die tussen de eerste en tweede aanvraag moet zitten. Lid 8 maakt ten slotte dat bij een gelijktijdig bezwaar en beroep tegen de twee besluiten, zij als één besluit worden aangemerkt.

In sommige gevallen kan het handig zijn om bij een omgevingsvergunning, die van doorlopende aard is, de voorschriften van die omgevingsvergunning te wijzigen. In de Wabo is een mogelijkheid opgenomen om ambtshalve of op verzoek de bovengenoemde voorschriften te wijzigen. Tevens is in de Wabo een mogelijkheid opgenomen om de omgevingsvergunning geheel of gedeeltelijk te kunnen intrekken. Verschillende actoren kunnen verzoeken tot het wijzigen of intrekken van de vergunning als deze eenmaal is verleend, te weten:

• Het vvgb-verlenende bestuursorgaan, met betrekking tot de aspecten waarop de vvgb ziet (lid 1 sub a);

• De adviseur, voor de onderdelen waarover hij advies heeft uitgebracht (sub b);

• De minister van I&M, alleen bij een ongewoon voorval of een gebeurtenis die ziet op de afvalvoorziening waarvan het milieu schade kan ondervinden (art. 17.1 resp. 17.5 jo. 17.5a Wm);

• De vergunninghouder zelf.

In art. 2.30 Wabo is de actualiseringsplicht opgenomen, welke alleen van toepassing is op inrichtingen en mijnbouwwerken. Deze actualiseringsplicht verplicht het bevoegd gezag om regelmatig te bekijken of de bestaande vergunningvoorschriften nog toereikend zijn. Belanghebbenden kunnen niet op grond van de Wabo een dergelijk verzoek doen, maar op grond van de Awb kunnen zij wel altijd ‘gewoon’ een beschikking aanvragen, ook als deze ziet op een omgevingsvergunning.

De wijzigingsgronden staan in art. 2.31 Wabo, waarbij imperatieve en facultatieve gronden zijn te onderscheiden.

De belangrijkste imperatieve gronden zijn:

• een verzoek van het vvgb-orgaan of ministeriële aanwijzing
• uit de actualiseringsplicht van art. 2.30 Wabo blijkt noodzaak tot wijziging
• het voorkomen van ernstige nadelige gevolgen voor het milieu bij een van rechtswege verleende vergunning
• imperatieve gronden die te vinden zijn in decentrale verordening (artikel 2.2 Wabo)

De belangrijkste facultatieve gronden zijn:

• in het belang van brandveiligheid
• in het belang van het milieu (alleen voor inrichtingen).
• facultatieve gronden die te vinden zijn in decentrale verordening (artikel 2.2 Wabo)

Ook voor de intrekking van een vergunning bestaan imperatieve en facultatieve gronden (art. 2.33 Wabo).

Imperatief:

• noodzakelijk voor de uitvoering van een verbindend verdrag
• op verzoek van een vvgb-orgaan of ministeriële aanwijzing
• dreigende ernstige nadelen voor het milieu bij een van rechtswege verleende vergunning en wijziging ervan heeft geen zin.

Facultatief:

• na een bepaalde periode is geen uitvoering gegeven aan de vergunde activiteit
• op verzoek van de vergunninghouder en indien dit niet strijdig is met de bescherming van het milieu. Een vergunning kan ook ten dele worden ingetrokken, namelijk alleen voor de problematische activiteiten.

Een omgevingsvergunning geldt in principe voor onbepaalde tijd, tenzij in de vergunning een termijn is opgenomen (art. 2.23 Wabo) of bij AMvB verplicht is tot het opnemen van een termijn (zie bijvoorbeeld art. 5.16 - 5.19). Zo worden omgevingsvergunningen voor het bouwen van bouwwerken of het afwijken van het planologische regime worden voor de tijdsduur van maximaal vijf jaar verleend. Omgevingsvergunningen voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting waarin activiteiten worden verricht waarbij bepaalde lijststoffen in het grondwater kunnen komen, mogen slechts worden vergund voor eveneens een termijn van ten hoogste vijf jaar. In een tijdelijke omgevingsvergunning kan verder worden bepaald dat daarbij aan te wijzen voorschriften voor een daarin bepaalde termijn blijven gelden, ook nadat de vergunning haar gelding heeft verloren.

Omdat een omgevingsvergunning op verschillende activiteiten tegelijk kan zien, zijn er ook verschillende toetsingskaders om rekening mee te houden. Deze zijn echter nog niet geïntegreerd; de activiteiten worden in de vergunningverlening apart beoordeeld. Art. 2.10 – 2.20 Wabo bevatten de verschillende toetsingskaders, afhankelijk van de activiteit. Als een activiteit onder meerdere toetsingskaders valt en één van die kaders verbiedt de activiteit, dan mag de activiteit niet meer worden ondernomen.

De omgevingsvergunning zelf, art. 2.22 Wabo, omschrijft duidelijk het project en de activiteit(en) waar de vergunning op ziet. Voorwaarden die aan de omgevingsvergunning verbonden kunnen worden, hangen samen met de relevante toetsingskaders en vooral het beantwoorden aan deze kaders. Deze voorwaarden zijn op elkaar afgestemd, maar niet in zo’n mate dat toetsingskaders doorbroken moeten worden. Zou dat nodig zijn, dan moet de vergunning worden geweigerd. Hoofdstuk 5 Bor gaat nader in op de mogelijke voorschriften en voorwaarden. Op grond van gemeentelijke en provinciale verordeningen kunnen eveneens voorwaarden worden opgelegd.

De reguliere procedure voor de verlening van een omgevingsvergunning is welbeschouwd een uitwerking hoofdstuk 4 Awb, terwijl de uitgebreide procedure overeenkomt met afdeling 3.4 Awb. Deze twee procedures vinden beiden hun aanvang met een aanvraag.

Hoofdregel is dat de aanvraag wordt ingediend bij B&W van de gemeente waar het project voornamelijk zal worden uitgevoerd. Als een ander orgaan bevoegd gezag is, kan de aanvrager daar rechtstreeks heen, maar B&W heeft ook een doorzendplicht (art. 3.1 Wabo jo. 2:3 Awb). Na een ontvangstbevestiging door de ontvanger (dus niet altijd het bevoegd gezag!) gaat de beslistermijn lopen. Art. 3.1 lid 3 meldt de inhoud van deze ontvangstbevestiging. De vereisten voor een aanvraag zijn opgenomen in de Mor. Op basis van de ontvangen aanvraag beslist het bevoegd gezag; de grondslag mag niet worden verlaten. Zo kan niet worden besloten om iets anders dan het aangevraagde te vergunnen. Ook mogen geen grote ‘extra’s’ worden voorgeschreven, zoals geluidswallen.

Voor vergunningen, art. 2.1 lid 1 sub a en e Wabo, moet een Bibob-toets worden uitgevoerd, om te voorkomen dat criminele activiteiten gefaciliteerd worden. Deze toets vindt zijn grondslag in de Wet Bibob. Bij de uitvoering van de Bibob-toets bestaat er beleidsvrijheid. Deze toets kan ook grondslag zijn voor de intrekking van een omgevingsvergunning (art. 5:19 lid 4 Wabo). Soms is coördinatie nodig tussen verschillende vergunning regimes, daar waar deze buiten de Wabo vallen. Afdeling 3.5 Awb bevat een algemene regeling, maar bijzondere wetten wijken hier wel eens van af. Ook kan de vergunningaanvraag worden aangehouden op grond van art. 3.3 – 3.6 Wabo, als er redenen zijn om de vergunning (nog) niet te verlenen, maar weigering ook niet gewenst is.

Vervolgens vertakt de procedure in een reguliere en uitgebreide voorbereidingsprocedure.

De reguliere procedure kent de volgende stappen:

• Kennisgeving van de aanvraag: na indiening van de aanvraag moet dit openbaar gemaakt worden, aldus art. 3.8 Wabo.

• Zienswijzen en adviezen: na kennisgeving kunnen zienswijzen worden ingediend door de aanvrager (als het bestuursorgaan de vergunning wil weigeren) en door belanghebbende(n) (tenzij hij geen nieuwe feiten of omstandigheden kan aandragen). Onder omstandigheden moet advies worden aangevraagd, bijvoorbeeld aan de welstandscommissie. Deze stap is geregeld in art. 4:7 – 4:9 Awb. Op grond van art. 4:8 Awb hebben, in sommige gevallen, derden de optie om hun zienswijzen kenbaar te maken.

• Besluit; vergunning van rechtswege: binnen acht weken moet, met de zienswijzen en adviezen indachtig, het bevoegd gezag een besluit nemen. Bij termijnoverschrijding wordt de vergunning van rechtswege verleend, de lex silencio positivo (4:20a e.v. Awb). Als deze verlening niet binnen twee weken bekend wordt gemaakt, verbeurt het bevoegd gezag (na ingebrekestelling) bovendien een dwangsom. Als uit beleidsregels volgt dat aan bepaalde vergunningen voorschriften worden verbonden, zijn deze ook verbonden aan de van rechtswege verleende vergunning. Ook kan de vergunning indien nodig worden gewijzigd of ingetrokken, als ernstig nadeel voor het milieu dreigt.

• Bekendmaking: pas na bekendmaking kan een besluit in werking treden.

De uitgebreide procedure:

Deze procedure geldt voor projecten als bedoeld in art. 3.10 lid 1 sub a, c en e Wabo: handelen in strijd met het bestemmingsplan, mijnbouwwerken, vvgb-projecten.

Na de ontvangstbevestiging volgen de volgende stappen:

• Toezending aanvraag: kennisgeving is niet nodig, maar het vvgb-orgaan moet wel op de hoogte worden gesteld.

• Terinzagelegging ontwerpbesluit en kennisgeving: gedurende zes weken moeten het ontwerpbesluit en bijbehorende stukken terinzage worden gelegd in de gemeente waar het project zal plaatsvinden (art. 3:11 jo. 3:16 Awb jo. 3.12 Wabo). Van deze terinzagelegging moet wel kennis worden gegeven (art. 3:12 Awb).

• Zienswijzen: een ieder (niet alleen belanghebbenden!) kan zes weken lang zienswijzen indienen. Ook voor adviezen geldt dezelfde termijn.

• Besluit; beslistermijn: het besluit benoemt de invloed van de zienswijzen en adviezen. De beslistermijn is 26 weken en kan eenmalig met zes weken verlengd worden. Er is in deze procedure geen sprake van een verlening van rechtswege.

• Bekendmaking: door toezending van het besluit aan de aanvrager is aan de bekendmakingsplicht voldaan en kan het besluit in werking treden. Wel moet zo spoedig mogelijk ook op openbare wijze een bekendmaking volgen. Alle actoren in het voortraject krijgen ook een mededeling (adviseurs/indieners van zienswijzen).

• Inwerkingtreding: art. 6.1 lid 2 Wabo maakt wat uitzonderingen op de hoofdregel dat de dag na bekendmaking het besluit in werking treedt. De aldaar genoemde besluiten treden pas in werking na het verkrijgen van formele rechtskracht (bijvoorbeeld een kapvergunning). Deze vertraagde inwerkingtreding geldt niet voor besluiten die via de reguliere voorbereidingsprocedure tot stand zijn gekomen.

Hoe zit het met de regulering van activiteiten op het gebied van het milieu?

De belangrijkste juridische instrumenten voor de regulering van de milieugevolgen van activiteiten zijn opgenomen in de Wet milieubeheer en de Wabo. De milieugevolgen die een bedrijf of activiteit veroorzaakt, worden grotendeels gereguleerd door middel van algemene regels op basis van de Wet milieubeheer of door middel van de omgevingsvergunning op basis van de Wabo.

Een kernbegrip uit de Wabo is ‘inrichting’, gedefinieerd in art. 1.1. lid 1 Wet milieubeheer: elke door de mens bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, ondernomen bedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht. Dit moet gedurende een zekere periode gebeuren (minstens zes maanden) of met een zekere regelmaat, op dezelfde locatie, niet uitsluitend hobbymatig. Maar om een inrichting in de zin van de Wm te zijn, moet de activiteit ook vallen binnen een omschrijving uit bijlage I onderdeel C van het Bor (art. 1.1 lid 3 en 4 Wm). De rechter toetst het oordeel van het bestuursorgaan (dat geen gebruik mag maken van richtlijnen of beleidsregels) of iets een inrichting is integraal. Dit houdt in dat de rechter op basis van de gegeven feiten nakijkt of iets in zijn ogen kwalificeert als een inrichting.

Daarbij worden als één inrichting beschouwd de tot eenzelfde onderneming of instelling behorende installaties, die onderling technische, organisatorische of functionele bindingen hebben en in elkaars onmiddellijke nabijheid zijn gelegen. Als meerdere projecten niet één inrichting zijn, kan niet worden volstaan met één vergunning.

De meeste inrichtingen vallen onder algemene regels. Slechts de in het Bor uitgezonderde gevallen zijn vergunningplichtig (art. 1.1 lid 3 Wabo). Voor categorieën inrichtingen waarvoor geen vergunningsplicht bestaan gelden algemene regels neergelegd in artikel 8.40 Wm-AMvB’s. Deze AMvB’s zijn grotendeels vervangen door het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (Barim, of Activiteitenbesluit).

Het Barim maakt in art. 1.2 onderscheid tussen drie typen inrichtingen: A, B en C.

- Type A-inrichting: op een A-inrichting zijn alleen de regels van het Barim van toepassing en geldt geen meldingsplicht.

- Type B-inrichting: de activiteiten van B-inrichting moeten bij het bevoegde gezag gemeld worden, hoewel dit geen voorwaarde voor de oprichting is. Een melding kan niet geweigerd worden, de enige mogelijkheid tot vorming bestaat door het stellen van voorschriften in de AMvB. Wederom zijn alleen de regels van het Barim van toepassing.

- Type C-inrichting: type C is omgevingsvergunningplichtig en is onderworpen aan de Wabo.

In de eerste plaats moet bekeken worden of het gaat om een inrichting, alleen dan kan men bezien welke regels van het Activiteitenbesluit toepasselijk zijn. In de tweede plaats moet de inrichting vervolgens ondergeschikt worden onder type A, B, of C. Voor elk type inrichting gelden immers andere regels.

Er bestaan bepaalde activiteiten die niet gekwalificeerd kunnen worden als type A, B, of C. Voor deze activiteiten kan het Activiteitenbesluit alsnog gelden. Het gaat hier om activiteiten van een agrarische aard (artikel 1.4a Activiteitenbesluit).

De Barim-voorschriften waar A en B-inrichtingen zich naar moeten schikken, zijn vooral doelvoorschriften: het doel is een gegeven, de weg er naartoe mag de exploitant van de inrichting zelf invullen. Te denken valt aan een emissieplafond. Bij ministeriële regeling (Regeling algemene regels voor inrichtingen milieubeheer) zijn een deel van de doelvoorschriften reeds ingevuld, maar daarvan mag worden afgeweken. De regeling vult ook het grootste deel van de middelvoorschriften uit het Barim in.

Een nadeel van dergelijke voorschriften is dat geen ruimte is voor individuele afstemming. Als oplossing zijn er de maatwerkvoorschriften uit art. 1.2 Barim jo. art. 8.42 Wm. Een type B-inrichting kan onder omstandigheden ook een omgevingsvergunning vereisen, bijvoorbeeld omdat er voor de inrichting gebouwd moet worden. De meldingsplicht valt dan samen met het indienen van de omgevingsvergunning. Zonder melding wordt de aanvraag niet in behandeling genomen (art. 8.41a Wm).

Een inrichting is mogelijk vergunningplichtig, een plicht die volgt uit art. 2.1 lid 1 sub e Wabo. Het betreft hier maar een klein deel van de inrichtingen, maar wel die met de mogelijk grootste milieugevolgen. De andere inrichtingen, die niet vallen onder artikel 2.1 lid 1 sub e Wabo, worden geregeld via de eerder genoemde algemene regels.

In artikel 1.1 lid 1 jo. lid 3 Wabo kan men de plicht vinden die strekt tot het aanwijzen van de inrichtingen die vergunningplichtig zijn bij amvb. Aanwijzing van vergunning plichtige inrichtingen gebeurt in het Bor (art. 2.1 lid 2 Bor) en betreft drie typen:

• Inrichtingen waartoe een gpbv-installatie behoort;

• Inrichtingen aangewezen in bijlage I onderdeel B van het Bor;

• Inrichtingen aangewezen in bijlage I onderdeel C van het Bor.

Onderdeel B ziet op inrichtingen die nog onder oude AMvB’s (niet zijnde het Barim), die op termijn bovendien onder de werking van het Barim en uit de omgevingsvergunning gehaald moeten worden. Onderdeel C bevat verschillende categorieën met grenswaarden. Dus: iets kan wel onder een categorie uit onderdeel C vallen en daarmee een inrichting zijn (dat is immers een eis aan het zijn van een inrichting!), maar niet vergunningplichtig zijn omdat de grenswaarde daarvoor niet gehaald wordt, bijvoorbeeld in de vorm van een jaarlijks bezoekersaantal. Om dus vast te kunnen stellen of voor een zekere activiteit een omgevingsvergunning benodigd is, zal eerst moeten worden bezien of de desbetreffende activiteit aan te merken is als een inrichting en of, als de activiteit als zodanig aan te merken is, onder de bovengenoemde categorie-omschrijving geschaard kan worden.

Een gpbv-installatie staat voor ‘geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging’. De definitie van een gpvb-installatie en welke activiteiten daaronder vallen, zijn opgenomen in de IPPC-richtlijn. Dit zijn steeds grote industriële activiteiten.

Een inrichting kan geconfronteerd worden met een verschillend aantal vergunningen. Ten eerste zijn er de oprichtingsvergunning en de vergunning voor het in werking hebben van een inrichting. Deze twee vergunningen worden meestal samen verleend en vormen de noodzakelijke juridische basis van een inrichting (art. 2.1 lid 1 sub e sub 1 en 3 Wabo). Dan is er de veranderingsvergunning (art. 2.1 lid 1 sub e sub 2 Wabo), die nodig is om aanpassingen te verrichten die vallen buiten de bestaande vergunning. En ten derde is er de revisievergunning (art. 2.6 Wabo), waarmee verschillende, eerder verleende vergunningen tot één nieuwe vergunning worden samengevoegd. Onoverzichtelijke vergunning situaties worden zo gestroomlijnd.

Om een inrichting te gaan veranderen gelden drie verschillende regimes. Veranderingen binnen de bestaande vergunningsvoorwaarden vereisen geen vergunning (art. 2.4 lid 1 Bor). Als de inrichting ook onder algemene regels valt, zal men daar wel aan moeten blijven voldoen. Anders zal een veranderingsvergunning moeten worden aangevraagd. In de tweede plaats is er de verandering waarop de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is, die hierboven is behandeld. Dit regime is van toepassing op veranderingen die niet leiden tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan de omgevingsvergunning toelaat, maar wel buiten de reikwijdte van de huidige vergunning vallen. Deze veranderingen mogen ook niet m.e.r.-plichtig zijn en niet leiden tot het ontstaan van een andere dan de vergunde inrichting (art. 3.10 lid 3 Wabo). Als niet aan deze voorwaarden wordt voldaan, komt men in het derde regime. Hierop is de eerder beschreven uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing.

Voor de verlening van een omgevingsvergunning voor inrichtingen geldt een toetsingskader, opgenomen in art. 2.14 Wabo. Lid 3 bevat de enige algemene weigeringsgrond, namelijk ‘in belang van de bescherming van het milieu’. Dit is overigens eveneens de enige grond waarop voorschriften aan een omgevingsvergunning voor inrichtingen gebonden kunnen worden (art. 2.22 lid 2 jo. art. 2.14 Wabo). Art. 1.1 lid 2 Wm geeft aan wat in ieder geval onder ‘bescherming van het milieu’ verstaan moet worden, maar blijkens de wetsgeschiedenis moet het begrip zo ruim mogelijk worden uitgelegd. Een heldere grens aan deze milieu-toetsing, vormen de specifiekere toetsingskaders uit andere wetten: verkeersveiligheid bijvoorbeeld wordt alleen beoordeeld in de Wegenverkeerswetgeving en valt dus niet onder het milieu-begrip, net zoals bodemsanering (want Wbb). Voorschriften hieromtrent kunnen ook niet worden opgenomen in de omgevingsvergunning. Maar de milieugevolgen van het verkeer mogen weer wel worden betrokken.

Bijzondere toetsingsgronden worden genoemd in art. 2.14 lid 1 Wabo en komen voor in drie varianten:

* Sub a, ‘betrekken bij’: deze niet-limitatief opgesomde aspecten moeten in ieder geval betrokken worden bij beoordeling van de aanvraag. Het gaat hier dan om milieugevolgen, en zienswijzen en adviezen. In de besluitvorming moeten deze aspecten expliciet worden genoemd.

* Sub b, ‘rekening houden met’: het bevoegd gezag moet rekening houden met deze aspecten, maar mag hier goed gemotiveerd van afwijken. De zaken waarmee rekening gehouden moet worden, zijn het milieubeleidsplan van het bevoegd gezag, het LAP en de milieuonderdelen met richtwaarden waar de inrichting invloed op kan hebben (bijvoorbeeld op het gebied van externe veiligheid).

* Sub c, ‘in acht nemen’: van deze aspecten mag niet worden afgeweken, strijd hiermee leidt tot een afwijzing van de vergunningaanvraag. Het gaat hier om een aantal aspecten:

• De best beschikbare technieken (BBT): deze zijn afkomstig uit de IED-richtlijn (eerder uit de IPPC-richtlijn). De IED-richtlijn heeft gezorgd voor een verzwaring van de status het begrip BBT op juridisch gebied. Het komt er volgens artikel 1.1 lid 1 Wabo op neer dat het gaat om de technisch en economisch haalbare meest doeltreffende technieken, die redelijkerwijs te verkrijgen zijn en die kunnen worden gebruikt om een hoog niveau van milieubescherming te bereiken om nadelige gevolgen te voorkomen of zoveel mogelijk te beperken. De definitie uit de Wabo en het IED verschillen van elkaar, maar inhoudelijk gezien is er geen verschil beoogt. Op grond van artikel 5.4 Bor is een ministeriële regeling totstandgekomen waarin de zogenoemde BREF-documenten zijn vastgelegd, waarmee het bevoegd gezag rekening moet houden. In deze documenten worden op Europees niveau de BBT’s per sector aangegeven, waarvan slechts onder strikte omstandigheden mag worden afgeweken;

• De milieuonderdelen, met geldende grenswaarden die bij of krachtens art. 5.2 of 5.16 Wm, of in de Wgh zijn vastgelegd, waarop de inrichting invloed kan hebben;

• Het geluidsreductieplan, indien dit is vastgesteld;

• Onderdelen van bindende adviezen van de waterkwaliteitsbeheerder.

Voor voorschriften die aan een omgevingsvergunning voor inrichtingen verbonden worden, geldt eveneens dat deze uitgaan van BBT’s en de handhaving van een algemeen hoog beschermingsniveau. Deze BBT’s vormen de basis voor vast te stellen emissiegrenzen, maar zijn zelf niet als zodanig opgenomen in de vergunning. Par. 5.2.1 Bor gaat verder in op de voorschriften die te stellen zijn aan een omgevingsvergunning voor inrichtingen. Hieruit volgt dat bij voorkeur met doelvoorschriften wordt gewerkt; pas zodra het noodzakelijk is worden technische maatregelen worden opgelegd (art. 5.6 Bor). Er moeten in ieder geval voorschriften worden opgenomen omtrent doelmatig energie- en grondstoffengebruik en bescherming van bodem- en grondwater. Verder mogen andere milieugerelateerde eisen worden gesteld (art. 5.7 Bor).

Ook een vergunning voor inrichtingen kan gewijzigd of ingetrokken worden. Het hieronder vermelde geldt naast de eerder besproken algemene regels. Art. 2.30 Wabo jo. 5.10 Bor maakt dat onder bepaalde omstandigheden (of na verloop van tijd) getoetst moet worden of de voorschriften bij de vergunning nog wel volstaan. Op grond van art. 2.31 lid 2 sub b Wabo moet het bevoegd gezag de vergunning actualiseren als na deze evaluatie blijkt dat er nadelige gevolgen voor het milieu zijn. Deze bepaling is eveneens de grondslag tot het wijzigen van vergunningen, waarbij wordt aangetekend dat deze wijziging niet de grondslag van de originele aanvraag niet mag verlaten. En op grond van art. 2.33 Wabo kan een vergunning geheel of gedeeltelijk worden ingetrokken op eerder genoemde imperatieve of facultatieve gronden. Lid 1 sub b geeft als imperatieve intrekkingsgrond ook het niet toepassen van in aanmerking komende BBT’s.

Naast de omgevingsvergunning voor een inrichting bevatten de Wabo en het Bor een nieuw soort toestemming: de omgevingsvergunning beperkte milieutoets (OBM). Dit is een simpele vergunning waar geen voorschriften aan kunnen worden verbonden, en die wordt voorbereid met de reguliere procedure van de Wabo. Door middel van deze vergunning vindt een soort toetsing vooraf plaats voor bepaalde activiteiten binnen inrichtingen waarna een inrichting op grond van de Wabo moet worden aangevraagd, ofwel de activiteit niet kan worden ondernomen.
De grondslag voor de OBM is gelegen in art. 2.1 lid 1 onder i Wabo. Op grond hiervan is het verboden om zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dit bestaat uit het verrichten van een activiteit die behoort tot een bij amvb aangewezen categorie activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving.

Op grond van art. 1.2 Wm zijn de Provinciale Staten verplicht een provinciale milieuverordening (PMV) vast te stellen. Door middel van dit PMV kan het provinciale milieubeleid, zoals vastgelegd in het provinciale milieubeleidsplan, worden vertaald in algemene regels. In de verordening moeten regels worden gesteld ter bescherming van de grondwaterkwaliteit en de voorkoming/beperking van geluidhinder voor in de verordening aan te wijzen gebieden. Daarnaast kunnen in de PMV verdere regels ter bescherming van het milieu worden opgenomen voor zover er naar het oordeel van de Provinciale Staten sprake is van een bovengemeentelijk belang. De regels in de PMV mogen echter geen hogere regelgeving doorkruisen. De Provinciale Staten kunnen verder in de PMV bestuursorganen aanwijzen die in aangegeven categorieën van gevallen ontheffing kunnen verlenen van de in de PMV gegeven regels. Het is niet mogelijk om rechtsmiddelen in te stellen tegen de PMV.

De PMV kent een eenvoudige totstandkomingsprocedure (art. 1.4 Wm).

- Bij de voorbereiding moet in ieder geval overleg gepleegd worden met betrokken gemeenten en waterschappen;

- De provinciale milieucommissie moet in de gelegenheid gesteld worden om advies over de ontwerp-PMV uit te brengen;

- Van de vaststelling (of van de wijziging) van de PMV wordt mededeling gedaan aan de minister van I&W.

Welke instrumenten worden ingezet om de ruimtelijke ordening te reguleren?

In deze paragraaf komen de instrumenten voor de regulering van het gebruik van de grond met het oog op een goede ruimtelijke ordening aan de orde, welke grotendeels is te vinden in de Wro. Het belangrijkste instrument is het bestemmingsplan, dat door de gemeenteraad wordt vastgesteld. Om de kosten van gemeentelijke voorzieningen t.b.v. het bestemmingsplan te verhalen, zal in sommige gevallen een exploitatieplan moeten worden vastgesteld. Waar geen ruimtelijke ontwikkelingen worden verwacht, kan een beheersverordening worden vastgesteld in plaats van een bestemmingsplan. Verder hebben het Rijk en de provincie in de Wro instrumenten gekregen om t.b.v. nationale/provinciale ruimtelijke belangen zelf het gebruik van grond te reguleren in een inpassingsplan of rijksbestemmingsplan.
Naast de Wro is ook de Wabo van belang voor de regulering van het ruimtegebruik. O.g.v. art. 2.1 lid 1 sub c Wabo is het namelijk verboden om zonder omgevingsvergunning van het planologische regime af te wijken. Verder komt de regulering van een tweetal activiteiten aan de orde die nauw samenhangen met de regulering van ruimtegebruik: het bouwen van bouwwerken en het uitvoeren van werken en werkzaamheden.

In een bestemmingsplan worden avv's neergelegd, die zien op het grondgebruik. Een bestemmingsplan is voor overheid en burger bindend, en kan straf- en bestuursrechtelijk worden gehandhaafd. De binding blijkt uit art. 2.1 lid 1 sub c Wabo. De toelichting bij het bestemmingsplan echter is niet juridisch bindend. Bestemmingen kunnen uitsluitend aan de grond worden gegeven ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Bij het vaststellen van die goede ruimtelijke ordening heeft de gemeenteraad veel beleidsvrijheid. In een bestemmingsplan staan alleen verboden en vormt daarmee toelatingsplanologie. Een bestemmingsplan is verplicht voor het gebied buiten de bebouwde kom, en facultatief binnen de bebouwde kom. Voor een bestemmingsplan geldt een actualiseringsplicht: ten minste eenmaal in de 10 jaar dient het plan te worden herzien (art. 3.1 lid 2 Wro).

Er bestaan verschillende soorten bestemmingsplanregels. Ingevolge art. 1.1 lid 2 sub a Wro wordt onder ‘grond’ in de Wro expliciet de boven- en ondergrond verstaan. Indien het bestemmingsplan voor de ondergrond geen expliciete regeling bevat, zullen de planregels voor de bovengrond op overeenkomstige wijze moeten worden toegepast op de ondergrond.

• Gebruiksregels: bepalen voor welke doeleinden de grond mag worden gebruikt. In art. 7.10 Wro is een algemeen verbruiksverbod opgenomen, waarvan het overtreden ervan geldt als een strafbaar feit.

• Bebouwingsregels: regels betreffende o.a. de bebouwingsdichtheid, oppervlakte en hoogte van gebouwen

• Vergunningenstelsel voor het uitvoeren van werken en werkzaamheden: in een bestemmingsplan kan bepaald worden dat het verboden is werken, niet zijnde bouwwerken, of werkzaamheden uit te voeren.

• Overgangsregels: gebruik van bouwwerken en grond dat op het moment van de inwerkingtreding van het plan bestaat, mag op grond hiervan worden voortgezet.

Bij het vaststellen van een bestemmingsplan spelen milieunormen een belangrijke rol. Bestemmingen moeten in overeenstemming zijn met geldende milieu(kwaliteits)normen. Een belangrijk instrument om hierin te voorzien is bijvoorbeeld door zonering, waardoor specifieke gebieden worden aangewezen voor specifieke activiteiten. Een manier waarop zonering kan worden vormgegeven is via een ‘Staat van Inrichtingen’ of bedrijvenlijst. Het belang van het milieu hoeft alleen mee te wegen in een bestemmingsplan, als het belang een ruimtelijke dimensie bezit. In dat geval is het van belang om een 'ruimtelijke' afweging te maken.

Het bestemmingsplan is een dwingende weigeringsgrond voor het aanvragen van bouw- en aanlegvergunningen. Hieruit blijkt de grote juridische betekenis van het bestemmingsplan. Evenwel kan op grond van art. 2.12 Wabo een omgevingsvergunning worden verleend die van het bestemmingsplan afwijkt. Art. 2.10 lid 2 schaart iedere aanvraag die afwijkt van het bestemmingsplan onder art. 2.12 Wabo. Overigens kan een grondgebruiker niet worden gedwongen om een bestemming te realiseren, hij kan slechts worden onteigend als de gemeente aan dat stuk grond een andere bestemming wil toewijzen.

Er worden verschillende soorten bestemmingsplannen onderscheiden:

• Een gedetailleerd bestemmingsplan: in detail is aangegeven hoe een gebied eruit zal komen te zien.

• Een globaal eindplan: hierin zijn schetsmatig de doelstellingen omschreven.

• Een globaal, nader uit te werken plan: hierin is aangegeven dat het college van B&W of de gemeenteraad (een deel van) het plan nader moeten uitwerken.

In de praktijk is het bestemmingsplan vaak een mengvorm van deze drie soorten plannen.

Het College van B&W kan op grond van art. 3.6 lid 1 sub a de regels uit het bestemmingsplan wijzigen. Het mag hier echter niet gaan om ingrijpende wijzigingen, en bovendien moeten de regels waarmee deze wijzigingsbevoegdheid wordt uitgeoefend, voldoende objectief zijn begrensd. Artikel 3.6 lid 1 sub b geeft de uitwerkingsplicht voor het College van B&W, waarmee de bij vaststelling van het plan nog globale bestemmingen uitgewerkt dienen te worden. Op de wijziging en uitwerking van het bestemmingsplan is afdeling 3.4 Awb van toepassing. Daardoor kan, zonder het maken van bezwaar, beroep worden ingesteld bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Art. 3.6 lid 1 sub c geeft het College van B&W de mogelijkheid om, met inachtneming van de in het plan vervatte regels, afwijkingen van het bestemmingsplan toe te staan. Het gaat hier altijd om kleine afwijkingen, en zal en mag nooit leiden tot de wijziging van de bestemming. Aan een dergelijke binnenplanse ontheffing mogen ook voorschriften, nadere eisen (art. 3.6 lid 4 Wro) worden verbonden. Op de voorbereiding van een besluit tot een binnenplanse ontheffing is afdeling 3.4 Awb niet van toepassing. Er kan wel bezwaar worden gemaakt, waarna beroep bij de Afdeling openstaat.

Naast de binnenplanse ontheffingsbevoegdheid kan het College van B&W ook nog op basis van de Wro over bevoegdheden tot ontheffing bij het bestemmingsplan beschikken. Het gaat hierbij om buitenplanse ontheffingsbevoegdheden (artt. 3.22 e.v. Wro).

De Wro voorziet in een tweetal buitenplanse ontheffingsbevoegdheden: de tijdelijke ontheffing (art. 3.22 Wro) en een gewone buitenplanse ontheffing (art. 3.23 Wro). Artikel 3.22 verleent B & W de bevoegdheid om een tijdelijke ontheffing van het bestemmingsplan te verlenen. Dit mag voor maximaal 5 jaar. Voor die gevallen die (limitatief) zijn aangewezen in art. 4.1.1 Bro, mag het College van B&W op grond van art. 3.23 tevens een ontheffing verlenen (de ‘planologische kruimelgevallen’). Voor de toepassing van art. 4.1.1 Bro komt B & W beleidsvrijheid toe. Voor de buitenplanse ontheffingsbevoegdheden hoeft niet de bestemmingsplanprocedure te worden doorlopen, die bij binnenplanse ontheffingen wel geldt.

Voor de totstandkoming van het bestemmingsplan geldt ook dat de uniforme voorbereidingsprocedure van toepassing is, en dat eenieder zienswijzen in mag dienen. De bestemmingsplanprocedure is beschreven in art. 3.8 Wro. Tegen het bestemmingsplan staat alleen beroep open bij de Afdeling (art. 8.2 lid 1 sub a Wro). De minister van BZK en de Gedeputeerde Staten kunnen invloed uitoefenen op de inhoud van het bestemmingsplan door de ‘reactieve aanwijzing’. Door een aanwijzingsbesluit kan een bepaald deel van het bestemmingsplan buiten het uiteindelijke plan blijven. De reactieve aanwijzing geldt als een ultimum remedium, en tegen het besluit staat ook los van het bestemmingsplan beroep open bij de Afdeling.

Bij de voorbereiding van het bestemmingsplan speelt art. 3:2 Awb, waarin het zorgvuldigheidsbeginsel is gecodificeerd, een grote rol. In art. 3.1.6 Bro staan de elementen die in de toelichting bij het bestemmingsplan moeten voorkomen. Verder is het uit het oogpunt van rechtszekerheid en waarborg van ruimtelijke samenhang noodzakelijk dat bestemmingsplannen actueel zijn.

Het uitvoeren van een bestemmingsplan is vaak kostbaar, omdat vele voorzieningen aangelegd moeten worden (verlichting, riolering etc.): exploitatiekosten. Als de overheid de grond zelf bezit, kunnen de kosten worden verrekend in de grondprijs bij uitgifte, en zo niet dan worden de kosten verhaald op de grondeigenaars. Ook kan kostenverhaal plaatsvinden in individuele exploitatieovereenkomsten. Lukt dit alles niet, vindt publiekrechtelijk verhaal plaats op grond van de regels die gesteld zijn in de Wro. Dit publiekrechtelijke verhaal is vastgelegd in het exploitatieplan voor een heel gebied. In dit plan staan onder andere een raming van de kosten en opbrengsten van het gebied en wie profijt heeft van welke voorziening. Art. 6.13 lid 8 Wro jo. art. 6.2.4 en 6.2.5 Bro geven aan welke kosten verhaald kunnen worden.

Het plan komt volgens de regels van afdeling 3.4 Awb tot stand. Het exploitatieplan hangt zowel inhoudelijk als procedureel samen met het planologische besluit dat de ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk maakt. Rechtsbescherming hangt samen met het planologisch besluit: zij worden tezamen als één besluit aangemerkt (artikel 8.3 lid 3 Wro). Kostenverhaal geschiedt door aan de omgevingsvergunningen voor de uitvoering van bouwplannen binnen het exploitatiegebied het voorschrift te verbinden dat een bijdrage aan de gemeente verschuldigd is, die binnen een door het college te bepalen termijn moet worden betaald. Uitgangspunt is dat de exploitatiekosten over alle grondeigenaren die gronden binnen het gebied willen ontwikkelen, worden verdeeld, waarbij de minder winstgevende ontwikkelingen minder hoeven bij te dragen in de exploitatiekosten dan de meer winstgevende activiteiten.

Voor gebieden waar geen ontwikkelingen zijn voorzien, kan een beheersverordening worden vastgesteld o.g.v. artikel 3.38 lid 1 Wro. Hierin wordt het bestaande gebruik of planologisch toegestane gebruik vastgelegd. Het bestemmingsplan en de beheersverordening sluiten elkaar uit (art. 3.39 Wro). Strijdigheid met de verordening is een dwingende reden om een omgevingsvergunningaanvraag af te wijzen. De beheersverordening lijkt sterk op een conserverend bestemmingsplan.

Tegen de beheersverordening staat geen bestuurlijke rechtsbescherming open, nu het een algemeen verbindend voorschrift is, hoewel tegen besluiten op basis van de verordening wel bescherming open staat. Tegen het bestemmingsplan staat overigens wel bestuurlijke rechtsbescherming open.

De minister van BZK en de provincies kunnen ook via het opstellen van eigen bestemmingsplannen, zogenaamde inpassingsplannen, invloed uitoefenen. Deze bevoegdheid bestaat echter alleen voor zover er daadwerkelijk sprake is van nationale of provinciale belangen. Op nationaal niveau is de minister van BZK het bevoegd gezag (artikel 3.28 Wro), op provinciaal niveau de Provinciale Staten (art. 3.26). De minister is ook bevoegd tot het vaststellen van een rijksbestemmingsplan. Dit is uitsluitend mogelijk op gronden die niet tot een provincie of gemeente behoren, in de praktijk vooral de Noordzee. De minister heeft de bevoegdheid slechts indien dit bij AMvB is bepaald.

Naast het opstellen van inpassingsplannen, kunnen de minister van BZK en de Provinciale Staten ook door AMvB en provinciale verordeningen algemene regels stellen om zo bovengemeentelijk beleid in bestemmingsplannen te laten doorwerken. Deze regels moeten dan bij de vaststelling van een bestemmingsplan in acht worden genomen, en kunnen worden vastgesteld voor zover dat met het oog op een goede nationale/provinciale ruimtelijke ordening noodzakelijk is (art. 4.1 lid 1 en art. 4.3 lid 1 Wro). Daarnaast kunnen regels worden vastgesteld m.b.t. het doel dat door de AMvB/provinciale verordening wordt nagestreefd. Omdat algemene regels algemeen verbindende voorschriften zijn, staat hiertegen, op grond van art. 8:2 sub a Awb, geen rechtsbescherming open.

Voorbereidingsbescherming heeft tot doel grondgebruik dat het toekomstige planologische regime kan frustreren, tegen te houden. De voorbereidingsbescherming kan in het leven worden geroepen door het nemen van een voorbereidingsbesluit, maar voorbereidingsbescherming kan in bepaalde gevallen ook van rechtswege ontstaan. Het voorbereidingsbesluit bevriest de planologische situatie en maakt het onmogelijk om voor een bepaald grondgebied omgevingsvergunningen te verlenen. Hiermee kunnen toekomstige ontwikkelingen worden veilig gesteld. Vergunningsaanvragen worden aangehouden, voor zover ze zouden zijn verleend. Het besluit heeft echter maar een beperkte geldingsduur en kan niet worden verlengd. Het nemen van een nieuw voorbereidingsbesluit voorkomt niet dat alle aangehouden aanvragen vervolgens verleend moeten worden. Tegen het voorbereidingsbesluit staat geen bestuurlijke rechtsbescherming open (art. 8:5 Awb).

Ook bij de terinzagelegging van een bestemmingsplan ontstaat van rechtswege een aanhoudingsplicht, totdat het plan in werking treedt of wordt vernietigd. Voor activiteiten die niet strijdig zijn met het plan in voorbereiding, geldt de aanhoudingsplicht niet.

Art. 2.1 lid 1 sub 3 verbiedt in beginsel het handelen in strijd met het planologisch regime, tenzij een omgevingsvergunning dit toestaat. De toets hiervoor staat in art. 2.12 Wabo. Om af te wijken van het bestemmingsplan of beheersverordening moet aan één van drie voorwaarden zijn voldaan:

• Het plan bevat zelf regels voor afwijking;

• Een AMvB laat afwijking toe (limitatief opgenoemd in hoofdstuk IV van bijlage II Bor);

• De activiteit is niet strijdig met de goede ruimtelijke ordening en het besluit bevat een goede ruimtelijke onderbouwing. Dit is een alternatief voor een bestemmingsplanherziening, gelet op het vereiste van ‘goede ruimtelijke ordening’. Tegen het volgende bestemmingsplan waarin de afwijking verwerkt wordt, staat op dat punt geen rechtsbescherming open; immers kan men in bezwaar tegen de verlening van de omgevingsvergunning die afwijking toestaat. De minister van BZK en de Gedeputeerde Staten hebben hier ook hun bevoegdheden om in te grijpen middels reactieve aanwijzingen.

Voor tijdelijke activiteiten kan maximaal 5 jaar worden afgeweken van het plan of de verordening, zolang de goede ruimtelijke ordening dit toelaat. Een termijn wordt opgenomen in de omgevingsvergunning. Het exploitatieplan kan regels bevatten om daarvan bij voorschriften in een omgevingsvergunning af te wijken. In een provinciale verordening en AMvB kunnen eveneens regels worden opgenomen om ervan af te wijken, voor zover ze regels bevatten die gelden voor de verlening van een omgevingsvergunning. Hiervoor is een vvgb nodig van de bevoegde minister van BZK of de Gedeputeerde Staten. Een voorbereidingsbesluit kan eveneens regels bevatten om van het besluit af te wijken bij omgevingsvergunning.

Voor de inwerkingtreding van de Wabo was voor het bouwen van bouwwerken op grond van art. 40 Ww een bouwvergunning. Dit vereiste is sinds 2010 in de Wabo geïntegreerd in artikel 2.1 lid 1 sub a. Om te bepalen of een dergelijke omgevingsvergunning is vereist, zal moeten worden vastgesteld of een bepaalde activiteit kan worden aangemerkt als het bouwen van een bouwwerk.

Aan de hand van drie criteria moet worden beoordeeld of er sprake is van een bouwwerk. Er moet sprake zijn van:

• Een bouwconstructie. Zo is het schilderen van een bouwwerk naar zijn aard geen constructieve voorziening en kan dit daarom niet als bouwen worden aangemerkt.
• Van enige omvang. Ook kleine bouwconstructies kunnen als bouwwerk worden aangemerkt, namelijk als zij door hun uiterlijk of anderszins een zekere invloed op hun omgeving hebben.
• Bedoeld om ter plaatse te functioneren. De Afdeling merkt een palenfundering gelet op de omvang, het materiaal, de solide verankering in de waterbodem en het plaatsgebonden karakter daarvan aan als een bouwwerk. De Afdeling legt het begrip bouwwerk onder de Ww ruim uit en dit is niet veranderd met de inwerkingtreding van de Wabo.

Niet voor alle bouwactiviteiten is een omgevingsvergunning nodig: bijlage II Bor zondert een aantal categorieën uit. Een vergunning moet verleend worden, indien zich geen van de weigeringsgronden uit art. 2.10 Wabo voordoen (limitatief-imperatief stelsel: lis).

De weigeringsgronden zijn als volgt:

• Strijd met het Bouwbesluit 2012: het Bouwbesluit bevat technische minimumvoorschriften voor bouwwerken waarvan in principe niet wordt afgeweken (tenzij bij omgevingsvergunning bepaald). Deze eisen gelden zowel voor bestaande gebouwen als nieuwbouw, hoewel de nieuwbouweisen strenger zijn.

• Strijd met de bouwverordening: de verordening bevat voorschriften over het gebruik van bouwwerken en de omliggende grond, en voorschriften van stedenbouwkundige aard.

• Strijd met het geldende planologisch regime: als niet ook op grond van art. 2.12 afgeweken kan worden van het geldende regime, wordt de vergunning geweigerd.

• Welstand: 12a lid 1 sub a maakt dat welstandscriteria door de gemeenteraad worden opgesteld. Dit zijn beleidsregels, er is dus een inherente afwijkingsbevoegdheid. De vergunningaanvraag moet worden voorgelegd aan de welstandscommissie ter advies.

• Op advies van de Commissie voor de tunnelveiligheid.

• (facultatief) Bibob: als ernstig gevaar bestaat dat de omgevingsvergunning voor criminele activiteiten wordt gebruikt, kan de vergunning worden geweigerd.

Aan de vergunning kunnen voorschriften worden gebonden (art. 2.22 lid 2 Wabo) om de belangen uit art. 2.10 – 2.20 Wabo te beschermen. De voorschriften zullen echter vaak al volgen uit het bestemmingsplan, Bouwbesluit en bouwverordening. Hoofdstuk 5 Bor regelt de voorschriften nader.

Naast het Bouwbesluit en de bouwverordening zijn er nog wat algemene regels voor bouwwerken. Het is in beginsel verboden om zonder omgevingsvergunning gebouwde bouwwerken in stand te laten (art. 2.3a Wabo). Voor de eigenaar of beheerder (en in mindere mate: bouwer, gebruiker) van een bouwwerk of terrein geldt een zorgplicht om te voorkomen dat gevaar voor de veiligheid of gezondheid door het bouwwerk ontstaat.

Voor het uitvoeren van werken en werkzaamheden is soms een omgevingsvergunning nodig. De plicht kan volgen uit het bestemmingsplan of voorbereidingsbesluit, om de bestaande of toekomstige bestemming te beschermen. Het toetsingskader is vervat in art. 2.11 Wabo.

Ook voor deze omgevingsvergunning kan een aanhoudingsplicht gelden op grond van art 3.3 lid 1 Wabo. Lid 2 meldt wanneer de plicht van rechtswege weer vervalt, maar het bevoegd gezag kan de plicht ook eerder doorbreken. Nadat de plicht vervalt, zal alsnog op de aanvraag beslist moeten worden, op basis van het (meestal net nieuwe) geldende planologische regime. Is echter geen nieuw regime vastgesteld, dan wordt de vergunning zonder meer verleend; anders was deze na de aanvraag immers direct afgewezen. Een omgevingsvergunning kan worden ingetrokken wanneer gedurende drie jaar geen handelingen worden verricht met gebruikmaking van de omgevingsvergunning. In afwijking daarvan kan de omgevingsvergunning voor het bouwen of voor het uitvoeren van werken en werkzaamheden reeds worden ingetrokken wanneer gedurende zo’n 26 weken geen handelingen worden verricht met gebruikmaking van de vergunning.

Hoe zit het met de regulering van activiteiten in de natuur?

Bepaalde handelingen zijn ter bescherming van natuurwaarden verboden behoudens toestemming. Tevens kan het ook gaan om projecten en handelingen die soorten van planten en dieren bedreigen. Wat betreft de natuurgebieden, is het nodig om een vergunning aan te vragen als men daar iets wil gaan doen. Het gaat dan om projecten en handelingen die binnen of buiten een als beschermd aangewezen gebied plaatsvinden en een inbreuk op die gebieden kunnen maken. Los daarvan zijn in de Wet natuurbescherming zekere acties strafbaar gesteld die beschermde dieren en plantsoorten schade kunnen berokkenen.
De al eerder genoemde Wet natuurbescherming is in de plaats getreden van een drietal aan andere wetten, namelijk de Boswet, de Flora- en Faunawet, en de Natuurbeschermingswet 1998. Het is de bedoeling dat de Wet natuurbescherming uiteindelijk ook haar plaats vindt in de Omgevingswet en dan dus daardoor wordt opgenomen. De procedure hiervoor loopt nog bij de Tweede Kamer.

In artikel 1.11 Wnb is een algemene plicht opgenomen voor iedereen. Deze plicht houdt in dat men zorg moet dragen voor het instandhouden van de Natura 2000-gebieden. Het idee achter het opnemen van deze zorgplicht in de Wnb is voorkomen dat men zich onzorgvuldig gedraagt. Het is dus eigenlijk een vangnetbepaling.

In verband met het beschermen van de natuurgebieden wordt er onder andere gekeken hoe de verschillende gebieden met elkaar verbonden kunnen worden. Zo'n verweven netwerk van verscheidene natuurgebieden wordt op Nederlands en Europees niveau nagestreefd:

• Op Europees gebied probeert men dit te bereiken door het realiseren van een Natura 2000-netwerk (Habitatrichtlijn, richtlijn 92/43 EEG). Het Europees ecologisch netwerk bestaat uit de gebieden die zijn gekozen op grond van de Vogelrichtlijn (richtlijn 2009/147) en de Habitatrichtlijn.
  De minister van EZK beslist welke gebieden worden aangwezen als Natura 2000-gebieden (artikel 2.1 Wnb). Alleen ecologische motieven mogen mee spelen bij de vraag welk gebied als Natura 2000-gebied moet worden aangemerkt. De belangen van ondernemers e.d. mogen dus absoluut niet in aanmerking worden genomen. Als een Natura 2000-gebied wordt aangewezen, vindt er vaststelling plaats van doelstellingen die zien op de instandhouding voor de specifieke soorten en habitats die zich bevinden in dat gebied. Het is mogelijk dat deze doelstellingen worden geformuleerd als behouds- of hersteldoelstellingen. De voorbereiding van het aanwijzen van een Natura 2000-gebied vindt plaats met behulp van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 4.3 van de Awb (artikel 2.1 lid 5 Wnb). Iedereen kan zijn eigen zienswijzen geven tegen een ontwerpbesluit. Er staat beroep open voor belanghebbenden in twee gevallen. In artikel 1.1 Wnb wordt de definitie gegeven van de term Natura 2000. Tevens is er op 1 juli 2015 een programmatische aanpak stikstof (PAS) in werking getreden. In de Wnb is de grondslag hiervoor te vinden (artikel 1.13 Wnb).
  De Gedeputeerde Staten van de provincie moeten een beheerplan opstellen op grond van artikel 2.3 Wnb, als er een nieuw Natura 2000-gebied is aangewezen. In een aantal gevallen ligt de bevoegdheid voor het opstellen van een beheerplan bij de minister van EZK, bij de minister van Defensie, of bij de minister van I&W (artikel 2.10 lid 1 Wnb). Een beheerplan geldt voor maximaal 6 jaar. Het opstellen van een beheerplan vindt plaats met behulp van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 4.3 van de Awb (artikel 2.3 lid 1 Wnb).
  De Gedeputeerde Staten hebben de mogelijkheid om op te treden in het geval dat een Natura 2000-gebied verslechtert (artikel 2.2 jo. 2.4 Wnb).
  In artikel 2.7 lid 2 Wnb en artikel 2.1 lid 1 sub i Wabo is een vergunningsplicht te vinden, die ziet op het verrichten van activiteiten binnen en buiten een Natura 2000-gebied. De Gedeputeerde Staten van de desbetreffende provincie heeft de mogelijkheid om de vergunning te verlenen. In sommige gevallen is de minister van EZK bevoegd om een vergunning te verlenen (artikel 1.3 lid 5 Wnb en Besluit natuurbescherming). Het totstandkomen van een Natura 2000-vergunning geschiedt niet met behulp van de uniforme voorbereidingsprocedure. Het beoordelingskader voor Natura 2000-vergunningen is voor 'projecten' te vinden in artikel 2.8 lid 3-8 Wnb. Voor 'andere handelingen' is het beoordelingskader te vinden in artikel 2.8 lid 9 Wnb. In de Wnb zijn een aantal gevallen opgenomen waarvoor geen vergunningsplicht geldt. Dit zijn:
  • "Projecten of andere handelingen waarvoor op grond van een wettelijke bepaling een besluit is vereist waarop het beoordelingskader van art. 2.8 Wnb van toepassing is."
  • "Handelingen en projecten die overeenkomstig een beheerplan of een programma worden verricht."
  • "Handelingen die bekend waren op een referentiedatum."
  • "Handelingen en projecten die zijn uitgezonderd bij provinciale verordening of ministriële regeling."
  • "Handelingen en projecten die een bepaalde grenswaarde niet overschrijden."
  • "Bepaalde handelingen en projecten die voor 1 februari 2009 of 1 januari 2014 zijn vergund.
• Op Nederlands niveau wordt er dus ook gestreefd naar een netwerk van natuurgebieden. In Nederland wordt dit Natuurnetwerk Nederland genoemd (NNN). De Gedeputeerde Staten zijn verantwoordelijk voor het tot stand komen en het in stand houden van een landelijk ecologisch netwerk (artikel 1.12 lid 2 Wnb). In de Wnb zijn alleen geen regels te vinden die gaan over de het beschermen van dit landelijke ecologische netwerk. Het beschermen hiervan gebeurt door het inzetten van de instrumenten van de ruimtelijke ordening, via Barro, de verordeningen op provinciaal niveau, en de bestemmingsplannen.
• De Gedeputeerde Staten hebben ook de bevoegdheid om andere gebieden aan te wijzen, die niet vallen onder het NNN, maar die wel erg belangrijk zijn in verband met de natuurwaarden of de landschappelijke waarden (artikel 1.12 lid 3 Wnb). Deze gebieden worden de bijzondere provinciale natuurgebieden en de bijzondere provinciale landschappen genoemd. Omtrent het aanwijzen van deze gebieden hebben de provincies de mogelijkheid om eigen beleid te voeren.
• De Wnb voorziet ook in een regeling die de mogelijkheid biedt om nationale parken aan te wijzen. De Gedeputeerde Staten van een provincie of bepaalde provincies zelf hebben de optie om een verzoek in te dienen bij de minister van EZK, wat betreft het aanwijzen van een bepaald gebied als nationaal park. Deze mogelijkheid is neergelegd in artikel 8.3 lid 1 Wnb. Het gebied waarvan men wenst dat het wordt aangewezen als een nationaal park, moet wel aan zekere voorwaarden voldoen.

In Hoofdstuk 3 van de Wet natuurbescherming zijn 3 beschermingsregimes voor soorten te vinden. Het gaat hier om:

• Soorten die geschikt kunnen worden onder de Vogelrichtlijn.
• Soorten die geschikt kunnen worden onder de Habitatlijn.
• Andere soorten die door het nationale recht beschermd worden.

Op elk van de bovengenoemde categorieën zijn andere verbodsbepalingen van toepassing. De verbodsbepalingen op grond van het nationale recht zijn de minst extreme bepalingen, aangezien de regels die hieromtrent te vinden zijn in de Wnb alleen zien op individuele diersoorten en plantsoorten en niet op gehele populaties.

Wat betreft vogels is het ex artikel 3.1 Wnb verboden om:

• Vogels met opzet te storen als dit er voor zorgt dat de soort niet goed in stand gehouden kan worden.
• Eieren op te pakken en bij zich te houden van de vogels die beschermd zijn.
• Vogels met opzet dood te maken of te vangen. Het gaat hier ook om vogels die beschermd zijn.
• Nesten en dergelijken van vogels die beschermd zijn, met opzet kapot te maken of mee te nemen.

Wat betreft dieren is het ex artikel 3.5 Wnb verboden om:

• Eieren van beschermde dieren, die men in de natuur vindt, kapot te maken of te verzamelen.
• Dieren in hun leefgebied dood te maken of te vangen. Deze dieren dienen wel beschermd te zijn.
• Beschermde dieren met opzet te storen in hun eigen leefgebied.
• Planten die beschermd zijn, met opzet los te maken van de grond.
• De plaatsen die beschermde dieren gebruiken om te broeden of om zich voor te planten, kapot te maken.

Een paar van de bovengenoemde bepalingen zijn uitgelegd in jurisprudentie. Meerdere acties zijn immers alleen verboden als het gaat om het begaan van die acties met opzet. Hieronder valt ook voorwaardelijk opzet.
In de Wet natuurbescherming zijn ook verbodsbepalingen te vinden die zien op het bezitten, vervoeren, en handelen in de beschermde soorten. Deze bepalingen zijn te vinden in artikelen 3.2 en 3.6 Wnb.

Voor iedere categorie van soorten die beschermd zijn, bestaan er regels die zien op het maken van uitzonderingen op de regelingen die bepaald gedrag ten aanzien van die soorten verbieden. Deze regels zijn de algemene vrijstellingen en ontheffingen. Er zijn ook vrijstellingen en ontheffingen, die ervoor zorgen dat schade en overlast die veroorzaakt worden door dieren die beschermd zijn, opgelost kunnen worden. De regels die hier op zien, zijn te vinden in artikel 3.4 Wnb.
De Gedeputeerde Saten van de desbetreffende provincie hebben de mogelijkheid om de ontheffingen te geven (artikel 3.3 lid 1 en 3.8 lid 1 en 3.10 lid 2 Wnb). De Provinciale Staten hebben de mogelijkheid om bij verordening een vrijstelling te geven op grond van artikel 3.3 lid 2 en 3.8 lid 2 en 3.10 lid 2 Wnb.
De criteria op grond waarvan een vrijstelling of ontheffing gegeven kan worden, zijn te vinden in artikel 3.3 lid 4 en artikel 3.8 lid 5 Wnb. De criteria voor vogels en voor de streng beschermde soorten komen voor het meerendeel overeen. Er zijn echter ook verschillen te vinden.

Voordat er een ontheffing of een vrijstelling verleend kan worden, moet worden gekeken of er een andere geschikte optie is om de situatie op te lossen:

• Er mag geen vrijstelling of ontheffing worden gegeven, als er een andere optie is om de ongewenste situatie op te lossen;
• Er moet echt een vrijstelling of ontheffing aan te pas komen om de situatie op te lossen, gelet op belangen van specifieke aard.
• "Het verslechteren van de staat van instandhouding van de betreffende soort vogels (artikel 3.3 lid 4 sub c Wnb) of het afbreuk doen aan het streven de populaties van de soort om hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan (artikel 3.8 lid 5 sub c Wnb)" mag absoluut geen resultaat zijn van de vrijstelling of ontheffing.

Wat betreft de vrijstelling en ontheffing voor verbodsbepalingen omtrent soorten op nationaal niveau, verklaart artikel 3.10 lid 2 Wnb artikel 3.8 (m.u.v. lid 3 en 4) van toepassing. De drie bovengenoemde criteria zijn dus als het gaat om nationale soorten ook relevant.
In artikel 3.19 lid 2 sub a-h Wnb worden acties genoemd, die voorzien in het moeten aanvragen van een vrijstelling of ontheffing. Deze acties vullen de belangen aan uit artikel 3.8 lid 5 Wnb.
Er kan ook vrijstelling plaatsvinden doordat er sprake is van een gedragscode, die is opgesteld door organisaties die maatschappelijke belangen behartigen. Deze gedragscode moet echter wel worden goedgekeurd door de minister van EZK. Een gedragscode kan pas worden goedgekeurd, als de criteria van artikel 3.31 lid 2 in acht zijn genomen.

In het geval dat de Gedeputeerde Staten dingen doen die verband houden met het uitvoeren van instandhoudingsmaatregelen en maatregelen voor een Natura 2000-gebied, zijn zij niet gebonden aan de verbodsbepalingen van artikel 3.1, 3.5, en 3.10 Wnb.

Hoe worden activiteiten gereguleerd die betrekking hebben op de waterhuishouding?

In deze paragraaf wordt een korte schets gegeven van de regelgeving, waarin het juridische instrumentarium van de waterbeheerders is opgenomen. Dat instrumentarium staat immers niet op zichzelf en moet in de wettelijke context worden geplaatst. Een overzicht zal worden gegeven van het waterrecht. Een tweetal wetten is van belang voor de Nederlandse waterhuishouding. Dit zijn de Waterschapswet en de Waterwet.

Het waterbeheer is in Nederland grotendeels gedecentraliseerd. Het regionale waterbeheer berust in Nederland bij een aparte functionele decentrale overheid: het waterschap. De Waterschapswet regelt vervolgens de wijze waarop een waterschap wordt ingesteld, hoe hun bestuur wordt samengevat, welke taken dit heeft, de bevoegdheden om die taken uit te voeren en het bestuurlijke toezicht op het waterschap. De Waterschapswet is een organieke wet en vergelijkbaar met de Provinciewet en Gemeentewet.

Het waterbeheer maakt deel uit van de overheidszorg voor de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het milieu. Dit is te vinden in artikel 21 van de Grondwet. Sinds de jaren tachtig heeft het concept van integraal water(systeem)beheer haar intrede gedaan, waarbij niet langer alleen wordt gekeken naar bepaalde onderdelen van het waterbeheer, maar waarbij is gekozen voor een integraal beheer van watersystemen.

De hoofdlijnen van de wet zijn als volgt:

• voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste
• bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen
• vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen.

Deze doelstellingen hebben betrekking op het waterbeheer als geheel. Een belangrijk onderdeel daarvan is het beheer van watersystemen. Dit wil zeggen het beheer van een samenhangend geheel van een of meer oppervlaktewaterlichamen en grondwaterlichamen met bijbehorende bergingsgebieden, waterkeringen en ondersteunende kunstwerken. De Waterwet verschaft de beheerder het juridische instrumentarium voor het beheer van watersystemen. Het begrip watersysteem brengt het integrale karakter van het waterbeheer al tot uitdrukking, maar in de Waterwet wordt daarnaast het begrip waterstaatswerk gehanteerd. Behoudens de grondwaterlichamen worden de afzonderlijke onderdelen van het watersysteem als waterstaatswerken aangemerkt.

De beheerders van de watersystemen hebben bepaalde juridische instrumenten toebedeeld gekregen van de Waterwet en de Waterschapswet. Deze juridische instrumenten kunnen worden ingezet om de doelstellingen die voortvloeiten uit de Waterwet, te realiseren. Er zijn passieve instrumenten en actieve instrumenten. Passieve instrumenten hebben als doel om handelingen, die schade toebrengen aan het watersysteem, te voorkomen of beperken. Actieve instrumenten hebben als doel de situatie waarin het watersysteem verkeert, te verbeteren.

De toedeling van het beheer van watersystemen is in hoofdstuk 3 van de Waterwet geregeld. Het beheer van een watersysteem is ofwel geheel of gedeeltelijk aan het Rijk, ofwel geheel of gedeeltelijk aan de waterschappen opgedragen. De Waterwet en de Waterschapswet verschaffen de beheerders van watersystemen het juridische instrumentarium waarmee zij de doelstellingen van de Waterwet moeten verwezenlijken. Een ander belangrijk onderwerp dat in de Waterwet is geregeld, is het interbestuurlijk toezicht door hogere overheden op lagere overheden.

In hoofdstuk 6 van de Waterwet staat het uniforme vergunningsstelsel uiteengezet. Om de wet te kunnen toepassen, is het van belang te weten welke orgaan het beheer heeft over de watersystemen. Daarbij wordt voor watersystemen in het beheer van Rijk via de Waterwet in regulering voorzien; voor de watersystemen in het beheer van waterschappen via de autonome verordenende bevoegdheid op grond van art. 56 Waterschapswet. Ook handelingen met betrekking tot watersystemen kunnen worden onderworpen aan algemene regels.

Art. 1.1 Waterwet definieert een watersysteem als een samenhangend geheel van een of meer oppervlaktewaterlichamen en grondwaterlichamen, met bijbehorende bergingsgebieden, waterkeringen en ondersteunende kunstwerken. Elk afzonderlijk onderdeel (m.u.v. de grondwaterlichamen) wordt een ‘waterstaatswerk’ genoemd.

De vergunningsplicht voor handelingen met betrekking tot watersystemen staan in art. 6.2 tot en met art. 6.5 van de Waterwet. De volgende handelingen zijn vergunningplichtig:

• art. 6.2 lid 1: het lozen van afvalstoffen of verontreinigende stoffen in oppervlaktewaterlichamen. Het belangrijkste toetsingskader hierbij vormt de Richtlijn lozingen door bepaalde gevaarlijke stoffen (76/464). ‘Lozing’ wordt door het Hof ruim geïnterpreteerd; belangrijkste criterium is dat het toe te schrijven is aan het handelen van een persoon of een rechtspersoon. De Afdeling hanteert als extra criterium dat het aandeel van ieder van de verontreinigers te onderscheiden moet zijn. Ook de definitie van 'oppervlaktewaterlichaam' is belangrijk. Volgens artikel 1.1 van de Waterwet houdt oppervlaktewaterlichaam oppervlaktewater, waterbodem, en de oevers ervan in.

• Art. 6.2 lid 2: lozing op een rioolwaterzuiveringsinstallatie (rwzi) met behulp van een werk, niet zijnde een openbaar vuilwaterriool.

• Art. 6.3: lozing van afvalstoffen en verontreiniging op zee. Ook voor het dumpen vanaf vaartuigen, luchtvaartuigen en bijvoorbeeld boorplatforms is een vergunning nodig. In het Waterbesluit zijn hiervoor nadere voorschriften opgenomen. De minister van I&W verleent de vergunning.

• Art. 6.4: grote infiltraties en onttrekkingen van het grondwater. Voor onttrekkingen groter dan 150.000 m3 is een vergunning van de Gedeputeerde Staten vereist. Er bestaat een mogelijkheid dat in een verordening op provinciaal niveau wordt vastgelegd, dat het niet nodig is om een vergunning aan te vragen voor grondwaterontrekkingen van 10 m3 per uur (of minder dan dat).
  Voor een grondwaterinfiltratie of een grondwateronttrekking waarvoor geen vergunning aangevraagd hoeft te worden, geldt o.g.v. artikel 6.11 lid 1 van de Waterwet een plicht om deze activiteit wel aan te geven bij het gezag dat de bevoegdheid heeft omtrent grondwaterinfiltraties en grondwateronttrekkingen.

• Art. 6.5 sub a: het brengen van water in of onttrekken aan een oppervlaktewaterlichaam. Hier gaat het om het lozen of onttrekken van schoon water aan een oppervlaktewaterlichaam. Hieromtrent bestaan regels in verband met de kwantiteit van het water. De minister van I&W verleent eventueel de vergunning hiervoor (artikel 6.17 Waterwet). Als er geen vergunning nodig is, zijn de algemene regels uit artikel 6.18 van de Waterwet van toepassing. Als er geen vergunning nodig is, bestaat er wel een plicht om deze activiteit aan te geven bij het gezag dat de bevoegdheid heeft omtrent het brengen in of ontrekken van water aan een oppervlaktewaterlichaam (artikel 6.19 Waterwet jo. artikel 6.17 lid 1 Waterwet).

• Art. 6.5 sub b: onttrekkingen die niet onder 6.4 vallen. Deze kunnen bij AMvB vergunningplichtig worden gesteld.

• Art. 6.5 sub c: gebruik maken van waterstaatswerken en beschermingszones. Vergunningplichtig zijn die handelingen die niet in overeenstemming zijn met de functie van het oppervlaktewaterlichaam waarvan gebruik wordt gemaakt. Het Waterbesluit voorziet in enkele uitzonderingen hierop.
  Er bestaan beleidsregels die zijn opgesteld door de minister van I&W, in verband met zijn taak om vergunningen te verlenen wat betreft oppervlaktewaterlichamen en de Noordzee. Het gaat hier om de Beleidsregels grote rivieren (Bgr) en de Beleidslijn Kust.

Volgens art. 6.6 lid 1 en art 6.7 Waterwet kunnen ter vervanging van de vergunningsplicht bij AMvB ook algemene regels worden gesteld. Voor watersystemen in beheer bij waterschappen kan die alleen met het oog op internationale verplichtingen of bovenregionale belangen. Dit kan via waterschapsverordeningen, ook bekend als ‘keuren’.

Het is niet nodig om een vergunning aan te vragen, als men onderhoud of herstel werkzaamheden wil verrichten of als men waterstaatswerken wil wijzigen door of vanwege de beheerder van deze waterstaatswerken. Tevens is het ook niet nodig om een vergunning aan te vragen voor het verrichten van handelingen die in de Waterregeling worden aangewezen als zijnde van ondergeschikt belang. Ook in artikel 6.12 lid 2 van het Waterbesluit worden wat handelingen vrijgesteld van de plicht. Als er voor een bepaalde activiteit geen vergunningplicht geldt, zijn op die activiteit de algemene regels uit artikel 6.15 Waterbesluit van toepassing. De handelingen waarvoor geen vergunningplicht geldt, moeten wel doorgegeven worden aan de minister van I&W.

Artikel 1 lid 1 van de Waterschapswet geeft de definitie van een waterschap. Een waterschap is een openbaar lichaam dat de waterstaatkundige verzorging van een bepaald gebied als doel heeft. Alle bevoegdheden die betrekking hebben op waterschappen, liggen bij de Provinciale Staten. Het uitoefenen van die bevoegdheden gebeurt bij verordening op provinciaal niveau. In artikel 1 lid 2 Waterschapswet zijn de taken neergelegd van een waterschap. Een waterschap draagt zorg voor het watersysteem en voor het zuiveren van het afvalwater.

Zowel de waterschappen als de minister van I&M en de Gedeputeerde Staten zijn, volgens art. 6.11 Waterwet, onderworpen aan hetzelfde toetsingskader bij het verlenen van vergunningen. De Waterwet voorziet ook in één bevoegd gezag (het hoogste gezag) waardoor een aanvrager, ook al gaat het om meerdere handelingen, maar één watervergunning nodig heeft. De watervergunning is niet opgenomen in de omgevingsvergunning.

In art. 2.1 van de Waterwet zijn de doelstellingen van deze wet opgenomen. Volgens art. 6.17 Waterwet moet een watervergunning worden geweigerd indien deze hiermee in strijd zou zijn. De beheerplannen van de watersysteembeheerder waarin hij aangeeft hoe de doelstellingen bereikt moeten worden, zijn hierin een belangrijk toetsingskader. Een ander toetsingskader vormen de belangen zoals gesteld in art 6.9 Waterwet. Aan een vergunning kunnen via art. 6.16 Waterwet voorschriften en beperkingen worden verbonden.

Voor alle vergunningplichtige handelingen is één bevoegd gezag; bij overlap is het hoogste orgaan bevoegd voor alle activiteiten waarvoor één vergunning wordt aangevraagd. Een vergunning wordt geweigerd, indien deze strijdig is met de doelstellingen van de wet: voorkomen en beperken van wateroverlast en –schaarste, bescherming en verbetering van de kwaliteit van watersystemen, en maatschappelijke functievervulling van watersystemen. Deze normen zijn in lagere regelgeving verder uitgewerkt. Het werkelijke toetsingskader is het beheerplan dat opgesteld is op basis van deze normen, waarbinnen de vergunning moet passen. Aan de vergunning kunnen vervolgens voorwaarden worden verbonden, die nodig zijn om de doelstellingen van de wet te beschermen. De vergunning kan op grond van art. 6.22 Wtw worden ingetrokken, aangevuld en gewijzigd. Daar waar het gaat om waterverontreiniging door inrichtingen bedoeld in art. 2.1 lid 1 sub e Wabo, moet ook gelet worden op de eisen die gesteld zijn aan de omgevingsvergunning (actualisatie, BBT’s etc.).

Op het verlenen van een watervergunning zijn de afdelingen 3.4 Awb en 13.2 Wm, m.u.v. art. 3.13 van toepassing. Volgens hoofdstuk 9 van de Waterwet is ook de bestuurlijke lus van toepassing op in het kader van de Waterwet genomen besluiten.

Hoe wordt het reguleren van activiteiten gecoördineerd?

In de praktijk komt het na de inwerkingtreding van de Wabo nog steeds voor dat voor één activiteit of project meerdere omgevingsrechtelijke toestemmingen nodig zijn. Op dit moment is er niet één algemene coördinatieregeling voor de besluitvorming in het omgevingsrecht, maar komt men in verschillende omgevingsrechtelijke wetten verschillende stelsels tegen. In deze paragraaf worden een aantal van deze wettelijke coördinatieregelingen besproken.

Een watervergunning en omgevingsvergunning zullen op elkaar afgestemd moeten worden, indien de vergunning is verleend aan een inrichting met een gpbv-installatie. Dit is een vereiste op grond van de IED-richtlijn (vroeger: IPPC-richtlijn), waaraan is voldaan door een coördinatieregeling in art. 3.16 – 3.23 Wabo en art. 6.27 – 6.29 Wtw. Beide vergunningen worden gelijktijdig aangevraagd, waarna de bevoegde instanties elkaar adviseren over de ontwerpbesluiten. Bij onenigheid kunnen de Gedeputeerde Staten of de minister ingrijpen middels een bindende aanwijzing. In het geval dat het college van B&W de instantie is die de bevoegdheid heeft om de omgevingsvergunning te verlenen, hebben de Gedeputeerde Staten de mogelijkheid om een bindende aanwijzing te geven als het college van B&W hier om gevraagd heeft (artikel 6.29 Waterwet). Het lot van beide vergunningen is aan elkaar verbonden: het aflopen of intrekken van de watervergunning doet ook de omgevingsvergunning vervallen.

Par. 14.1 Wm ziet op de facultatieve coördinatie van verschillende aanvragen voor één inrichting. Toepassing van deze regeling maakt dat ontwerpbesluiten tegelijk ter inzage worden gelegd en bekend gemaakt. Ook probeert men de inhoudelijke samenhang van de besluiten te stimuleren, waarbij overigens toetsingskaders niet mogen worden doorbroken.

Afdeling 3.5 Awb voorziet eveneens in een coördinatieregeling voor besluiten die nodig zijn om een activiteit te mogen verrichten. Onder andere geldt een inspanningsverplichting: organen worden geacht burgers te informeren over de mogelijke samenhangende besluiten. De inhoudelijke coördinatieregeling (anders dan de inspanningsverplichting) is facultatief, waarbij zoveel mogelijk gelijktijdig wordt besloten. De rechtsbescherming tegen de samen genomen besluiten is voor alle besluiten gelijk, en aan de meest gunstige regeling wordt toepassing gegeven. Alleen als tegen een besluit slechts beroep openstaat bij de ABRvS, is de ABRvS in eerste instantie bevoegd voor het hele complex van besluiten.

Afdeling 3.6 Wro bevat zelfs drie coördinatieregelingen. Op gemeentelijk, provinciaal, en Rijksniveau. Ook deze regelingen komen in grote lijnen overeen met bovenstaande.

Er zijn twee soorten coördinatie mogelijk:

• Coördinatie van de totstandkoming van uitvoeringsbesluiten zonder dat coördinatie met planologische besluitvorming plaatsvindt.
• Coördinatie van de totstandkoming van uitvoeringsbesluiten waarbij tevens coördinatie plaatsvindt met de planologische besluitvorming.

Op de voorbereiding van de te coördineren besluiten is afdeling 3.4 Awb van toepassing, waarbij enkele aanvullende bepalingen gelden. De regeling kent geen verplichting om de aanvragen gelijktijdig in te dienen. Alle gecoördineerde besluiten moeten wel gelijktijdig door het college van B&W bekend worden gemaakt en worden voor de mogelijkheid van beroep aangemerkt als één besluit, waartegen beroep openstaat bij de ABRvS. De provinciale regeling en de rijksregeling komen in grote lijnen overeen met de gemeentelijke regeling. Er zijn echter wel enkele belangrijke verschillen met de gemeentelijke regeling: in het besluit waarmee de provinciale regeling of de rijksregeling van toepassing wordt verklaard, kan worden bepaald dat een uitvoeringsbesluit door de Gedeputeerde Staten/de minister wordt genomen in plaats van het bestuursorgaan dat daarvoor oorspronkelijk bevoegd gezag is.

Ten slotte biedt de Chw nog coördinatiemogelijkheden. Voor bepaalde woningbouwprojecten (minimaal 12, maximaal 1500 of 2000 woningen afhankelijk van de ontsluitingsweg) kunnen op grond van hoofdstuk 2 afdeling 6 Chw de verschillende benodigde procedures samengebald worden tot één projectuitvoeringsbesluit met één bevoegd gezag in één procedure. Verschillende toetsingskaders worden dan integraal afgewogen. Door de maximale omvang van de projecten hoeft geen MER te worden opgesteld. In artikel 2.9 lid 3 Chw kan men een restrictie vinden voor het toepassingsbereik van hoofdstuk 2 afdeling 6 Chw.

Het bevoegd gezag is in principe de gemeenteraad. Alleen bij provinciale belangen hebben de Provinciale Staten eveneens de bevoegdheid om projectuitvoeringsbesluiten te nemen. Vergunningen die niet door de Chw worden overschreven, zijn de Wnb-ontheffing, opgravingsvergunning en watervergunning. Deze moeten apart worden aangevraagd. Alle overige vergunningen worden wel vervangen door het projectuitvoeringsbesluit, waaraan bij verlening voorschriften verbonden kunnen worden.

Tegen het besluit staat verder geen bezwaar open, maar de Gedeputeerde Staten en de minister van BZK bezitten wel hun ‘eigen’ beschermingsmogelijkheid in de vorm van de reactieve aanwijzing. Voor belanghebbenden staat in eerste en enige instantie beroep open bij de ABRvS. Het projectuitvoeringsbesluit treedt in werking na de beroepstermijn van zes weken.

Het omgevingsrecht kent verscheidene instrumenten om activiteiten te reguleren. Doel hiervan is het afstemmen van een activiteit op de omgeving. Regulering is van oudsher een beproefd systeem in grote delen van het omgevingsrecht. In wetgeving wordt dan bepaald dat een activiteit verboden is, tenzij wanneer er een vergunning of ontheffing voor is verleend. Door het verbod met de mogelijkheid tot het maken van een uitzondering, wordt niet alleen het verrichten van activiteiten gereguleerd, maar ook de wijze waarop de activiteiten worden verricht kan worden genormeerd door aan de toestemming voorschriften te verbinden. Daarnaast worden steeds meer activiteiten gereguleerd door middel van algemene regels.

In dit hoofdstuk worden de instrumenten ter regulering van activiteiten besproken: milieu, ruimtelijke ordening en bouwen, natuur en water. Verder wordt de omgevingsvergunning besproken, aangezien dit immers de regeling bevat voor een vergunning voor locatie gebonden activiteiten. Verder moet worden bedacht dat de Wabo geen algemene omgevingswet is, de omgevingsvergunning is slechts een instrument om activiteiten te reguleren. Bij de bespreking van de verschillende instrumenten wordt steeds ingegaan op de te reguleren activiteit, het bevoegd gezag, het toetsingskader, de totstandkoming en rechtsbescherming.

Waaruit bestaan handhaving, rechtsbescherming en interbestuurlijk toezicht? - Chapter 7

Wat wordt er in dit chapter behandeld?

In dit hoofdstuk komen de bestuursrechtelijke, strafrechtelijke en privaatrechtelijke handhaving aan de orde. Verder wordt aandacht besteed aan rechtsbescherming in het omgevingsrecht. Rechtsbescherming is te omschrijven als de bescherming van de rechten en belangen van burgers regen bestuurshandelingen. Het wordt ook wel het geheel aan mogelijkheden genoemd om op te komen tegen een besluit of een andere handeling van een bestuursorgaan.

Wat is er geregeld op Europees niveau omtrent handhaving, rechtsbescherming, en interbestuurlijk toezicht?

Overtredingen van regels die gesteld zijn ter bescherming van mens, dier en plant zijn over het algemeen strafbaar gesteld in de wet, denk hierbij aan de Wet milieubeheer of het gewone Wetboek van strafrecht. Het Hof van Justitie EU heeft in het kader van de naleving van de gemeenschapstrouw van art. 4 lid 3 VEU deze eisen gesteld:

• Non-discriminatie- of Assimilatiebeginsel: overtreding van EU-regels moet op dezelfde manier behandeld worden als overtreding van eigen recht.

• Beginsel van effectieve toepassing: sanctiebepalingen moeten worden geïncorporeerd en worden toegepast.

• Proportionaliteits- of evenredigheidsbeginsel: de ernst van het feit en de zwaarte van de straf moeten evenredig zijn.

• Preventiebeginsel: sancties moeten potentiële overtreders afschrikken.

De Europese Commissie is de waakhond en houdt haar oog scherp gericht op het naleven van de regels omtrent milieurecht, die zijn opgesteld door de EU, door de lidstaten (artikel 17 VEU). Mocht het zo zijn dat een lidstaat haar verplichtingen niet nakomt, dan kan er een verdragsinbreukprocedure gestart worden op grond van artikel 258 VWEU.

Milieu informatie is in het Verdrag van Aarhus (1998) een ruim begrip en verzoeken om milieu informatie mogen slechts beperkt worden geweigerd. De verplichtingen in zake de openbaarheid van gegevens zijn uitgevoerd in de Richtlijn 2003/4. Deze richtlijn betreft zowel de toegang tot het publiek tot milieu informatie (passieve openbaarheid) als verplichtingen tot het openbaar maken van gegevens door de overheid (actieve openbaarheid). In hoofdstuk 9 van de Wet milieubeheer zijn de verplichtingen van het Verdrag van Aarhus en de richtlijn vastgelegd.

De handhaving en uitvoering van Europees is een kwestie van nationaal recht, de lidstaten beschikken over procedurele autonomie. In Nederland zijn de mogelijkheden om deze rechten af te dwingen in grote mate gelegen in het bestuursprocesrecht, waarvan de regels zijn te vinden in de Awb. Het Hof van Justitie stelt wel een aantal eisen aan het nationale recht, waarmee EU-rechten door particulieren van de overheid kunnen worden afgedwongen.

Het gaat om de vereisten van:

• Doeltreffendheid: nationaal recht mag de afdwingbaarheid van EU-recht niet uiterst moeilijk of onmogelijk maken.

• Gelijkwaardigheid (non-discriminatie): het regime om EU-rechten te effectueren mag niet ongunstiger zijn dan dat om nationale rechten te effectueren.

• Effectieve rechtsbescherming: rechten aan het EU-recht ontleend moeten ook werkelijk kunnen worden afgedwongen door particulieren.

Wat verstaat men onder bestuursrechtelijke handhaving?

Het bestuur voert de handhavende verplichting uit doordat het bestuur toezicht houdt en eventueel sancties oplegt. Een bestuurlijke sanctie is, volgens artikel 5:2 lid 1 sub a Awb, een verplichting die opgelegd wordt door of een aanspraak die onthouden wordt door een bestuursorgaan, omdat er een overtreding begaan is. Binnen het omgevingsrecht kan op drie manieren handhaving optreden. Bestuursrechtelijke handhaving bezorgt de mogelijkheid tot het gebruik van de last onder dwangsom, bestuursdwang, en het intrekken van de begunstigende beschikking (bv. vergunning) als reactie op een onrechtmatige daad (OD).

Binnen dit recht bestaan de punitieve- (leed toevoegen aan de overtreder) en herstelsancties (het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of beëindigen, het voorkomen van herhaling of het wegnemen of beperken van gevolgen van een overtreding). Herstelsancties zijn bedoeld om een ongewenste situatie te herstellen. De herstelsancties zijn de last onder dwangsom, bestuursdwang, en het intrekken van een vergunning. Punitieve sancties vallen onder de ‘criminal charge’ van artikel 6 EVRM, worden indringend getoetst door de rechter en kunnen niet in combinatie met andere punitieve straffen opgelegd worden. Of bestuurshandhaving toegepast wordt, is meestal discretionair en er bestaat een zekere beleidsvrijheid. Maar sinds 1997 is deze beperkt door de invoering van de beginselplicht tot handhaving door de ABRvS. Er moet echter wel eerst een belangenafweging plaatsvinden. Hierdoor bestaat er toch een mogelijkheid voor een gedoogbeleid, welk besluit (tot gedogen) wel appellabel is.
In hoofdstuk 5 van de Awb kan men de regels vinden die zien op de bestuurlijke sancties. Een bestuursorgaan kan alleen de bevoegdheid hebben om een bestuurlijke sanctie op te leggen, als deze bevoegdheid is neergelegd in een bijzondere wet, zoals bijvoorbeeld de Gemeentewet. Tevens kunnen er ook regels over het opleggen van bestuurlijke sancties worden gevonden in de Wabo. Zie hoofdstuk 5 Wabo.

De Wabo verving veel verschillende handhavingsregimes en biedt ook grondslag om overtredingen buiten de Wabo te bestraffen, voor zover het gaat om wetten die in art. 5.1 Wabo zijn genoemd. Art. 2.4 Wabo bepaalt dat het vergunningverlenende orgaan ook het handhavende orgaan is. Om handhaving toch wat af te stemmen, bevat art. 5.3 – 5.9 Wabo hier regels voor. Zo kunnen de Gedeputeerde Staten aan lagere bestuursorganen bindende aanwijzingen geven en bij uitblijven van reactie, en zelf in plaats van dat bestuursorgaan actie ondernemen. De Gedeputeerde Staten kunnen ook dwingen tot het instellen van een handhavingsdienst door gemeente en waterschap.

Het toezicht houden op het naleven van de regels is een belangrijke eerste stap. Toezicht kan onderverdeeld worden in preventief toezicht en repressief toezicht. Personen die belast zijn met de taak van toezichthouden, worden benoemd door de minister van BZK (of een andere minister), de Gedeputeerde Staten, of het college van B&W. Alle toezichthouders hebben de verscheidene bevoegdheden die in artikel 5:2 van de Awb worden genoemd. Dit is alleen anders als van artikel 5:2 Awb wordt afgeweken in een bijzondere wet. Een toezichthouder is bevoegd, met medeneming van de benodigde apparatuur, elke plaats te betreden (behalve een woning zonder toestemming van de bewoner, tenzij art. 5.13 Wabo wordt toegepast) en zo nodig toegang te verschaffen met behulp van de sterke arm. Hij mag echter alleen zoekend rondkijken en niet doorzoeken.

Ook is een toezichthouder bevoegd inlichtingen te vorderen, inzage te vorderen van een identiteitsbewijs, inzage te vorderen van zakelijke gegevens en bescheiden (en eventueel te kopiëren), zaken te onderzoeken, aan opneming te onderwerpen en daarvan monsters te nemen en vervoermiddelen te onderzoeken met betrekking waartoe hij een toezichthoudende taak heeft. Een toezichthouder maakt slechts gebruik van zijn bevoegdheden voor zover dat redelijkerwijs voor de vervulling van zijn taak nodig is, maar een ieder is verplicht aan een toezichthouder binnen de door hem gestelde redelijke termijn alle medewerking te verlenen, die deze redelijkerwijs kan vorderen bij de uitoefening van zijn bevoegdheden (behalve geheimhouders en personen tegen wie een ‘criminal charge’ is ingesteld). Deze medewerkingsplicht is strafbaar gesteld in artikel 184 Sr.

Bestuursorganen zijn in beginsel gehouden tot handhaven, ondanks dat zij een handhavingsbevoegdheid bezitten. Deze beginselplicht tot handhaving lijdt twee uitzonderingen, namelijk: er is concreet uitzicht op legalisatie van de verboden situatie, of een belangenafweging dwingt tot het uitblijven van handhaving. Het enkele uitblijven van handhaving is echter niet iets waar men vertrouwen uit mag putten en vormt daarom ook geen grond om helemaal niet meer te handhaven. Wel kan een gedoogbesluit genomen worden, waaraan rechten ontleend kunnen worden. Dit is een appellabel besluit.

Voor een sanctie moet een grondslag te vinden zijn in de wet. Bestuursdwang is omschreven in art. 5:21 Awb als het door feitelijk handelen door of vanwege een bestuursorgaan optreden tegen hetgeen in strijd met bij of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen is of wordt gedaan, gehouden of nagelaten. De bevoegdheid tot toepassing van bestuursdwang bestaat slechts indien zij bij of krachtens de wet is toegekend en er niet wordt opgetreden ter onmiddellijke handhaving van de openbare orde.

Een beslissing tot toepassing van bestuursdwang wordt op schrift gesteld, tenzij situatie dermate spoedeisend is. De schriftelijke beslissing is een beschikking die vermeldt welk voorschrift is of wordt overtreden. De bekendmaking geschiedt aan de overtreder, aan de rechthebbenden op het gebruik van de zaak ten aanzien waarvan bestuursdwang zal worden toegepast en aan de aanvrager. In de beschikking wordt een termijn gesteld waarbinnen de belanghebbenden de tenuitvoerlegging kunnen voorkomen door zelf maatregelen, omschreven door het bestuursorgaan, te treffen, tenzij de vereiste spoed zich ertegen verzet.

Eventuele kosten kunnen op de overtreder verhaald worden door middel van een dwangbevel, waartegen verzet bij de burgerlijke rechter mogelijk is (5:25 Awb). Deze beoordeelt alleen of de gemaakte kosten redelijk zijn. Omdat de uitvoering van bestuursdwang een feitelijke handeling is, zijn de artikelen 3:2 en 3:4 Awb van toepassing (zorgvuldigheid en evenredigheid). De personen die daartoe zijn aangewezen door het bestuursorgaan dat bestuursdwang toepast, hebben toegang tot elke plaats, voor zover dat redelijkerwijs voor de vervulling van hun taak nodig is, mits zij 48 uur van te voren melding hiervan maken (tenzij vereiste spoed zich daartegen verzet). Ook het verzegelen van gebouwen, terreinen en hetgeen zich daarin of daarop bevindt en het meevoeren en opslaan van daarvoor vatbare zaken, behoren tot de bevoegdheid. Wanneer deze meegevoerde en opgeslagen zaak niet binnen dertien weken kan worden teruggegeven, mag deze verkocht worden. Indien verkoop naar zijn oordeel niet mogelijk is, mag de zaak om niet aan een derde in eigendom overgedragen of vernietigd laten worden.

De bevoegdheid om bestuursdwang toe te passen vindt men in art. 125 Gemeentewet, art. 122 Provinciewet en art. 61 Waterschapswet.

Last onder dwangsom is reparatoir van karakter en mag toegepast worden wanneer het bestuursorgaan bestuursdwang mag toepassen, tenzij het belang dat beschermd wordt zich daartegen verzet (5:32 Awb).

Wanneer bijvoorbeeld ernstige schade aan het milieu op kan treden, is het niet verstandig deze sanctie toe te passen: je weet immers niet zeker of de overtreder stopt met de overtreding. Ook kan deze sanctie alleen opgelegd worden aan de overtreder die het in zijn macht heeft de last uit te voeren. Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast, hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd.

Het vastgestelde bedrag staat in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. In de beschikking die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, wordt een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd, tenzij direct aan de last kan worden voldaan, bijvoorbeeld door een simpele handeling. Per dwangbevel worden verbeurde dwangsommen een half jaar na de dag van verbeurte ingevorderd en verzet staat open bij de burgerlijk rechter.

Als klaarblijkelijk dreigt dat een overtreding plaats zal vinden, kan zowel bestuursdwang als last onder dwangsom preventief toegepast worden. In de artikelen 5:31 en 5:36 Awb staat dat de twee sancties niet gelijktijdig toegepast mogen worden, maar wel na elkaar. Als een last onder dwangsom bijvoorbeeld niet werkt, kan of het bedrag verhoogd worden, of alsnog bestuursdwang toegepast worden.

Het intrekken van een begunstigende beschikking is alleen een sanctie als het een reactie op een onrechtmatige daad is. De sanctie heeft een reparatoir karakter, zodat de overtreding die de norm schaadt hersteld wordt. Voorbeelden zijn te vinden in de artikelen 59 lid 1 Ww en 18.12 lid 1 Wm.

Art. 5.14 Wabo maakt dat lasten onder bestuursdwang en dwangsom opgelegd kunnen worden ter handhaving van de Wabo. Het handhavende orgaan is het bevoegd gezag. Daar waar meerdere organen betrokken zijn (bijvoorbeeld via een vvgb), stelt het handhavende orgaan de overige organen op de hoogte. De handhaver kan op grond van art. 5.17 Wabo beheersmaatregelen nemen om te voorkomen dat de overtreding verdere schadelijke gevolgen heeft. Bijzonder is dat het sanctiebesluit zelf zakenrechtelijke werking heeft en zodoende ook geldt voor rechtsopvolgers van de overtreder (art. 5.18 Wabo). Art. 5.19 Wabo vervolgens vormt de grondslag voor het intrekken van een ontheffing of vergunning als sanctie.

Naast het hierboven beschreven eerstelijnstoezicht bestond ook tweedelijnstoezicht: toezicht op de toezichthouder, of interbestuurlijk toezicht. Artikel 5.20 Wabo maakte dat verschillende bestuursorganen handhavingsverzoeken konden indienen als een orgaan niet uit zichzelf optreedt. Toen de Wet revitalisering generiek toezicht in werking trad, is dit tweedelijnstoezicht komen te vervallen. De bepalingen die in de Wabo daarover te vinden waren, zijn er dus niet meer. Het interbestuurlijk toezicht kan men nu vinden in de Provinciewet en de Gemeentewet. Hierover later meer.

Wat verstaat men onder strafrechtelijke handhaving?

De meeste omgevingsrechtelijke regels zijn strafrechtelijk handhaafbaar. Overtreding van deze regels zijn in de Wet economische delicten namelijk als economisch delict (strafbaar feit) aangemerkt. De normen staat niet zelf in de Wed, maar in de bijzondere wet of in een daarop gebaseerde amvb of zijn als voorschrift aan een omgevingsvergunning verbonden. Deze wetgevingstechniek wordt ook wel aangeduid met de term ‘gelede normstelling’. In de Wet economische delicten zijn regels van formeel strafrecht en materieel strafrecht te vinden.

Hoewel de Wed de mogelijkheid biedt om strafrechtelijk tegen overtredingen van de omgevingsrechtelijke regels op te treden, gebeurt dit in de praktijk niet vaak. Het OM kent geen prioriteit toe aan vervolging van zulke overtredingen en tevens bestaat bij de gemeenten te weinig kennis over de feitelijke naleving. Verder wordt de oplegging van een strafsanctie als ultimum remedium gezien. Het betrokken bestuursorgaan zal zelf handhavend moeten optreden tegen overtreding van hun voorschriften.

Op grond van Wed krijgen opsporingsambtenaren naast de genoemde in Sv (Wetboek van Strafvordering) extra bevoegdheden: artikelen 18-23 Wed: inbeslagneming, inzage in gegevens en bescheiden, betreden van plaatsen, monsterneming en onderzoek aan vervoermiddelen. Voor zover de ambtenaar het redelijkerwijs kan vorderingen is men gehouden mee te werken (art. 24a Wed).

Ook heeft de OvJ extra bevoegdheden: als tegen de verdachte ernstige bezwaren zijn gerezen en ook de belangen, welke door het vermoedelijk overtreden voorschrift worden beschermd, een onmiddellijk ingrijpen vereisen, is de officier van justitie in alle zaken, economische delicten betreffende zolang de behandeling ter terechtzitting nog niet is aangevangen, de verdachte bij deze te betekenen kennisgeving als voorlopige maatregel te bevelen: zich te onthouden van bepaalde handelingen en/of zorg te dragen dat voorwerpen welke vatbaar zijn voor inbeslagneming, opgeslagen en bewaard worden ter plaatse.

Artikel 1a Wed bestaat uit drie categorieën milieuartikelen, artikel 2 Wed bepaalt welke artikelen misdrijven en welke overtredingen zijn en bepaalt dus de hoogte en soort straf. De hoofdstraffen van artikel 6 bevatten: gevangenisstraf, hechtenis, taakstraf en/of boete. Bijkomende straffen staan in artikel 7 en maatregelen in artikel 8 Wed.

Strafrechtelijke handhaving bestaat zowel op het gebied van ruimtelijke ordening als op dat van milieu. Via artikel 2.1 Wabo bestaat strafbaarstelling voor schending van voorschriften van de omgevingsvergunning of handelen zonder omgevingsvergunning. Het OM laat strafbaarstelling echter liever aan de bestuursorganen over (zie hierboven) en beschouwt deze mogelijkheden als ultimum remedium. Wat betreft milieustrafrecht zijn allereerst de artikelen 173a en 173b Sr van belang (het commuun milieustrafrecht): het opzettelijk of verwijtbaar wederrechtelijk lozen van schadelijke stoffen is hierin strafbaar gesteld, mits deze schadelijkheid voor de mens ten gevolge heeft. Ook de artikelen deelneming aan een criminele organisatie en valsheid in geschrifte (art. 140 en 225 Sr) komen binnen omgevingsrecht voor, maar hebben geen betrekking op milieu.

Wat houdt privaatrechtelijke handhaving in?

Bij de handhaving van het omgevingsrecht door middel van het privaatrecht moet er een onderscheid gemaakt worden. De acties van bestuursorganen tegen burgers of bedrijven moeten worden onderscheiden van de acties van burgers tegen burgers of bedrijven en van burgers tegen de overheid.

Overheid vs. burger is beperkt: eventueel bestaat er mogelijkheid tot een onrechtmatige daad, tenzij de publiekrechtelijke weg onaanvaardbaar wordt doorkruisd (Arrest Windmill).

Burger vs. burger gebeurt vaak op grond van artikel 6:162 BW: de onrechtmatige daad. Het kan ook gebeuren door bijvoorbeeld milieubescherming organisaties, mits zij voldoen aan het vereiste wat neergelegd is in art. 3:305a BW.

Burger vs. overheid komt nauwelijks voor. Eventueel bestaat er mogelijkheid tot een onrechtmatige daad bijvoorbeeld door onrechtmatig feitelijk overheidshandelen.

Wat zijn de regels omtrent de rechtsbescherming tegen de handelingen en besluiten van bestuursorganen?

Met rechtsbescherming wordt gedoeld op de rechtsmiddelen van burgers tegen handelingen en besluiten van bestuursorganen. Het betreft het geheel aan mogelijkheden om op te komen tegen een besluit of een andere handeling van een bestuursorgaan. Ten aanzien van de rechtsbescherming zijn vooral hoofdstuk 6, 7 en 8 Awb van belang, tenzij een bijzondere wet anders bepaalt. De algemene procedure van rechtsbescherming volgens de Algemene Wet Bestuursrecht is als volgt: eerst moet men bezwaar indienen bij het bestuursorgaan dat het besluit genomen heeft, daarna kan men beroep indienen bij de sector bestuursrecht van de rechtbank, en daarna staat eventueel hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Let op: er bestaat niet zoiets als cassatie in het bestuursrecht! Op de voorgenoemde procedure bestaan een hoop uitzonderingen. Het is van belang om in je achterhoofd te houden dat als men wil opkomen tegen besluiten die zijn gemaakt met behulp van de uitgebreide voorbereidingsprocedure uit afdeling 3.4 van de Awb, men niet als eerste bezwaar hoeft te maken bij het bestuursorgaan.

Om bestuursrechtelijke rechtsbescherming te genieten, zal men vrijwel altijd een belanghebbende in de zin van art. 1:2 Awb moeten zijn. Uit dit artikel volgt dat er sprake moet zijn van een objectief belang, een persoonlijk belang, een eigen belang, een rechtstreeks belang, en een actueel belang. Van belang hiervoor in het omgevingsrecht zijn het afstands- en zichtcriterium. Zodra iemand buiten een zekere straal (of buiten zicht) van het project woont, is diegene geen belanghebbende. Voor rechtspersonen anderzijds geldt dat zij alleen belanghebbend zijn voor zover dit past bij hun feitelijke werkzaamheden en statutaire doelstellingen. Er bestaan rechtspersonen die een collectief belang behartigen en rechtspersonen die een algemeen belang behartigen (denk aan goede doelen). Dit is relevant voor het belanghebbende begrip.

Een van de eerste uitspraken over de uitleg van de Wabo is een uitspraak van de ABRvS van 9 maart 2011. De Afdeling legt in deze zaak uit op welke wijze voortaan de onderdelenfuik moet worden uitgelegd. Het houdt kort gezegd in dat in beroep alleen mag worden opgekomen tegen die besluitonderdelen waartegen in de zienswijze is opgekomen. De Afdeling wijzigt in de uitspraak haar koers. In geschillen over omgevingsvergunningen voor de toepassing van artikel 6:13 Awb elk van de in de artikelen 2.1 en 2.2 van de Wabo bedoelde toestemmingen als besluitonderdeel zullen worden aangemerkt. Ten tweede wordt de beslissing over de aanvaardbaarheid van categorieën milieugevolgen voortaan niet als besluitonderdeel aangemerkt. Dit leidt tot een verruiming van de rechtsbescherming. Ten derde overweegt de Afdeling dat met het oog op de rechtseenheid bij geschillen over milieuvergunningen waarbij het bestreden besluit op of na 1 april 2011 is bekendgemaakt, de categorieën milieugevolgen ook niet langer als besluitonderdeel zal aanmerken.

In de Chw zijn een paar veranderingen te vinden van het bestuursrecht en het bestuursprocesrecht. De Chw introduceert een relativiteitseis in art. 1.9: alleen op grond van regels die de bezwaarmaker beogen te beschermen kan nog geprocedeerd worden. Iemand die lijdt onder geluidsoverlast zal zich bijvoorbeeld niet op brandveiligheidsvoorschriften kunnen beroepen, als enige brand niet naar zijn woning kan overslaan. In 2013 is deze relativiteitseis echter ondergebracht in de Awb in artikel 8:69a. Let op: de relativiteitseis is alleen belangrijk als het gaat om het aantekenen van beroep.
In artikel 6:22 Awb is neergelegd dat een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, door het orgaan dat over het bezwaar/beroep beslist, in stand kan worden gelaten vanwege van het ontbreken van een benadeling bij de belanghebbende(n). Voor 2013 was deze regel te vinden in artikel 1.5 lid 1 van de Chw.
Art. 1.6 Chw schaft het pro-formaberoep af. Binnen de beroepstermijn moet dus een volledig gemotiveerd beroepschrift worden ingediend om ontvankelijk te zijn. Dit is nog steeds de vinden in de Chw. Art. 1.10 Chw ten slotte maakt dat na vernietiging van een besluit door de rechter eerder verzamelde onderzoeksgegevens niet waardeloos zijn geworden. Ook deze regeling is nog steeds te vinden in de Chw.

Wat houden de regels omtrent interbestuurlijk toezicht in?

De Wet revitalisering generiek toezicht is op 1 oktober 2012 in werking getreden. De doelstelling van deze wet is het stelsel van interbestuurlijk toezicht te vereenvoudigen en zoveel mogelijk te concentreren in de Provinciewet en de Gemeentewet.

Het interbestuurlijk toezichtinstrumentarium bestaat uit de volgende twee instrumenten:

• Schorsing en vernietiging van besluiten wegens strijd met het algemeen belang of het recht door de Kroon
• Indeplaatsstelling door het toezichthoudende orgaan wanneer het onder toezicht gestelde orgaan zij medewindstaak niet of niet naar behoeven uitoefent.

Beide instrumenten bestonden al voor de inwerkingtreding van de Wrgt, maar werden toen nog als ultimum remedium beschouwd. Nu zijn het echter reguliere instrumenten voor het uitoefenen van interbestuurlijk toezicht. De inwerkingtreding van de Wrgt heeft grote gevolgen voor het omgevingsrecht gehad.

Met behulp van het schorsings- en vernietigingsinstrument kan de Kroon besluiten van decentrale bestuursorganen aantasten en hun rechtsgevolgen ongedaan maken. Dit, voor zover deze besluiten in strijd zijn met het recht of algemeen belang. Het beleidskader dat de Kroon hanteert voor de uitoefening hiervan is aangepast aan de rol die het generieke toezichtinstrumentarium na de inwerkingtreding van de Wrgt heeft gekregen.

De positie van de provincie bij de schorsing en vernietiging is door de inwerkingtreding van de Wrgt versterkt. De Gedeputeerde Staten worden in de gelegenheid gesteld om aan de vakminister mededeling te doen van besluiten die naar hun oordeel voor vernietiging in aanmerking komen. Wanneer die mededeling wordt gedaan binnen 10 dagen, wordt het gewraakte besluit van rechtswege geschorst.

Wanneer de Kroon overgaat tot vernietiging, dan dient het gemeentebestuur opnieuw een besluit te nemen omtrent het onderwerp van eht vernietigde besluit. Met betrekking tot het vernietigingsrecht heeft de Wrgt een aantal bijkomende bevoegdheden voor de Kroon geïntroduceerd. In het vernietigings-KB kan:

• worden bepaald dat het vernietigings-KB in plaats treedt van het vernietigde besluit
• een aanwijzing worden gegeven over de uitvoering van het vernietigings-KB
• worden bepaald dat het gemeentebestuur ter zake van het vernietigde besluit niet opnieuw een besluit hoeft te nemen
• een termijn worden bepaald waarbinnen het gemeentebestuur opnieuw een besluit moet nemen
• voor zover de vernietiging ziet op een besluit van algemene strekking, worden bepaald dat de vernietiging tevens betrekking heeft op besluiten die zijn genomen op grond van of ter uitvoering van het besluit van algemene strekking.

Tegen een schorsings- en vernietigingsbesluit van de Kroon kan een belanghebbende in eerste en enige aanleg beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak. De Kroon zal zich altijd zelf een oordeel moeten vormen over de vernietigbaarheid van het gemeentelijke besluit.

De taakverwaarlozingsvoorziening van de Gemeentewet bestaat uit een bevoegdheid voor het toezichthoudende orgaan om in plaats van het onder toezicht staande orgaan te handelen, indien dit orgaan zijn medebewindstaken verwaarloost. De taakverwaarlozingsvoorziening ziet dus uitsluitend op de uitoefening van medebewindstaken. Indien het gemeentebestuur een bij of krachtens medebewindswet gevorderde beslissing of handeling niet nemen, treden de Gedeputeerde Staten in de plaats van het gemeentebestuur.

Alvorens de Gedeputeerde Staten overgaan tot indeplaatsstelling zullen zij aan het gemeentebestuur kenbaar moeten maken dat zij van plan zijn om een besluit tot indeplaatsstelling te nemen. Het voornemen heeft tot doel de bestuurlijke druk op het gemeentebestuur op te voeren. Leidt dit niet tot het gewenste effect, dan zullen de Gedeputeerde Staten het besluit tot indeplaatsstelling moeten nemen. Voorziet het gemeentebestuur niet binnen een gestelde termijn in dat wat het besluit tot indeplaatsstelling vordert, dan zullen de Gedeputeerde Staten daarin alsnog ten laste van het gemeentebestuur moeten voorzien. Bij de uitvoering van een besluit tot indeplaatsstelling beschikken de Gedeputeerde Staten over de bevoegdheden waarover het gemeentebestuur beschikt.

De Gedeputeerde Staten kunnen verder een besluit tot indeplaatsstelling intrekken, indien het gemeentebestuur voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat het zonder voorbehoud zal voorzien in hetgeen dat besluit van hem vordert. Voor zover de Gedeputeerde Staten plaatsvervangend de bij of krachtens medebewindswetten gevorderde besluiten nemen, handelingen verrichten en resultaten bereiken, treden zij volledig in de plaats van het gemeentebestuur.

In dit hoofdstuk komen de bestuursrechtelijke, strafrechtelijke en privaatrechtelijke handhaving aan de orde. Verder wordt aandacht besteed aan rechtsbescherming in het omgevingsrecht. Rechtsbescherming is te omschrijven als de bescherming van de rechten en belangen van burgers regen bestuurshandelingen. Het wordt ook wel het geheel aan mogelijkheden genoemd om op te komen tegen een besluit of een andere handeling van een bestuursorgaan.

Waaruit bestaat omgevingswet? - Chapter 8

Wat is de achtergrond van de omgevingswet?

In de afgelopen hoofdstukken zijn de belangrijkste omgevingsrechtelijke wetten en de daarop gebaseerde regelgeving in hoofdlijnen besproken. De wetten zijn de afgelopen jaar enorm ingrijpend gewijzigd, om procedures te vereenvoudigen, versnellen, harmoniseren en om beter aan te sluiten bij Europeesrechtelijke milieuwetgeving. Dat leidt in de praktische toepassing van het omgevingsrecht tot knelpunten. Dat is zo, omdat de verscheidene sectorale omgevingsrechtelijke regels elkaar vaak tegen het lijf lopen.

De Wabo heeft weliswaar gezorgd voor een procedurele integratie van sectorale vergunningenstelsels, maar inhoudelijk gelden nog steeds de afzonderlijke sectorale toetsingskaders. Er zijn een aantal pogingen gedaan om het omgevingsrecht de vergemakkelijken. Denk hierbij aan het Activiteitenbesluit en de Crisis- en herstelwet. De regering is echter van oordeel dat het omgevingsrecht nog steeds te complex is. De regering heeft begin 2012 in een brief de drie belangrijkste knelpunten uiteengezet:

• complexe en versnipperde regelgeving die per sector is geordend, leidt tot te weinig overzichtelijkheid en samenhang
• onbalans tussen zekerheid en dynamiek, leidt tot slepende besluitvormingsprocessen, hoge onderzoekslasten en regionale differentiatie en innovatie
• bestuurscultuur en kwaliteit van de uitvoering.

Volgens de regering sluit het huidige omgevingsrecht niet meer aan bij een aantal maatschappelijke ontwikkelingen. Daarnaast merkt het op dat de verschillen tussen regio’s in Nederland toenemen. Om goed te kunnen inspelen op locatie specifieke omstandigheden, zouden decentrale overheden meer ruimte moeten krijgen om een eigen regionale afweging te maken. Verder sluit het omgevingsrecht onvoldoende aan bij de behoefte aan ruimte voor initiatieven vanuit de samenleving.

Tegen deze achtergrond heeft de regering besloten om een Omgevingswet te ontwikkelen waarin de gebiedsgerichte onderdelen van de huidige omgevingsrechtelijke wetten worden geïntegreerd. De wet zal dan een samenhangend stelsel van plannen, besluitvorming en procedures bevatten. Dit zou moeten leiden tot betere mogelijkheden voor het ontwikkelen van integraal beleid, een betere bruikbaarheid en aanzienlijke vereenvoudiging van het omgevingsrecht.

Een aantal uitgangspunten zullen bij de ontwikkeling van een geheel nieuwe Omgevingswet worden gehanteerd:

• betere aansluiting op het EU-recht
• gelijkwaardige bescherming (milieu en rechtsbescherming)
• ontwikkelingsgericht, integraal en de gebruiker staat centraal
• geen wijzigingen in de huidige verantwoordelijkheidsverdeling tussen overheden
• vertrouwen als vertrekpunt.

Op grond van de Omgevingswet worden er 4 amvb's opgesteld, die worden ingedeeld op basis van doelgroep. Tevens worden in het Omgevingsbesluit (Ob) de procedurele regels opgenomen die de specifieke doelgroepen aan het hart gaan. In het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) kan men regels vinden over de normen die gesteld worden aan de activiteiten die bestuursorganen verrichten. En in het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) kan men algemene regels vinden, die burgers rechtstreeks binden, omtrent activiteiten die belastend zijn voor het milieu.
Het idee is dat alle wetgeving en regelgeving gaat gelden in 2021.

Wat zijn de hoofdlijnen van de (nog niet in werking getreden) Omgevingswet?

De opbouw van de toekomstige Omgevingswet volgt in grote lijnen de aanpak van de Waterwet en zal hieronder globaal worden beschreven.

Wat is de doelstelling van de Omgevingswet?

De doelstelling van de Omgevingswet is het met het oog op een duurzame ontwikkeling en in de onderlinge samenhang:

• het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit
• het op een doelmatige wijze beheren, gebruiken en ontwikkelen van een fysieke leefomgeving ter vervulling van de maatschappelijke functies.

Deze doelen worden door de regering samengevat als ‘ruimte voor ontwikkeling, waarborgen voor kwaliteit’.

Wat houdt de toedeling van zorg voor fysieke leefomgeving, doorwerkingsinstrumenten, en omgevingswaarden in?

De doelstelling van de wet betreft een uitwerking van de zorg voor de fysieke leefomgeving die art. 21 GW aan de overheid opdraagt. Die zorg wordt in hoofdstuk 2 van de wet aan de verschillende overheden toebedeeld. Verder verschaft dit hoofdstuk het rijk en de provincies bevoegdheden om het beleid door middel van instructieregels door te laten werken naar lagere overheden. De overheidszorg voor onderdelen van de fysieke leefomgeving moeten nader worden uitgewerkt in omgevingswaarden, die voor de verschillende onderdelen van de fysieke leefomgeving bij amvb of provinciale verordening moeten worden vastgesteld. Het gaat hierbij om specifieke (kwaliteits)eisen die worden gesteld aan de leefomgeving of bepaalde onderdelen daarvan.

Omgevingswaarden zijn dus niet gericht tot de burger, maar deze geven aan waarop het beleid van de overheid die verantwoordelijk is voor het bereiken daarvan, moet zijn gericht. In beginsel vormen de omgevingswaarden geen direct toetsingskader voor vergunningen, maar worden deze met behulp van een programmatische aanpak bereikt.

Wat is het planstelsel?

Het planstelsel wordt in hoofdstuk 3 van de Omgevingswet geregeld. Het Rijk, de provincies, de gemeenten en de waterschappen worden verplicht om omgevingsvisies vast te stellen waarin zij moeten aangeven op welke wijze zij invulling zullen geven aan de aan hen toegekende zorg voor de fysieke leefomgeving. Een plan bevat een uitwerking van het te voeren beleid of het beheer voor een of meer onderdelen van de fysieke leefomgeving. In de omgevingsvisie zullen onder meer de huidige structuurvisies, strategische waterplannen en milieubeleidsplannen worden geïntegreerd.

De programma’s zijn meer operationeel van aard en gericht op doelbereiking binnen een bepaalde termijn. Programma’s bevatten daartoe concrete maatregelen voor de bescherming, het beheer, het gebruik en de ontwikkeling van de leefomgeving.

Hoe zit het met de regulering van activiteiten in de fysieke omgeving?

In hoofdstuk 2 van de Omgevingswet krijgen het Rijk en de provincies de mogelijkheid om instructies te geven over hoe ze willen dat het beleid gevoerd wordt. Het is mogelijk om in een instructieregel regels te stellen over de uitvoering van het beleid op decentraal niveau. De instructieregels gelden alleen horizontaal, dat wil zeggen tussen bestuursorganen, en niet tussen bestuursorganen en de burger.

De bestuursorganen van het Rijk en de provincies hebben de mogelijkheid om daadwerkelijke rechtstreekse instructies te geven aan een specifiek bestuursorgaan. Het geven van zo'n instructie roept een verplichting in het leven voor dat specifieke bestuursorgaan. Een instructie verschilt van een instructieregel. Een instructieregel is van algemene strekking en, zoals je misschien wel hebt kunnen opmaken uit het voorgaande, is een instructie dat niet, aangezien die gericht wordt aan dat specifieke bestuursorgaan. Daarom worden instructies gekwalificeerd als beschikkingen. In de Omgevingswet kan men, limitatief opgesomd, vinden in welke situaties de bestuursorganen van het Rijk en de provincies de mogelijkheid bezitten om instructies te geven en aan wie.

De Omgevingswet gaat uit van de regulering van activiteiten die nadelige effecten kunnen hebben op de fysieke leefomgeving met behulp van algemene regels of vergunningplichten. Het uitgangspunt is dat zoveel mogelijk activiteiten bij algemene regels worden geregeld. Regulering van activiteiten bij vergunning zal eerder een uitzondering zijn.

Hoofdstuk 4 van de Omgevingswet bevat een regeling voor het vaststellen van algemene regels voor activiteiten in de fysieke leefomgeving. Met deze algemene regels kunnen negatieve effecten van het fysieke leefmilieu of op het bereiken van met het oog daarop vastgestelde omgevingswaarden worden voorkomen of beperkt. De regels zijn rechtstreeks gericht tot een ieder die deze activiteiten verricht.

Hierbij kan onderscheid gemaakt worden tussen decentrale regels en rijksregels. Op decentraal niveau zullen gemeenten voor hun grondgebied één omgevingsplan moeten vaststellen, waarin verschillende gemeentelijke regels worden opgenomen. Een bijzondere categorie regels die in het gemeentelijke omgevingsplan, de waterschapsverordening of de provinciale verordening zijn opgenomen, vormen de locatieontwikkelingsregels. Het is van belang deze categorie regels te onderscheiden, omdat tegen locatieontwikkelingsregels uitdrukkelijk bestuursrechtelijke rechtsbescherming is opengesteld, terwijl dit voor andere regels niet is gebeurd.

Hoe luiden de decentrale regels in de Omgevingswet?

Op het niveau van de gemeente moet het bestuur van de gemeente een omgevingsplan opstellen. In dat omgevingsplan moet men regels kunnen vinden omtrent de fysieke leefomgeving van die gemeente. Deze regels dienen ook in een bestemmingsplan te worden neergelegd. En in het omgevingsplan worden ook de regels opgenomen, die gesteld zijn in gemeentelijke verordeningen die zien op de fysieke leefomgeving. In een omgevingsplan kan men zowel verbodsbepalingen vinden, als gebodsbepalingen. Het idee achter het opstellen van een omgevingsplan is, dat de functies aan locaties op een evenwichtige manier toebedeeld wordt.
Het totstandkomen van een omgevingsplan lijkt erg op het totstandkomen van een bestemmingsplan. Het is alleen belangrijk om te onthouden dat een omgevingsplan al in werking treedt na het verloop van 4 weken na het bekendmaken van het omgevingsplan. De gemeenteraad zal in de Omgevingswet de mogelijkheid krijgen om bepaalde onderdelen van het omgevingsplan te delegeren aan het college van B&W.

In een omgevingsverordening hebben de Provinciale Staten de mogelijkheid om burgers rechtstreeks te verplichten om bepaalde regels over de fysieke leefomgeving te honoreren.
In een waterschapsverordening heeft het waterschapsbestuur de mogelijkheid om regels te stellen omtrent het naleven van de taken die het waterschap heeft, die werking hebben op de fysieke leefomgeving.

Hoofdstuk 5 van de Omgevingswet regelt de omgevingsvergunning en het projectbesluit. Deze wet sluit wat betreft de omgevingsvergunning aan bij het stelsel van de Wabo, waarbij de vergunning per activiteit getoetst wordt aan de daarop betrekking hebbende toetsingskaders. De sectorale toetsing blijft dus gehandhaafd, wel wordt getracht om de huidige toetsingskaders verder te verbreden.

De reguliere en uitgebreide voorbereidingsprocedures voor de omgevingsvergunning worden gehandhaafd. Hierbij wordt beoogd vaker de reguliere procedure van toepassing te verklaren. Een belangrijk verschil met de Wabo is dat de plicht om onlosmakelijke samenhangende activiteiten tezamen aan te vragen, komt te vervallen. Voor alle afzonderlijke activiteiten waaruit een project bestaat zal de aanvrager dus deelvergunningen kunnen aanvragen. De faseringsregeling van art. 2.5 Wabo wordt daarmee overbodig en zal dus niet terugkeren in de Omgevingswet. Een andere belangrijke wijziging is dat het inrichtingenbegrip als aangrijpingspunt voor regulering wordt losgelaten.

Verder bevat hoofdstuk 5 een uniforme procedure voor de realisering van complexe projecten van provinciaal of nationaal belang. Provincie en Rijk beschikken voor zulke projecten over de bevoegdheid om een projectbesluit te nemen. Het projectbesluit voorziet in een toestemming om van het gemeentelijke omgevingsplan af te wijken.

Wat is er verder nog geregeld in de Omgevingswet?

Ook de m.e.r.-regelgeving zal in de Omgevingswet worden opgenomen. De wet zal evenals in de huidige regeling in de Wet milieubeheer voorzien in een project-m.e.r. en een plan-m.e.r.

De hoofdstukken 8-10 zijn al wel gereserveerd, maar nog niet ingevuld. De Omgevingswet zal verder voorzien in een uniforme regeling voor het opleggen van gedoogplichten, waarmee burgers gedwongen kunnen worden om mee te werken aan de uitvoering van overheidstaken op hun gronden. Het geheel overziende lijkt met de Omgevingswet te worden ingezet op een bundeling en harmonisatie van reeds bestaande omgevingsrechtelijke instrumenten.

In de afgelopen hoofdstukken zijn de belangrijkste omgevingsrechtelijke wetten en de daarop gebaseerde regelgeving in hoofdlijnen besproken. De wetten zijn de afgelopen jaar enorm ingrijpend gewijzigd, om procedures te vereenvoudigen, versnellen, harmoniseren en om beter aan te sluiten bij Europeesrechtelijke milieuwetgeving. Dat leidt in de praktische toepassing van het omgevingsrecht tot knelpunten. Dat is zo, omdat de verscheidene sectorale omgevingsrechtelijke regels elkaar vaak tegen het lijf lopen.