Hoe is de Europese integratie verlopen en wat houdt het EU-Verdrag in? - Chapter 1

1.1 & 1.2 Europa en de Europese Unie

De Europese Unie is een juridisch systeem dat is opgericht om te gaan met reeks van actuele problemen en het realiseren van doelstellingen die individuele staten niet alleen konden naleven. Dit idee is samengebracht in het woord ‘Union’. Wat de Europese Unie onderscheidt van andere organisaties, is dat het beweert een vereniging te zijn die Europees is.

De missie van de EU is om het Europese ideaal of idealen te ontwikkelen. Tegelijkertijd moet de Unie omgaan met allerlei problemen van het hedendaagse Europa. Een balans tussen deze twee is moeilijk te verkrijgen. Europa is namelijk voortdurend in beweging, omdat (politieke) overtuigingen, de buitenwereld en natuurlijk de institutionele setting van de Europese Unie doorlopend veranderen.

Uit het bovenstaande volgt dat het EU-recht zich voornamelijk concentreert op twee thema’s: het aanpakken van hedendaagse problemen door nieuwe EU-wetgeving en de ontwikkeling van ‘het idee van Europa’.

Omtrent het idee van Europa: er is niets vastgelegd over de betekenis van de term ‘Europa’. In het verleden is het gebruikt voor verschillende doeleinden, maar voornamelijk als een vorm van zelfrechtvaardiging. Het is niet duidelijk wanneer deze term voor het eerst is gebruikt. De eerste verwijzingen naar het woord ‘Europa’ lijken te verwijzen naar de Fenicische vrouw en de zon. Hierdoor werd Europa in het Oude Griekenland geassocieerd met ‘het Westen’. In de 8^e eeuw na Christus werd de term ‘Europese’ een uitdrukking voor een bepaalde mentaliteit. Daarnaast werd Europa geassocieerd met een bepaalde vorm van politieke economie, namelijk de handel op het platteland. Toch werden de steden in toenemende mate het centrum van de lokale economie. Het idee van Europa was dat het een plek was waar diverse politieke gemeenschappen een manier van leven deelden. Het idee is gebaseerd op een geloof in de waarde van de mensheid en de mens zelf.

Vanaf de 15^e eeuw werden de handelsbetrekkingen tussen steden werden uitgebreid door heel Europa. Ontwikkelingen in de 16^e en 17^e eeuw zorgden ervoor dat de Europese gedachte verder werd ontwikkeld. Filosofen als Rousseau en Kant zagen Europa als een uitdrukking van bepaalde idealen. De eerste wending kwam in de 20^e eeuw, mede door de betrokkenheid van de Verenigde Staten bij de vele oorlogen Europa. Hun rol had grote invloed op de Europese identiteit.

Ondanks het feit dat het idee van ‘Europe’ gerelateerd was aan het idee van de ‘Europese Unie’, waren deze ideeën strikt gescheiden en werden zij geassocieerd met verschillende termen. Het eerste voorstel voor een Europese Unie, dat het idee was van de Fransman Saint-Simon in 1814, suggereerde dat Europa een systeem moest worden van staten waarin een soevereine centrale instantie, een Europees Parlement, zou opkomen voor de gemeenschappelijke belangen. Dit Parlement zou bestaan uit een Lagerhuis, vertegenwoordigers van de lokale bevolking, en een Hogerhuis, vertegenwoordigers aangesteld door iedere Europese vorst.

Het idee van de Europese Unie werd dus grofweg geassocieerd met drie idealen: de oprichting van een politieke gemeenschap, beleiden van nationale overheden die zij niet alleen konden waarborgen en een kader voor discusses over de aard van de staat en de nationale identiteit.

1.3 De Europese Gemeenschappen

De oorsprong van de huidige Europese Unie ligt in het Schuman Plan in 1950. Dit plan vormde de basis van het Verdrag van Parijs in 1951, waarin de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS) werd opgericht. Het Verdrag zorgde voor een gemeenschappelijke markt voor kolen en staal, die onder toezicht stond van de Hoge Autoriteit. Deze instantie was onafhankelijk van de lidstaten en had aanzienlijke macht in het bepalen van de productien en de prijzen voor kolen en staal in de Gemeenschap. Het Verdrag van Parijs werd slechts ondertekend door zes landen: de Benelux (Nederland, België en Luxemburg), Italië, Duitsland en Frankrijk. Het Verenigd Koninkrijk was uitgenodugd voor de onderhandelingen omtrent het Verdrag van Parijs, maar weigerde deel te nemen. Dit omdat het Verenigd Koninkrijk niets zag in het idee van de Hoge Autoriteit en haar bevoegdheden.

Tijdens de onderhandelingen omtrent het Verdrag van Parijs in 1950, begon de Koreaanse Oorlog. De Verenigde Staten voerden druk uit op Duitsland om toe te treden tot de NAVO. Dit was schadelijk voor Frankrijk. Zij stelden aldus een Europese Defensie Gemeenschap (EDG) voor, waarbij een Europees leger op zou treden voor de gehele Gemeenschap. Weer werd het Verenigd Koninkrijk uitgenodigd om mee te doen, maar weer weigerde het op grond dat het een voorkeur had voor uitbreiding van de NAVO. Ondanks dat werd het Verdrag ondertekend door dezelfde zes staten als die van het EGKS. Echter mislukte deze EDG grandioos.

In 1956 publiceerde de Commissie Spaak een rapport dat de basis legde voor het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap (het EEG-Verdrag). Het rapport maakte onderscheid tussen zaken betreffende de werking van de gemeenschappelijke markt (supranationale besluitvorming) en meer algemene zaken als het monetaire beleid (intergouvernementele besluitvorming).

Dit leidde tot de ondertekening van de Verdragen van Rome in 1957. Weer werden deze Verdragen gesloten tussen de zes staten. Twijfels over moeilijkheden omtrent de Franse ratificatie leidde ertoe dat er twee verdragen werden ondertekend, namelijk die van de oprichting van de EEG en EURATOM. De Verdragen traden in werking in 1958.

Het voornaamste doel van het EEG-Verdrag was de oprichting van een gemeenschappelijke markt. Deze markt kan worden onderverdeeld in een aantal elementen. De eerste was de Douane-Unie, waarin alle douanerechten tussen de lidstaten werden afgeschaft en één gemeenschappelijk buitentarief werd vereist.

Ten tweede werd onder deze gemeenschappelijke markt een interne markt met ‘de vier vrijheden’ begrepen, namelijk vrijheid van goederen, werknemers, diensten en kapitaal. Met het EEG-Verdrag werden nationale wetten omtrent deze onderwerpen geharmoniseerd zodat er één interne gemeenschappelijke markt gecreëerd kon worden. Ook werd er een mededingingsbeleid opgezet en werd staatsinterventie in de economie nauw gereguleerd. Ten slotte kwam er een meer algemene samenwerking op het gebied van het economisch beleid.

Het meest opvallende kenmerk van het EEG-Verdrag was de instelling van vier centrale EU-instellingen, met als doel om de doelstellingen van de Europese Unie te kunnen realiseren.

De eerste EU-instelling was de Commissie. Deze instantie was onafhankelijk van de lidstaten en andere instellingen, overeenkomstig het Verdrag en andere secundaire wetgeving. Daarnaast stond de Raad, waarin alle nationale overheden waren vertegenwoordigd. Op bijna alle gebieden van EEG-activiteit hadden zij de eindstem of eindbeslissing. Zij stemden unaniem of door gekwalificeerde meerderheid (Engelse afkorting: QMV).

De Vergadering, die later uitgroeide tot het Europees Parlement, werd samengesteld uit leden van de nationale parlementen. De Vergadering had het recht om te worden geraadpleegd omtrent wetgevende bevoegdheden en was verantwoordelijk voor het toezicht houden op de Commissie.

Het Hof van Justitie van de Europese Unie werd ten slotte opgericht om ervoor te zorgen dat het Verdrag werd nageleefd. Niet alleen nationale overheden maar ook de Commissie kon voor dit Hof worden gebracht bij een vermeende schending van EEG-recht.

In 1965 werden door een commissie drie voorstellen gedaan tot wijziging van het EEG-Verdrag. Ten eerste wilde deze commissie meer bevoegdheden voor de Vergadering. Daarnaast stelden zij een ‘systeem van eigen middelen’ voor, zodat de Gemeenschappen financieel onafhankelijk waren van nationale bijdragen. Ten slotte werden een aantal financiële regelingen voorgesteld, die mogelijk maakten dat er vooruitgang werd geboekt in het gemeenschappelijk landbouwbeleid.

Frankrijk, in de persoon van Charles de Gaulle (die in 1958 president van Frankrijk was geworden), was voorstander van het derde voorstel, maar fel tegenstander van de eerste twee voorstellen. De commissie drong echter aan op een ‘package deal’. De lidstaten konden alle of geen van de voorstellen aanvaarden. Frankrijk weigerde deel te nemen aan de verder EEG.

Het jaar 1966 werd gekenmerkt door de Luxemburgse Akkoorden. Deze akkoorden waren ‘een overeenkomst tot het oneens zijn’. Indien een lidstaat op grond van zeer gewichtige belangen omtrent een bepaald onderwerp duidelijk maakte dat zij niet wilden dat de Raad tot een stemming zou komen, werd overeengekomen dat de zaak niet in stemming gebracht zou worden gebracht. In essentie gaven deze akkoorden elke lidstaat een vetorecht op alle gebieden van de besluitvorming.

Echter werden ‘zeer gewichtige belangen’ heel vaak ingeroepen. Dit zorgde ervoor dat het wetgevingsproces vaak flinke vertraging opliep. Ondanks dit, hebben er rond deze tijd toch een aantal belangrijke institutionele ontwikkelingen plaatsgevonden.

In 1970 werden de Gemeenschappen voorzien van hun eigen budget en autonome inkomstenstroom (‘the Own Resources Decision’). In 1976 werden bovendien bepaald dat de leden van het Europees Parlement voortaan rechtstreeks gekozen zouden worden. De eerste rechtstreekse verkiezingen werden dan ook in 1979 gehouden.

Een van de belangrijkste ontwikkelingen rond die tijd deed zich voor bij het Hof van Justitie van de Europese Unie. In de Van Gend & Loos zaak uit 1963 werden door het Hof twee opmerkelijke uitspraken gedaan.

Ten eerste beweerde het Hof van Justitie dat de Gemeenschap een nieuwe rechtsorde van internationaal recht vormde, waarin de lidstaten op een bepaald aantal gebieden hun soevereine rechten hebben beperkt. Deze visie ziet de Europese Unie als supranationale organisatie, die autonoom is ten op zichte van de nationale rechtsordes. Het Verdrag zorgt er niet alleen voor dat deze rechtsorde onafhankelijk is, maar ook soeverein. Nationale rechtsordes vormen niet langer de boventoon. Integendeel, zij moeten zich aanpassen aan de rechtsorde van de Europese Unie.

De tweede uitspraak van het Hof volgt niet expliciet uit de Van Gend & Loos uitspraak, maar kan er indirect uit worden afgeleid. Deze bewering van het Hof van Justitie gaat over de aard van de politieke gemeenschap binnen Europa. Het Verdrag bestaat niet alleen voor de nationale overheden, maar voornamelijk voor de burgers in Europa. De Europese Gemeenschap is daarom meer omvattend dan andere internationale (juridische) gemeenschappen. Het EU-recht creëert zelfs rechten en plichten voor onderdanen van nationale overheden die zijn aangesloten bij de Europese Unie.

In de jaren hierop volgend traden steeds meer staten toe tot de Europese Unie. In 1973 was het Verenigd Koninkrijk dan eindelijk toegereden, en ook Denemarken en Ierland traden toe. In 1981 volgde Griekenland en in 1986 werden ook Spanje en Portugal officieel lidstaten van de Europese Unie.

1.4 De Europese Akte

In 1986 werd opnieuw een Verdrag ondertekend. Inmiddels door de toenmalige twaalf lidstaten van de Europese Gemeenschappen. Officieel trad het Verdrag in werking in 1987.

Het Verdrag bevatte twee belangrijke hervormingen. De eerste was dat de lidstaten zich gingen inzetten voor de oprichting van een interne markt. Deze markt kwam daadwerkelijk tot stand in 1992. Ten tweede werd een nieuwe wetgevingsprocedure

ingevoerd. Deze procedure zorgde ervoor dat de Raad ook met gekwalificeerde meerderheid ging stemmen en dat de bevoegdheden van het Europees Parlement werden uitgebreid. Beide hervormingen leken op dat moment niet bijzonder. Echter zorgde de Europese Akte voor de meest ingrijpende veranderingen in de geschiedenis van de Europese Unie.

De verandering in de wetgevingsprocedure zorgde voor een verandering in de politieke cultuur van de Europese Unie. Dit leidde weer tot spanningen op drie fronten: de mate van regulering om de interne markt te voltooien, de sociale dimensie van de Europese Gemeenschap en de Economische en Monetaire Unie (EMU). Op alle fronten werden de overige lidstaten tegengewerkt door het Verenigd Koninkrijk, dat de voorstellen te interventionistisch en centraliserend vond. Toch werden de voorstellen op deze drie fronten in 1991 gecumuleerd en gevormd tot het Verdrag van Maastricht, het Verdrag van de Europese Unie (afkorting: VEU).

1.5 Het EU-Verdrag

Het Verdrag van de Europese Unie was een heel ander verdrag dan de Europese Akte. Het Verdrag creëerde een nieuwe vorm van staatsbestel, met zijn eigen politieke waarden en politieke gemeenschappen. Deze verschuiving is te vinden in artikel 1 EU-Verdrag.

De Commissie en het Europese Parlement wilden dat de Unie een meer supranationale structuur zou krijgen. Op twee gebieden, het buitenlands beleid en justitie en binnenlandse zaken, deed zich het probleem voor dat de intergouvernementele samenwerking ervoor zorgde dat dit in de praktijk echter onmogelijk was.

Dus werd besloten dat de Unie zou worden samengesteld uit drie pijlers: de Europese Gemeenschap (EG), Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid (GBVB) en Justitie en Binnenlandse Zaken (JBZ). Deze pilaren zouen een enkel institutioneel kader vormen.

De Raad kreeg een vooraanstaande, coördinerende rol voor alle drie de pijlers. Op deze manier werd haar positie als het lichaam met de politieke autoriteit en verantwoordelijk voor de coördinatie van alle EU-activiteiten voor het eerst geformaliseerd. Daarnaast werden de posities van de lidstaten en de grondrechten erkend als een wezenlijk aspect van elke pijler.

Ook het institutionele evenwicht werd door de pijlerstructuur veranderd. Het Europees Parlement en het Hof van Justitie kregen slechts bevoegdheden in de tweede en derde pijler. Daarentegen kreeg de EG bevoegdheden in de derde pijler, maar werd het bijna volledig uitgesloten van werkzaamheden aangaande de tweede pijler. De EG had rechtspersoonlijkheid sinds 1957, maar de EU zelf bezat geen rechtspersoonlijkheid. Nieuwe bevoegdheden waren er voor de EG op het gebied van onderwijs, volksgezondheid, cultuur, consumentenbescherming, etc. Op twee gebieden, sociaal beleid en de EMU, ontstonden wat geschillen. Deze werden al snel opgelost.

Daarnaast werden in het Verdrag van Maastricht diverse manieren geïntroduceerd om te zoeken naar politieke legitimiteit en ‘democratie’. De eerste was de introductie van een nieuwe wetgevingsprocedure, waarbij het Europees Parlement meer bevoegdheden kreeg doordat zij in bepaalde gebieden het vetorecht hadden. Ook werd het EU-burgerschap ingesteld. Burgers kregen nieuwe rechten op het gebied van vrij verkeer en toegang tot sociale uitkeringen in andere lidstaten. Een van de belangrijkste was de invoering van het subsidiariteitsbeginsel. Dit beginsel hield in dat op gebieden waar zowel de EU als de lidstaten bevoegd waren, de Unie slechts mocht optreden indien de lidstaten de doelstellingen van de Unie zelf niet voldoende konden verwezenlijken. Ook kon de Unie ingrijpen indien de omvang of de gevolgen van een te nemen maatregel zodanig waren dat deze beter kon worden bereikt door de Gemeenschap.

1.6 Vanaf 1990

Na moeilijkheden omtrent ratificatie van het Verdrag in Denemarken, werd in juli 1993 het Verdrag van de Europese Unie eindelijk geratificeerd. In november 1993 trad het Verdrag officieel in werking. Echter was de publieke steun voor de Europese Unie afgenomen en was er veel verdeeldheid ontstaan tussen de nationale overheden over welke kant zij moesten kiezen. Er kwamen weer onderhandelingen over een aantal wijzigingen in het Verdrag. Dit leidde tot het Verdrag van Amsterdam, dat in oktober 1997 werd ondertekend.

Centraal in het Verdrag van Amsterdam stond de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid (RVVR). Dit is neergelegd in het huidige artikel 67 VWEU. Om deze ruimte te realiseren, heeft het Verdrag van Amsterdam een aantal aanpassingen gedaan. Zo heeft het de Schengen Akkoorden in het juridische kader van het Verdrag geïntegreerd. Ten tweede kregen de eerste en derde pijler verdere besluitvorming toegewezen. Immigratie, asiel en rechten van niet EU-onderdanen werden binnen de wetgevende bevoegdheden van de EG gebracht, terwijl politie en justitiële samenwerking werden onderworpen aan de procedures van de derde pijler. Ten slotte werd de EU nadrukkelijker neergezet rondom bepaalde idealen. Zie hiervoor artikel 6.

Het Verdrag van Amsterdam zorgde voor verdere supranationale ‘democratisering’ door een aanzienlijke uitbreiding van de gekwalificeerde meerderheid op een aantal terreinen. Dit leidde tot meer bevoegdheden voor het Europees Parlement. Zo kreeg het voor het eerst betrokkenheid bij kwesties betreffende de derde pijler.

Het werd steeds duidelijker dat er op vele gebieden steeds meer onenigheden kwamen. Vandaar dat er een bepaling in het leven werd geroepen die inhield dat, als laatste redmiddel, een meerderheid van de lidstaten voldoende was om een EU-wet te adopteren. Dit is een vorm van gedifferentieerde integratie, onder de lidstaten ‘versterkte samenwerking’ genoemd.

1.7 Veranderingen binnen de grenzen van de Europese Unie

Twee ontwikkelingen eind jaren ’80 hebben ervoor gezorgd dat de vorm van de Europese Unie flink wijzigde. Ten eerste bracht de Europese Akte mee dat de economische risico’s voor aangrenzende lidstaten verkleind werden. Aan de andere kant zorgde de val van het communisme ervoor dat veel staten in Midden-Europa en Oost-Europa de idealen van de Unie overnamen in hun maatschappijen.

De uitbreiding van de Europese Unie begon met de staten van de Europese Vrijhandelsassociatie (EVA): Norwegen, Zweden, Finland, IJsland, Oostenrijk, Liechtenstein en Zwitserland. Meer controversieel was de toetreding van de voormalige communisische staten in Midden-Europa en Oost-Europa. Aan het begin van de jaren ’90 wilden twaalf van deze staten (waaronder Bulgarije, Hongarije, Malta, Polen en Roemenië) lid worden van de Unie. Toetreding van deze staten zou ertoe leiden dat de omvang van de Unie verdubbeld zou worden. Hiermee zou de politieke invloed van iedere toenmalige lidstaat automatisch afnemen. Bovendien zou deze uitbreiding van de Unie zorgen voor financiële problemen, omdat de voormalige communistische staten aanzienlijk armer waren dan de Westerse staten. Uiteindelijk werd in 1992 besloten dat iedere Europese staat met een democratische regering toe kon treden tot de Unie. Daarnaast werd bij het Verdrag van Kopenhagen in 1993 besloten dat een toetredende staat niet alleen aan bovenstaande voorwaarde moest voldoen, maar dat deze ook aan bepaalde verplichtingen voor lidstaten (bijvoorbeeld een markteconomie) moest voldoen. Echter zorgde dit voor de voormalige communistische staten voor wat aanpassingsproblemen, waardoor in 2007 Bulgarije en Roemenië pas toe konden treden. Dat maakte het aantal lidstaten toen op 27.

Het toetreden van diverse staten tot de Europese Unie leidde niet alleen tot een uitbreiding van het grondgebied, maar ook tot grote veranderingen van de structuur. Bovendien verschilden de politieke en culturele waarden van de toetredende staten zo met de toenmalige lidstaten dat een duidelijk beleid om deze verschillen tegen te gaan op een gegeven moment wel nodig was. Men bedacht het concept van ‘kandidaat-lidstaat’. De eerste staten die deze status verwierven waren Kroatië, Macedonië en Turkije. Deze staten hadden nog een hele weg te gaan om te kunnen voldoen aan de verplichtingen van het Verdrag van Kopenhagen. Binnenlandse (politieke) onrust zorgde ervoor dat deze staten niet direct konden voldoen aan deze vereisten en dus (nog) niet konden toe treden tot de Unie.

Met de toetreding van Turkije ontstonden bovendien discussies over de identiteit van de Europese Unie. Turkije was een islamitische staat, terwijl de Europese Unie meer werd gezien als een gemeenschap van christelijke staten.

1.8 Het Europees Grondwettelijk Verdrag

Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie en het Verdrag van Nice

Met het Verdrag van Amsterdam kwam er nog geen einde aan de discussies omtrent de inrichting van de Europese Unie. Twee onderwerpen werden gezien als onvoltooid: rechten van EU-burgers en de invloed van lidstaten op de uitbreiding van de (organen van de) Unie.

Men ging zich afvragen of er binnen de Europese Unie niet zoiets als een ‘Bill of Rights’ moest worden ingevoerd. In 1999 kwamen de lidstaten overeen dat er een Handvest voor de grondrechten van de Unie moest worden gemaakt. Om dit te realiseren werd een speciale overeenkomst tussen de lidstaten gesloten. In 2000 werd het Handvest bij overeenkomst aangenomen.

Omtrent de hervorming van de Unie werd door de lidstaten een Protocol ondertekend, wat inhield dat zij zouden worden bijeengeroepen ten minste één jaar voordat het totaal aantal lidstaten 20 zou bedragen. Zo konden de toenmalige lidstaten de samenstelling en de werking van de Europese Unie beoordelen. Om dit alles te waarborgen zouden de lidstaten zich buigen over de instelling van enkele organen van de Unie. In 1999 werden bij het Verdrag van Nice vier EU-instellingen gecreëerd: de Europese Commissie, de Europese Raad, het Europees parlement en het Hof van Justitie van de Europese Unie.

Het Europees Grondwettelijk Verdrag

Nog steeds waren er een aantal grote problemen omtrent de Europese Unie niet opgelost: de status van het Handvest, de vereenvoudiging van de Verdragen en de rol van de nationale parlementen. Deze onderwerpen leidden tot veel discussies tussen de lidstaten en de instellingen van de Europese Unie. Een confentie werd bijeengeroepen om te praten over deze zaken. Uiteindelijk werd in 2004 een voorstel tot een Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa overeengekomen. Echter bleek in 2005 dat deze Europese Grondwet niet door voldoende lidstaten was geratificeerd. In 2007 kwam het Verdrag van Lissabon hiervoor in de plaats.

1.9 Het Verdrag van Lissabon

Op weg naar het Verdrag van Lissabon werd de EU geconfronteerd met een derde van de lidstaten die niet langer verder wilden gaan met de Unie. Uiteindelijk werd door een aantal van deze staten het Verdrag wel ondertekend. Niet omdat het Verdrag zodanig was aangepast, maar door een reeks van individuele concessies.

In december 2007 werd het Verdrag van Lissabon formeel ondertekend. De sluiting van het Verdrag betekende een enorme wijziging, gezien het feit dat het Verdrag maarliefst 216 bepalingen van het EG-Verdrag wijzigde.

Het Verdrag van Lissabon creëerde twee nieuwe verdragen die het vorige juridisch kader moesten vervangen. Dit waren twee ‘gelijkewaardige’ verdragen, namelijk het Verdrag betreffen de Europese Unie (VEU) en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Enkele thema’s die door het VEU worden beheerst zijn de missie en waarden van de EU, de samenstelling en de centrale functies van de EU-instellingen. Enkele centrale thema's in het VWEU zijn de expliciete competenties (en hun aard) van de Unie en de gedetailleerde procedures voor gebruik op elk beleidsterrein (art. 3-6 VWEU). In een reeks van bepalingen werd bovendien het democratisch gehalte van de Unie versterkt. Zie hiervoor onder andere artikel 2 VEU.

De belangrijkste hervorming van het Verdrag van Lissabon is de afschaffing van de pijlerstructuur, die gevestigd was in het Verdrag van Maastricht. Alle drie de pijlers werden namelijk samengebracht in één kader. Beslissingen omtrent het Gemeenschappelijk Buitenlands- en Veiligheidsbeleid dienen nog steeds discreet te worden behandeld, maar werkzaamheden onder de derde pijler worden nu beheerst door dezelfde procedures als die van begin af aan werden toegepast op EG-activiteiten.

Deze hervorming had twee belangrijke gevolgen. De eerste was een aanzienlijke uitbreiding van de supranationale kwaliteiten en procedures van de Unie om uitgebreider invloed uit te oefenen op het gebied van politie en strafrecht. De tweede was er de uitbreiding van de zogenaamde flexibiliteitsbepaling, welke toelaat dat wetgeving tot stand wordt gebracht om EU-doelstellingen te realiseren indien er geen specifieke wettelijke bepaling is die dit toestaat.

Ook bracht het Verdrag van Lissabon mee dat de gekwalificeerde meerderheid werd uitgebreid tot ongeveer vijftig nieuwe gebieden. Bovendien kreeg het Europees Parlement op veertig gebieden meer invloed. Deze toename heeft geleid tot de introductie van een aantal voorwaarden. Zogenaamde ‘brake procedures’ werden toegevoegd waar nationale overheden erop aandrongen dat een kwestie door de Raad wordt besproken (en daarom is onderworpen aan unanimiteit), omdat maatregelen fundamentele aspecten van hun sociale zekerheid en/of strafrechtelijke systemen raakten.

Interne hervormingen waren er in de vorm uitbreiding van de bevoegdheden van de voorzitters van de Commissie en de Raad en de introductie van een nieuwe formule voor de gekwalificeerde meerderheid in de Raad. Tot slot werd de Europese Raad eindelijk erkend als formele EU-instelling.

Uiteindelijk werd het Verdrag van Lissabon in juni 2009 geratificeerd. Echter ratificeerden de lidstaten het Verdrag slechts onder de voorwaarde dat een drietal van garanties zouden worden doorgevoerd.

Welke instellingen heeft de Europese Unie? - Chapter 2

Hieronder worden de instellingen van de Europese Unie en hun bevoegdheden (binnen de Unie) een voor een uitgebreid behandeld. De volgende EU-instellingen zullen in deze volgorde worden besproken: de Europese Commissie, de Raad van Ministers, de Europese Raad, het Europees Parlement en de overige instellingen van de Europese Unie.

2.1 & 2.2 De Europese Commissie

Het uitvoerende orgaan van de Europese Unie is de Europese Commissie. Zij is een onafhankelijk orgaan (zie artikel 17 lid 3 VEU): de eurocommissarissen moeten het belang van de Unie als geheel behartigen, en dus niet het belang van hun eigen land.

Alle beslissingen van de Commissie dienen door de commissarissen gezamenlijk te worden genomen. De Commissie is dus als geheel aansprakelijk voor de door haar genomen besluiten. De Europese Commissie levert als college verantwoording af aan het Europees Parlement (zie artikel 17 lid 8 VEU).

Taken en bevoegdheden

De bevoegdheden van de Commissie worden beheerst door artikel 17 VEU. De Commissie is verantwoordelijk voor de uitvoerende taken van de Unie (zie lid 1): het indienen van wetsvoorstellen bij het Europees Parlement en de Europese Raad (zie onder andere artikel 290 VWEU), uitvoering van de EU-begroting en de handhaving van het gemeenschapsrecht (samen met het Hof van Justitie). Ook vertegenwoordigt zij de Unie als woordvoerder op internationaal niveau. De voorstellen van de Commissie hebben vooral betrekking op terreinen die in de Verdragen zijn vastgelegd, zoals landbouw, douane en ontwikkelingssamenwerking. Tegenwoordig worden steeds meer wetgevende bevoegdheden aan de Commissie gedelegeerd.

Samenstelling

In juridische termen is de Europese Commissie één orgaan, maar in theorie bestaat de Commissie uit drie organen: het College van Commissarissen, de Directoraten-Generaals (DGs) en de Kabinetten.

Het College van Commissarissen vormt de politieke arm van de Europese Commissie. Het College bestaat uit 27 eurocommissarissen, ieder verantwoordelijk voor één of meerdere beleidsgebieden.

De Directoraten-Generaals vormen de administratieve arm van de Europese Commissie. Op dit moment bestaat de Commissie uit 40 van deze afdelingen. Deze zijn verdeeld in vier groepen: beleid (bijvoorbeeld economisch- en financieel beleid), externe betrekkingen, algemene diensten en interne diensten.

Tussen het College van Commissarissen en de Directoraten-Generaals bevinden zich de Kabinetten. Formeel is een kabinet het persoonlijke kantoor van een eurocommissaris. De rol van het kabinet is het bieden van politieke ondersteuning

aan zijn eurocommissaris. Voor meer administratieve ondersteuning dient een eurocommissaris naar het Directoraat-Generaal te stappen. Ten slotte bereiden de Kabinetten gezamenlijk de wekelijkse besprekingen van het College van Commissarissen voor. Een kabinet bestaat uit zes leden.

Voorzitter van de Europese Commissie

De voorzitter van de Commissie wordt voorgedragen aan het Europees Parlement, door de Europese Raad (zie artikel 17 lid 7 VEU). Het Parlement stemt vervolgens bij meerderheid over het aanstellen van de voorgedragen kandidaat-voorzitter. Na het kiezen van de voorzitter, draagt de Europese Raad bij gekwalificeerde meerderheid ook de leden voor. Het Parlement stemt dan weer bij meerderheid over de benoeming van deze kandidaten. Om de vijf jaar wordt de samenstelling van de Commissie vernieuwd (artikel 17 lid 3 VEU). De voorzitter van de Commissie heeft een aantal belangrijke taken (zie artikel 17 lid 6 VEU), waaronder invloed bij de aanstelling van de commissieleden, de interne organisatie van de Commissie en beleidsbepalende bevoegdheden. Daarnaast zijn de commissieleden verantwoording schuldig aan hem.

2.3 De Raad van Ministers

De Raad van de Europese Unie, ook wel de Raad van Ministers of simpelweg de Raad genoemd, vertegenwoordigt de nationale overheden.

Taken en bevoegdheden

De bevoegdheden van de Raad worden beheerst door artikel 16 VEU. Samen met het Europees Parlement oefent de Raad de wetgevingstaak en de begrotingstaak uit (zie artikel 16 lid 1 VEU). Op bijna alle gebieden heeft de Raad echter de beslissende stem. Daarnaast oefent zij een aantal beleidsbepalende en coördinerende taken uit (zie bijvoorbeeld artikel 121 VWEU), waaronder het zorgen voor politieke- en economische samenwerking tussen de lidstaten. Ook kan de Raad, indien een EU-instelling zich niet houdt aan het EU-recht, een EU-instelling voor het Hof van Justitie brengen (zie artikel 265 VWEU).

De Raad besluit krachtens artikel 16 lid 3 VEU met gekwalificeerde meerderheid van stemmen, tenzij in de Verdragen anders is bepaald. In beperkte gebieden (vaak bij procedurele kwesties) besluit de Raad slechts bij gewone meerderheid. Ook zijn er gebieden waarin de Raad bij unanimiteit stemt. Deze vorm van stemmen komt slechts voor in gebieden die politiek zeer gevoelig liggen.

Samenstelling

De Raad van Ministers bestaat uit nationale ministers. Om precies te zijn: één vertegenwoordiger per lidstaat. Deze vertegenwoordiger moet volgens artikel 16 lid 2 VEU gemachtigd zijn om zijn nationale regering te binden aan EU-Verdragen.

Het voorzitterschap ligt per toerbeurt van zes maanden in handen van een van de lidstaten (zie artikel 16 lid 9 VEU). De voorzitter van de Raad heeft een aantal taken: het vertegenwoordigen van de Raad, het plannen van vergaderingen, het dienen als neutraal tussenpersoon voor de lidstaten en het neerleggen van een agenda met wetgevende activiteiten van de Raad gedurende de zes maanden van het voorzitterschap.

Formeel is er slechts één Raad, maar naar afhankelijk van het onderwerp wisselt de samenstelling van de Raad (zie artikel 16 lid 6 VEU). Indien een kwestie omtrent Justitie rijst, zullen dus de ministers van Justitie zitting nemen in de Raad (en niet de ministers van Landbouw).

2.4 De Europese Raad

Pas sinds 2009, met het Verdrag van Lissabon, is de Europese Raad (ook wel de Europese top genoemd) een officiële instelling van de Europese Unie. Deze instelling dient niet verward te worden met de Raad van Ministers.

Taken en bevoegdheden

De bevoegdheden van de Europese Raad worden beheerst door artikel 15 VEU. De Europese Raad geeft de nodige impulsen voor de ontwikkeling van de Europese Unie. Darnaast bepaalt het de algemene politieke beleidslijnen en prioriteiten van de Unie. Let op: de Europese Raad oefent geen wetgevingstaak uit (zie artikel 15 lid 1 VEU). Ook kan de Raad besluiten tot het houden van een Intergouvernementele conferentie (IGC). Deze conferentie is bevoegd tot het wijzigen van de Verdragen of het sluiten van nieuwe verdragen. Bijzondere verantwoordelijkheden heeft de Europese Raad omtrent het externe optreden van de Unie (zie artikel 22 VEU) en het gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid (zie artikel 26 VEU).

De Europese Raad besluit krachtens artikel 15 lid 4 VEU met gewone meerderheid van stemmen, tenzij in de Verdragen anders is bepaald. In een aantal gebieden, waaronder het gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid, besluit de Raad echter bij gekwalificeerde meerderheid.

Samenstelling

De Europese Raad bestaat uit de regeringsleiders van de 28 lidstaten van de Europese Unie, de voorzitter en de voorzitter van de Europese Commissie. Vaak neemt de Hoge vertegenwoordiger van de Unie (wat betreft buitenlandse zaken en het veiligheidsbeleid) ook deel aan de vergaderingen en andere werkzaamheden van de Europese Raad (zie artikel 15 lid 2 VEU).

De voorzitter van de Europese Raad wordt gekozen door de Raad zelf, met gekwalificeerde meerderheid van stemmen. Het voorzitterschap duurt 2,5 jaar, maar deze kan zichzelf eenmaal herkiesbaar stellen (zie artikel 15 lid 5 VEU). Enkele taken van de voorzitter zijn: het leiden van de werkzaamheden van de Europese Raad (waaronder het bijeenroepen van de vergadering) en het bevorderen van samenhang en consensus binnen de Europese Raad (zie hiervoor artikel 15 lid 3 en 6 VEU).

2.5 Het Europees Parlement

Dit orgaan bestaat uit vertegenwoordigers van de burgers van de Unie en wordt daarom ook wel de volksvertegenwoordiging genoemd. Aanvankelijk werd dit lichaam ingesteld als Europese Vergadering. Het werd pas in de Europese Akte officieel erkend als parlement. Bovendien werden de leden pas vanaf 1979 rechtstreeks gekozen door de EU-burgers.

Taken en bevoegdheden

De bevoegdheden van het Parlement worden beheerst door artikel 14 VEU. Samen met de Europese Raad oefent het Parlement de wetgevingstaak en de begrotingstaak uit (zie artikel 14 lid 1 VEU). Sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon is de beslissingsbevoegdheid van het Parlement flink uitgebreid. Echter ligt het initiatief bij bovenstaande taken bij de Europese Commissie. Ook oefent het Parlement politieke controle (op de Europese Commissie) en adviserende taken uit. Tot slot kiest het Parlement de voorzitter van de Europese Commissie (zie artikel 17 lid 8 VEU en artikel 234 VWEU) en de leden van de Europese Ombudsman (zie bijvoorbeeld artikel 228 lid 1 VWEU).

Samenstelling

Het Europees Parlement is het enige orgaan van de Unie dat rechtstreeks (direct) door de burgers geozen wordt. Eens in de vijf jaar worden in de lidstaten hiervoor (Europese) verkiezingen gehouden (zie artikel 14 lid 3 VEU). Het Parlement bestaat uit niet meer dan 750 leden (plus een voorzitter), afkomstig uit de verschillende lidstaten. Iedere lidstaat heeft een verschillend aantal afgevaardigden, maar geen enkele lidstaat krijgt meer dan 96 zetels toegewezen (zie artikel 14 lid 2 VEU). Het Parlement kiest zelf uit zijn leden de voorzitter van het Europees Parlement (zie artikel 14 lid 4 VEU). Deze voorzitter heeft geen stemrecht.

2.6 Overige EU-instellingen

Tot slot worden enkele andere instellingen binnen de Unie besproken: de Europese Rekenkamer, het Comité van Regio’s en het Europees Economisch- en Sociaal Comité.

De Europese Rekenkamer

De Rekenkamer bestaat uit 27 leden, die voor een periode van zes jaar worden benoemd. De Rekenkamer controleert jaarlijks de inkomsten en uitgaven van de Europese Unie en haar instellingen. Zij kijkt of deze voldoen aan de Europese wet- en regelgeving. Daartoe neemt zij in haar jaarverslag een betrouwbaarheidsverklaring op. Hiermee kunnen het Europees parlement en de Europese Raad beoordelen hoe de begroting van de Unie wordt beheerd. Ook wordt de Rekenkamer om advies gevraagd indien financiële voorschriften moeten worden aangenomen.

Het Comité van Regio’s

Dit comité is een politiek orgaan dat de lokale en regionale overheden vertegenwoordigt binnen de Europese Unie. Zij dient te worden geraadpleegd bij nieuwe voorstellen van de Unie op lokaal of regionaal niveau. Vervolgens geeft zij advies over het gehele besluitvormingsproces. Het Comité bestaat uit 344 leden, die worden aangewezen voor een periode van vijf jaar.

Het Europees Economisch- en Sociaal Comité

Dit comité is een adviesorgaan dat advies geeft over belangrijke aspecten van nieuwe initiatieven van de Europese Unie. Zij fungeert binnen de Unie als woordvoerder voor maatschappelijke belangenorganisaties op economisch- en sociaal gebied. Ook dit comité telt 344 leden en wordt benoemd voor een periode van vijf jaar.

Welke wetgeving is er binnen de Europese Unie? - Chapter 3

3.1 & 3.2 Wetgevende procedures binnen de Europese Unie

Binnen de Europese Unie bestaat niet zoiets als een algemene wetgevende bevoegdheid. De wetgevende bevoegdheden kunnen gevonden worden in specifieke bepalingen, die de Europese Unie toestaan om op bepaalde gebieden wetgeving te maken. Voorheen werden ruim 22 wetgevende procedures onderscheiden. Sinds het Verdrag van Lissabon zijn er nog slechts vier wetgevende procedures. Deze zijn te vinden in artikel 289 VWEU.

De eerste wetgevingsprocedure staat bekend als de ‘gewone’ wetgevingsprocedure. Deze procedure behelst de vaststelling van een verordening, richtlijn of besluit en is te vinden in artikel 294 VWEU. Dit gebeurt door het Europees Parlement en de Raad samen en op voorstel van de Europese Commissie. Zie artikel 289 lid 1 VWEU.

Onder het Verdrag van Maastricht en het Verdrag van Amsterdam werd deze procedure de codecisieprocedure genoemd. Met inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon werd deze procedure de belangrijkste wetgevingsprocedure.

Andere procedures, die in de bij de Verdragen bepaalde specifieke gevallen bestaan, zijn bijzondere procedures in de zin van artikel 289 lid 2 VWEU. ‘The consultation procedure’, waarbij het Europees Parlement haar mening mag geven over een voorstel tot wetgeving van de Commissie, is een dergelijke bijzondere wetgevingsprocedure. Deze procedure is bijvoorbeeld van toepassing op enkele bepalingen omtrent de interne markt (bijvoorbeeld artikel 114 VWEU) en het mededingingsrecht.

Een ander voorbeeld van een bijzondere wetgevingsprocedure is ‘the assent procedure’. Hierbij dient het Europese Parlement zijn goedkeuring te geven door middel van een absolute meerderheid, voordat de Raad enige wetgevingsbeslissing kan nemen. Deze procedure is onder andere van toepassing op de bestrijding van discriminatie (artikel 19 VWEU), ‘the flexibility provision’ (artikel 352 VWEU) en EU-lidmaatschap (artikel 49 VEU).

Bij het bepalen van de toepasselijke wetgevingsprocedure wordt gelet op het doel en de inhoud van de wetgevende maatregel. Om dit te bepalen, kijkt men naar de beginselen waarop die maatregel of bevoegdheid is gebaseerd en niet naar de effecten van de maatregel. Als twee doelstellingen zo onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden dat het doel van een handeling niet kan worden vastgesteld, wordt gekeken naar de formele hiërarchie tussen de verschillende rechtsgrondslagen.

3.3 Wetgeving binnen de Unie

Soorten wetgevende handelingen

Alle wetgevende handelingen van de Unie moeten worden gepubliceerd in the Offical Journal en worden krachtens artikel 297 lid 1 VWEU twintig dagen na publicatie van kracht (of op de datum zoals vermeld in de wetgevende handeling zelf).

De centrale bepaling omtrent de typen wetgevende handelingen is artikel 288 VWEU.

Dit artikel is echter niet uitputtend. Een voorbeeld: internationale overeenkomsten met niet-lidstaten worden niet genoemd in dit artikel, maar worden wel beschouwd als secundaire wetgeving. Internationale overeenkomsten zijn dus bindend voor de Unie en haar lidstaten voor zover dat deel van de overeenkomst binnen de (wetgevende) bevoegdheid van de Unie valt. Andere wetgevende handelingen van de Unie (wel genoemd in artikel 288 VWEU) zijn verordeningen, richtlijnen, besluiten, aanbevelingen en adviezen.

De meest gebruikte wetgevende handeling is de verordening. Deze worden gebruikt op gebieden waar er behoefte is aan uniformiteit. Dergelijke handelingen hebben een algemene strekking en creëren slechts juridische effecten voor categorieën van personen en/of situaties. Zie hiervoor de zaak Calpak v. Commission (1980). Bovendien zijn verordeningen rechtstreeks toepasselijk in elke lidstaat. Zodra zij van kracht worden, gelden zij automatisch ook in de nationale rechtsorde van iedere lidstaat (zonder dat omzetting in nationale wetgeving vereist is).

Richtlijnen zijn slechts verbindend ten aanzien van het te bereiken resultaat waarvoor zij bestemd zijn. Aan de lidstaten wordt overgelaten om de vorm en methodes te kiezen waarmee zij deze richtlijn implementeren. Echter zijn de lidstaten vaak wel gebonden aan een implementatie-termijn, die vaak in de richtlijn zelf te vinden is.

Sommige beslissingen zijn slechts verbindend ten opzichte van haar adressaten, degene tot wie zij gericht is of zijn. Dergelijke handelingen worden besluiten genoemd. Besluiten zijn verbindend in al haar onderdelen.

Tenslotte spreekt artikel 288 VWEU nog van aanbevelingen en adviezen. Deze wetgevende handelingen zijn in hun geheel niet verbindend. Zij hebben slechts praktische gevolgen. Samen met een aantal andere instrumenten, waaronder resoluties en plannen van de Commissie, worden zij gevangen door de term ‘soft law’.

De reden dat de Europese wetgever voor een dergelijk onderscheid heeft gekozen, is dat zij op deze manier in verschillende beleidsgebieden diverse mogelijkheden hebben om in te grijpen. Zij dienen dus niet als substituut van elkaar; dat wil zeggen dat zij niet eenvoudig door elkaar te vervangen zijn. Sommige situaties vragen bijvoorbeeld om meer ruimte voor de lidstaten. Hierbij zal de wetgever eerder kiezen voor richtlijnen dan bijvoorbeeld voor verordeningen.

Hiërarchie

Er bestaat geen daadwerkelijke rangorde tussen de bovenstaande handelingen, waardoor bijvoorbeeld verordeningen geen voorrang hebben boven richtlijnen. Dit kan problematisch zijn indien twee handelingen (gedeeltelijk) in strijd zijn met elkaar.

Het Verdrag van Lissabon introduceerde daarom het onderscheid tussen wetgevende- en niet-wetgevende handelingen. Wetgevingshandelingen zijn die handelingen die zijn goedgekeurd volgens de procedure van artikel 289 VWEU (zie met name lid 3 van dit artikel). De Europese wetgever kan echter ook aan de Commissie dergelijke wetgevingshandelingen delegeren of de Commissie deze handelingen laten implementeren. Dan spreken we van niet-wetgevende handelingen. Wetgevingshandelingen hebben voorrang boven de delegerende- en implementerende handelingen. Ook het onderscheid tussen deze twee handelingen is van belang. Delegerende handelingen staan namelijk onder controle van de Raad en het Europees Parlement. Daarentegen zijn implementerende handelingen niet onderworpen aan deze controle.

3.4 Wetgevende procedures

Besluitvorming binnen de Europese Unie geschiedt volgens een aantal procedures. Naast de gewone wetgevingsprocedure kent de Unie een aantal bijzondere wetgevingsprocedures. Deze zullen hieronder worden uitgewerkt. De Unie heeft zo veel verschillende procedures, omdat sommige zaken (bijvoorbeeld een verdragswijziging) ingrijpender zijn dan andere kwesties.

De gewone wetgevingsprocedure

Deze wetgevingsprocedure stond voor het Verdrag van Lissabon ook bekend onder de naam: codecisieprocedure (medebeslissingsprocedure). Tegenwoordig wordt deze procedure aangeduid als de ‘gewone’ wetgevingsprocedure en is deze neergelegd in artikel 294 VWEU. De procedure bestaat uit een aantal stadia:

• De Europese Commissie dient een beleidsvoorstel in bij het Europees Parlement en de Raad (zie artikel 294 lid 2 VWEU).

• Tijdens de eerste lezing stelt het Europees Parlement zijn standpunt over het voorstel vast. Dit standpunt deelt zij mee aan de Raad (zie artikel 294 lid 3-6 VWEU). De Raad kan het voorstel aannemen, indien het Parlement geen amendementen (wijzigingen) heeft gemaakt en/of het volledig eens is met het voorstel.

• De tweede lezing behelst het volgende: indien geen overeenkomst is bereikt tijdens de eerste lezing, neemt de Raad een ‘gemeenschappelijk standpunt’ in. Indien het voorstel van de Commissie wordt aangenomen, doet de Raad dit bij gekwalificeerde meerderheid. Indien het voor aanpassingen van het voorstel is, doet de Raad dit met eenparigheid van de stemmen. Dit standpunt van de Raad wordt teruggestuurd naar het Parlement, dat drie maanden de tijd heeft om op dit standpunt te reageren. Het voorstel wordt aangenomen, indien het Parlement niets van zich laat horen en/of zij het eens is met het standpunt van de Raad (zie artikel 294 lid 7-9 VWEU).

• Indien geen overeenkomst is bereikt tijdens de tweede lezing, wordt het bemiddelingscomité geraadpleegd (derde lezing). Dit comité heeft zes weken om het voorstel goed te keuren. Binnen zes weken dient het voorstel dan weer door de Raad (bij gekwalificeerde meerderheid) en het Europees Parlement te worden goedgekeurd (zie artikel 294 lid 10-14 VWEU).

De bijzondere wetgevingsprocedures

Deze procedures zijn uitzonderingen op de gewone wetgevingsprocedure. Hieronder worden de volgende bijzondere wetgevingsprocedures besproken: de raadplegingsprocedure en de instemmingsprocedure.

De raadplegingsprocedure wordt vooral gebruikt voor politiek gevoelige kwesties waar de verantwoordelijkheid voor het beleid voornamelijk bij de lidstaten zelf ligt, maar waar zij het bij Europese besluitvorming unaniem eens moeten zijn. Deze procedure bestaat uit drie stadia:

• De Europese Commissie doet een voorstel aan de Raad.

• De Raad raadpleegt het Europees Parlement. Dit stadium is een uitwerking van het beginsel van institutionele balans als in de zaken Roquette Frères en General Tariff Preferences.

• De Raad neemt het voorstel aan bij gekwalificeerde meerderheid van stemmen of bij eenparigheid van stemmen. Dit hangt af van het beleidsgebied in kwestie.

De instemmingsprocedure is de procedure waarbij het Europees Parlement de grootste formele macht geniet. Zij speelt in deze periode een belangrijke rol in de besluitvorming: zij dient een voorstel van de Europese Commissie goed- of af te keuren. Zij mag echter geen wijzigingen in een voorstel aanbrengen. Deze procedure wordt enkel gebruikt bij belangrijke besluiten, en voor zaken waar de lidstaten meer controle over willen houden.

3.5 Nauwere samenwerking

De uitbreiding van de Europese Unie leidde tot een grotere verscheidenheid binnen de Unie wat betreft doelstellingen en gevoelige kwesties. Dit zorgde voor belemmeringen van de Europese integratie. Daarom werd een aanpassing van de werkwijze gevergd; lidstaten die sneller verordeningen willen maken, moeten dit via onderlinge nauwe samenwerking kunnen doen, terwijl andere lidstaten zich later bij deze samenwerking kunnen aansluiten.

Bij het Verdrag van Amsterdam werd voor het eerst de mogelijkheid geboden voor lidstaten om binnen het kader van de Verdragen onderling een nauwere samenwerking aan te gaan. Daarbij kunnen zij gebruik maken van de instellingen en procedures van de Europese Unie.

Om ervoor te zorgen dat de Unie zich door dit principe niet zou opsplitsen in een tweeledige gemeenschap, werden een aantal bepalingen (waaronder artikel 20 VEU en 326 en 327 VWEU) ingevoerd om de Unie als geheel te waarborgen. Uit deze bepalingen zijn zes belangrijke voorwaarden voor nauwere samenwerking te herleiden:

• Bij de samenwerking moeten negen lidstaten betrokken zijn.

• Nauwere samenwerking kan niet op het gebied van niet-exclusieve bevoegdheden van de Unie.

• Deze samenwerking mag slechts worden aangegaan in laatste instantie, als de met de samenwerking betrokken doelstellingen niet door de Unie (binnen een redelijke termijn) kunnen worden verwezenlijkt.

• Nauwere samenwerking moet in overeenstemming zijn met ander EU-recht.

• Er dient geen afbreuk te worden gedaan aan de interne markt of de sociale samenhang. Ook mag de samenwerking geen belemmering, beperking of discriminatie vormen voor de handel en mededinging tussen lidstaten.

• De samenwerking dient de rechten, bevoegdheden en verplichtingen van andere niet aan de samenwerking deelnemende lidstaten te respecteren.

Deze voorwaarden suggesteren dat een nauwere samenwerkingen slechts in zeer beperkte mate voorkomen. Het zijn echter de aanvullende procedurele factoren die ervoor zorgen dat bepaalde actoren een vetorecht aangaande de samenwerking hebben. Zo dient iedere nauwere samenwerking te worden gemeld aan de Commissie, die het voorstel tot samenwerking dient goed te keuren. Daarnaast moeten het Europees Parlement en de Raad ook met de samenwerking instemmen, waarbij de Raad het laatste woord heeft en stemt met eenparigheid van stemmen.

3.6 Delegatie en uitvoering

Tegenwoordig worden steeds meer wetgevingshandelingen aan de Europese Commissie gedelegeerd. Vaak wordt wetgeving in eerste instantie namelijk algemeen opgesteld. De bevoegdheid om de details van deze wetgeving uit te werken wordt dan gedelegeerd aan de Commissie. Hoewel deze gedelegeerde wetgevende handelingen niet worden beschouwd als wetgevingshandelingen, hebben deze door de Commissie genomen maatregelen dezelfde waarde als primaire EU-wetgeving; zij zijn juridisch bindend en brengen verplichtingen voor diverse Europese actoren met zich mee.

De Commissie neemt maatregelen in de vorm van richtlijnen of verordeningen, die bekend staan onder uitvoeringshandelingen (comitologie). Bij de uitvoering van gedelegeerde wetgevingshandelingen kan de Commissie worden bijgestaan door een comité. De rol van dit comité is op ieder gebied verschillend. Welk comité de Commissie dan bijstaat, hangt vaak af van de soort wetgevende procedure en wordt geregeld aan de hand van Besluit 1999/468/EC.

Heeft het Europees Parlement in deze procedure dan geen invloed? Nee. Dit hangt af van het soort niet-wetgevingshandeling. Voor gedelegeerde wetgevingshandelingen dient gekeken te worden naar artikel 290 lid 2 VWEU. Voor implementerende wetgevingshandelingen verwijst het boek naar artikel 291 lid 3 VWEU. Deze artikelen dienen in samenhang te worden gelezen met Besluit 1999/468/EC.

3.7 Democratische legitimiteit

De afgelopen jaren stond in veel discussies omtrent de wetgevingsprocedures van de Europese Unie de volgende vraag centraal: hoe zit het met de democratische legitimiteit, oftewel het ‘democratisch tekort’? Veel critici vonden dat de totstandkoming van EU-wetgeving de parlementaire democratie op nationaal en regionaal niveau ondermijnde. Ook waren er critici die zich bekommerden om de kwaliteit van de Unie als representatieve democratie. Zij vonden dat de EU-instellingen geen representatieve instellingen waren. Ten slotte maakten zij zich zorgen om de rol van nationale parlementen. Zij waren van mening dat de rol van de nationale parlementen in het wetgevingsproces van de Unie totaal werd ingedamd.

Met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon is deze laatste bezorgheid omtrent de rol van de nationale parlementen weggenomen. Nationale parlementen kunnen sindsdien een ‘gele’ of ‘oranje kaart’ trekken, indien zij vinden dat de voorgestelde EU-wetgeving niet in overeenstemming is met het beginsel van subsidiariteit. De Europese Commissie moet de nationale parlementen van al haar wetgevingsvoorstellen op de hoogte brengen. Binnen acht weken moeten de nationale parlementen een standpunt innemen. De ‘gele kaart procedure’ houdt in dat indien een derde van de nationale parlementen vindt dat het voorstel niet in overeenstemming is met het beginsel van subsidiariteit, de Commissie haar voorstel dient te heroverwegen. De ‘oranje kaart procedure’ houdt in dat indien de helft van de nationale parlementen vindt dat het voorstel niet in overeenstemming is met het beginsel van subsidiariteit, de Commissie haar voorstel dient te heroverwegen.

Hoe is de de Europese Unie als rechterlijke orde ingericht? - Chapter 4

4.1, 4.2 & 4.6 Het Hof van Justitie van de Europese Unie

In 1992 werd bij het Verdrag van Maastricht het Hof van Justitie van de Europese Unie opgericht. Dit om ervoor te zorgen dat het EU-recht goed werd geïnterpreteerd en werd toegepast door de lidstaten en de Unie zelf.

Zoals blijkt uit artikel 19 (lid 1) VEU, omvat het Hof van Justitie van de Europese Unie de volgende drie gerechten: het Hof van Justitie, het Gerecht en de gespecialiseerde gerechten (bijvoorbeeld het Gerecht voor ambtenarenzaken van de Europese Unie). Hieronder zullen het Hof van Justitie en het Gerecht kort worden besproken.

Het Hof van Justitie

Dit gerecht bestaat uit 27 rechters. Deze rechters zijn afkomstig uit de lidstaten, waarbij iedere lidstaat één rechter aanwijst. Zij worden voor zes jaar benoemd. Het Hof wordt bijgestaan door acht Advocaten-Generaals. Zij geven onafhankelijke en onpartijdige adviezen aan het Hof. Zie hiervoor artikel 19 lid 1 en 2 VEU.

Hoewel artikel 19 lid 1 VEU het idee geeft dat het Hof onbeperkt bevoegd is kennis te nemen van allerlei geschillen omtrent EU-recht, moet gewezen worden op drie uitzonderingen:

• Het Hof heeft geen jurisdictie op het gebied van het gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid.

• Op het gebied van juridische strafrechtelijke- en politiële samenwerking is het Hof niet bevoegd om de proportionaliteit van de acties te beoordelen.

• Indien maatregelen zijn genomen met uitsluiting van één of meerdere lidstaten, kan het Hof slechts oordelen over de procedure en niet over de redenen van deze uitsluiting.

Zaken kunnen op verschillende manieren voor het Hof van Justitie worden gebracht:

• Via een prejudiciële procedure (artikel 267 VWEU), indien (bij de nationale gerechten) vragen over de interpretatie of toepassing van EU-recht rijzen.

• Beroep wegens niet-nakoming van gemeenschapsrecht door een lidstaat.

• Beroep tot nietigverklaring van een verordening, richtlijn of besluit (artikel 263 VWEU).

• Beroep wegens nalatigheid van het nemen van een besluit door een instelling van de Europese Unie (artikel 265 VWEU).

Het Gerecht

Dit gerecht, het voormalige Gerecht van Eerste Aanleg van de Europese Gemeenschappen, bestaat uit 27 rechters. Deze rechters zijn afkomstig uit de lidstaten, waarbij iedere lidstaat ten minste (vgl. met het Hof van Justitie) één rechter aanwijst. Zij worden voor zes jaar benoemd. Het Gerecht houdt zitting in kamers van drie of vijf rechters, afhankelijk van de omstandigheden en het belang van de zaak. Eén van de rechters handelt in de functie van Advocaat-Generaal als adviseur voor het Gerecht. Zie hiervoor artikel 19 lid 1 en 2 VEU.

Het Gerecht is ondere andere bevoegd om kennis te nemen van:

• Beroepen, ingesteld door de lidstaten tegen de Europese Commissie.

• Beroepen tot schadevergoeding, ingesteld tegen de instellingen van de Europese Unie.

• Rechtstreekse beroepen, ingesteld door natuurlijke personen (of rechtspersonen) tegen handelingen van instellingen van de Europese Unie.

Tegen beslissingen van het Gerecht kan binnen twee maanden een hogere voorziening worden ingesteld bij het Hof van Justitie.

4.3 De inrichting van de Unie als rechterlijke orde

De prejudiciële procedure

Het recht van de Europese Unie geeft burgers het recht om dergelijke rechten in sommige situaties voor nationale gerechten in te roepen. EU-rechten zorgen niet alleen voor een toename van het aantal rechtsmiddelen, maar ook voor een toename van het aantal rechtszoekenden. Door Europese rechten wordt de toegankelijkheid van het recht namelijk vergroot. De gerechten van de Europese Unie hebben aldus een grote verantwoordelijkheid omtrent de toepassing en ontwikkeling van EU-recht. Krachtens artikel 19 VWEU is rechtsontwikkeling een gedeelde bevoegdheid van de Unie en de lidstaten. Dit betekent voor de lidstaten dat zij voor nationale rechtsmiddelen moeten zorgen die effectieve juridische bescherming voor de burgers kunnen verzekeren.

Er zijn twee bepalingen die ‘het EU-recht als juridische orde’ beheersen. Het eerste artikel is artikel 274 VWEU. Dit artikel geeft het Hof van Justitie van de Europese Unie exclusieve (rechts)bevoegheid indien de Europese Unie als procespartij bij een rechterlijk geschil betrokken is. Bij dergelijke geschillen hebben nationale rechterlijke instanties aldus geen bevoeggdheid meer om van het geschil kennis te nemen. Met ‘de Europese Unie als procespartij’ worden hier overigens situaties bedoeld waarin een van de EU-instellingen optreedt als eiser of verweerder.

Daarentegen geeft artikel 267 VWEU situaties waarin het Hof van Justitie weliswaar bevoegd is om uitspraak te doen, maar waarin nationale gerechten het Hof hierom mogen of soms zelfs moeten verzoeken. Hierbij kan het Hof van Justitie een artikel uit een Verdrag van de Europese Unie uitleggen of uitspraak doen over de geldigheid van handelingen van instellingen van de Unie. Deze procedure heet de prejudiciële procedure. Let op: deze procedure geeft particulieren in eerste instantie geen directe toegang tot het Hof van Justitie, maar geeft hen slechts de mogelijkheid om hoger beroep aan te tekenen tegen uitspraken van nationale gerechten.

De procedure van artikel 267 VWEU wordt ook wel gezien als ‘de ruggengraat van de rechterlijke orde van de Europese Unie’, omdat deze betrekking heeft op de EU als autonome (rechts)orde, waarin alle nationale gerechten het EU-recht op eenvormige wijze dienen te interpreteren (uniforme interpretatie). Daarnaast geeft de prejudiciële procedure de verhouding tussen het Hof van Justitie en de nationale rechterlijke instanties weer.

Subjecten van de rechterlijke orde van de Unie

Binnen het kader van artikel 267 VWEU is het van belang dat er sprake is van een (nationaal) gerecht of tribunaal. De bepaling dekt slechts deze en het Hof van Justitie van de Europese Unie. Niet alle nationaal rechterlijke instanties worden dus door artikel 267 VWEU gedekt. Daarom is het van belang om te bepalen wanneer er sprake is van een gerecht of tribunaal in de zin van dit artikel.

In Broeckmeulen bepaalde het Hof voor het eerst dat een zodanige definitie vereist was voor het toepassingsbereik van artikel 267 VWEU. Deze definitie omvatte de volgende vereisten: a) het bepalen van individuele rechten onder EU-recht, b) onder toezicht van de nationale overheid en c) het uitvoeren van quasi-juridische procedures. Naar verloop van tijd is de definitie steeds meer verfijnd. Zo bepaalde het Hof in de zaak Cartesio (2008) dat een dergelijk gerecht of tribunaal ook aan de volgende vereisten dient te voldoen: a) onafhankelijk, b) bij de wet ingesteld, c) met dwingende bevoegdheiden en d) in staat om een beslissing van gerechtelijke aard te nemen.

Structuur van de rechterlijke orde van de Unie

De gerechtelijke structuur van de Unie verschilt in grote mate met die van de lidstaten.

Nationale rechterlijke systemen worden vaak gekenmerkt door gedecentraliseerde en (kleinere) gespecialiseerde gerechten op het gebied van bijvoorbeeld belastingrecht. Bovendien is een zekere onderlinge hiërarchie tussen de diverse nationale gerechten duidelijk zichtbaar. Daarentegen zorgt de prejudiciële procedure ervoor dat de diverse nationale gerechten op Unie-niveau gelijk worden behandeld. Immers kan ieder gerecht of tribunaal via deze procedure naar het Hof van Justitie stappen.

4.4 Functies van de prejudiciële procedure

Ten tijde van het Verdrag van Nice beschreef het Hof van Justitie de rol van de prejudiciële procedure alsvolgt: het doel van de prejudiciële procedure is ‘ervoor zorgen dat de bevoegdheden tussen de Gemeenschap, instellingen en haar lidstaten goed verdeeld wordt, en de uniformiteit en consistentie van het gemeenschapsrecht kan bijdragen aan een harmonieuze ontwikkeling van het gemeenschapsrecht binnen de Gemeenschap.’

In het licht van deze beschrijving kan gezegd worden dat de prejudiciële procedure op vier manieren bijdraagt aan de ontwikkeling van de Unie als rechtelijke orde:

• Ten eerste draagt de procedure bij aan de ontwikkeling van het EU-recht zelf. Het Hof van Justitie kan nieuwe interpretaties van het recht ontwikkelen, onzekerheden oplossen en onjuiste principes veranderen.

• De institutionele balans kan worden behouden. Dit wil zeggen dat de instellingen van de Europese Unie niet elkaar in de weg zitten en de relatie tussen de EU-instellingen en die van de lidstaten duidelijk onderscheiden worden. EU-instellingen moeten niet ingrijpen in zaken die nationale instellingen aangaan, terwijl de nationale instellingen de autonomie en de juridische regels van de EU-instellingen moeten respecteren.

• Ten derde is de prejudiciële procedure noodzakelijk voor de uniformiteit en de consistentie van het EU-recht. Uitspraken van het Hof van Justitie aan de hand van rechtsvragen van nationale gerechten zijn zo ook relevant voor andere nationale gerechten en dus voor de gehele Unie.

• Ten slotte heeft de procedure een gerechtvaardigde administratieve functie. Het zorgt ervoor dat nationale gerechten nationale geschillen kunnen oplossen door het gebruik van EU-recht, namelijk gezaghebbende uitspraken van het Hof van Justitie.

4.5 Het bestuur van de Unie als rechterlijke orde

Bij de prejudiciële procedure zijn drie punten van belang als het gaat om het bestuur van deze procedure. Ten eerste hebben de uitspraken van het Hof van Justitie bindende gevolgen voor het verzoekende nationale gerecht en voor de gehele rechterlijke orde van de Unie. Zie hiervoor de zaak van Benedetti v. Munari.

Daarnaast dient de procedure gestuurd te worden door een nationaal gerecht. Tussen het moment waarop de procedure wordt aangespannen en de uitspraak zitten meestal een aantal maanden. Gedurende deze periode is het nationale gerecht verantwoordelijk voor het beheren van de rechten van de partijen. Ook kan het een voorlopige voorziening geven. In beginsel dient een nationaal gerecht namelijk alles te doen om de effectiviteit van een uitspraak van het Hof van Justitie te waarborgen. Zie hiervoor de zaak Factortame. Indien een nationaal rechterlijke instantie van mening is dat de effectiviteit van de uitspraak wordt ondermijnd, dan moet het een voorlopige voorziening geven.

Ten slotte hebben de omstandigheden waaronder een prejudiciële procedure wordt aangespannen gevolgen voor het bestuur. Enkele voorwaarden voor het stellen van prejudiciële vragen door nationale gerechten zijn:

• Rechterlijke instantie.

• Het Hof van Justitie kan alleen een uitspraak doen over de werking, interpretatie of toepassing van EU-recht (en dus niet over nationaal recht).

• Acte éclairé. Een nationale rechter kan zich niet tot het Hof van Justitie wenden indien het Hof in het verleden al een duidelijk antwoord op een soortgelijke vraag heeft gegeven. Dit geldt ook voor zaken waarin het antwoord op de vraag kan worden gevonden in vaste rechtspraak van het Hof van Justitie.

• Acte clair. Een nationale rechter kan zich niet tot het Hof van Justitie wenden indien de EU-bepaling zodanig is geformuleerd, dat er redelijkerwijze geen twijfel bestaat over de uitleg of het toepassingsbereik van deze bepaling. Is een EU-bepaling niet zo duidelijk, dan spreekt men van een acte clair. Echter maakte het Hof in de zaak CILFIT duidelijk dat het bestaan van een acte clair niet snel kan worden aangenomen. Rekening dient te worden gehouden met de verschillende taalversies van het Verdrag, de terminologie van het EU-recht en de context van de bepaling.

Wat is de autoriteit van het recht van de Europese Unie? - Chapter 5

5.1 & 5.2 EU-recht en soevereiniteit

Ondanks het feit dat staten zijn aangesloten bij de Europese Unie, behouden zij hun individuele soevereiniteit. Zij kunnen hun soevereiniteit slechts met inachtneming van de internationale verplichtingen, hen opgelegd vanuit Verdragen, uitoefenen. Toch worden de nationale juridische gevolgen van dergelijke verplichtingen geregeld door de nationale rechterlijke orders van de lidstaten zelf.

Echter werd dit idee van soevereiniteit enigszins verworpen in twee uitspraken van het Hof van Justitie; die in de zaken Van Gend & Loos en Costa/ENEL.

In Van Gend & Loos bepaalde het Hof dat de Unie gezien moest worden als een nieuwe juridische orde waarin staten beperkte soevereiniteit genieten. In Costa/ENEL ging het Hof nog een stap verder. In deze zaak werd vervolgens bepaald dat bij strijd tussen EU-recht en nationaal recht, EU-recht soeverein is en dus voorrang geniet boven nationaal recht.

5.3 De ontwikkeling van een soevereine Unie

Bovenstaande uitspraken werden maar door een aantal lidstaten geheel dan wel gedeeltelijk erkend. Door deze uitspraken veranderde de positie van de nationale gerechten immers flink. Zij moesten het gezag van (uitspraken van) het Hof van Justitie, dat optrad als soevereine rechterlijke instantie, erkennen. EU-recht kan slechts dan soeverein zijn, indien de nationale gerechten de gezaghebbende uitspraken van het Hof zouden accepteren.

Daarom introduceerde het Verdrag van Lissabon een nieuwe bepaling (artikel 4 lid 2 VEU) om zo een balans te vinden tussen de soevereiniteit van de Unie en die van de individuele lidstaten.

De discussie over de soevereiniteit van EU-recht uit zich in vier verschillende thema’s, die hieronder een voor een aan bod zullen komen: voorrang van EU-recht, de wetgevende bevoegdheid van de Unie, beperkingen aan deze wetgevende bevoegdheid van de Unie en het loyaliteitsbeginsel.

5.4 Voorrang

Een van de belangrijkste beginselen van het Europese recht is het voorrangsbeginsel. Dit beginsel houdt in dat EU-recht boven het nationale recht van de lidstaten staat. De lidstaten kunnen hierdoor geen nationale (rechts)regels hanteren die in strijd zijn met het recht van de Europese Unie. Het beginsel werd voor het eerst genoemd in de zaak Costa/ENEL. Echter werd het beginsel zeer nauwkeurig beschreven in de uitspraak van het Internationale Handelsgesellschaft v. Einfuhr- und Vorratstelle für Getreide und Futtermittel. Hierin bepaalde het Hof van Justitie dat het EU-recht niet alleen voorrang heeft op alle vormen van nationaal recht, maar ook op nationaal constitutioneel recht.

Zo op het eerste gezicht is het voorrangsbeginsel de meest directe uitdrukking van de soevereiniteit van EU-recht. Echter komt het niet vaak voor dat nationale rechterlijke instanties EU-recht ook daadwerkelijk laten prevaleren of voorrang geven. Een van de redenen hiervoor is dat EU-recht niet vaak wordt ingeroepen voor nationale gerechten, waardoor nauwelijks juridische strijd ontstaat tussen nationale bepalingen en bepalingen van Unierecht.

5.5 De wetgevende bevoegdheid van de Europese Unie

Nauw verwant aan het voorrangsbeginsel, is de doctrine of ‘pre-emption’. Indien er een conflict ontstaat tussen EU-recht en nationaal recht, rijst de vraag wat de gevolgen van dit conflict zijn voor zowel EU-recht als nationaal recht. De doctrine of ‘pre-emption’ heeft betrekking op deze vraag.

Er zijn een aantal typen conflicten waarop deze doctrine van toepassing is. Dergelijke conflicten kunnen worden ingedeeld in drie categoriën. Ten eerste ‘field pre-emption’, waar EU-recht een soort van monopolie heeft. Nationale wetgeving kan alleen worden vastgesteld en worden toegepast met ‘toestemming’ van EU-recht.

Daarnaast onderscheiden we ‘rule pre-emption’, waarbij de Europese Unie en de lidstaten gedeelde wetgevende bevoegdheid hebben. Nationale wetgeving kan worden vastgesteld, maar zullen bij een conflict met EU-recht opzij gezet worden. Ten slotte spreken we in sommige situaties van ‘obstacle pre-emption’. Dit houdt in dat de lidstaten geheel vrij zijn om nationale wetgeving vast te stellen. De enige voorwaarde voor deze maatregelen is dat zij de doeltreffendheid van het EU-beleid niet zullen belemmeren.

De doctrine of ‘pre-emption’ betreft ook de aanwending van de verschillende typen van EU-maatregelen. Dit vinden we terug in artikel 2 VWEU. In dit artikel geeft een overzicht van de verschillende typen van wetgevende bevoegdheden en de mate van EU-interventie op deze verschillende gebieden. Het heeft aldus betrekking op de omvang van de wetgevende bevoegdheid van de Europese Unie.

In gebieden waar de Europese Unie exclusieve wetgevende bevoegdheid heeft, kan alleen de Unie wetgeving tot stand brengen. De lidstaten hebben slechts de mogelijkheid tot het maken of implementeren van wetgeving indien zij daar door de Unie uitdrukkelijk toe gemachtigd zijn of ter uitvoering van handelingen van de Unie. Dit is te vinden in artikel 2 lid 1 VWEU. Op deze gebieden is het Unierecht aldus het voorkeursrecht. Om die reden worden gebieden van exclusieve bevoegdheid vaak eerder beperkt dan andere gebieden.

Dergelijke gebieden zijn te vinden in artikel 3 VWEU en behelzen onder andere de douane-unie, mededingingsregels voor de werking van de interne markt, het monetair beleid en het gemeenschappelijk handelsbeleid.

Rechtvaardigingen voor het model van exclusieve bevoegdheid is dat de wetgevende bevoegdheid voor lidstaten simpelweg niet bestaat tenzij er een exclusieve bevoegdheid van de Unie is. Het grote verschil tussen exclusieve en gedeelde bevoegdheid is dat de Unie (nog) geen wetgeving heeft aangenomen. Bij het ontbreken van EU-wetgeving worden de lidstaten niet belet in het maken van wetgeving. Onder het model van exclusieve bevoegdheid hebben zij echter toestemming van de Unie nodig voor het maken van wetgeving.

Gebieden van gedeelde wetgevende bevoegdheid staan de lidstaten toe wetgeving te maken, in zoverre dat zij slechts wetgeving kunnen aannemen in de mate dat de Unie geen wetgeving heeft aangenomen. Zie hiervoor artikel 2 lid 2 VWEU.

De Europese Unie en de lidstaten dienen dus goed samen te werken om een gemeenschappelijk beleid te realiseren, waarbij een balans moet worden gevonden tussen de verantwoordelijkheden van de lidstaten en de aanwezigheid van EU-wetgeving.

Dit model is uiteengezet in artikel 4 lid 2 VWEU en is onder andere van toepassing op de interne markt, milieu, consumentenbescherming, veiligheid en het sociale beleid. Op deze gebieden is er een dringende behoefte aan uniformiteit, binnen de voorwaarden als bepaald door EU-wetgeving. Vooral op het gebied van de interne markt is deze behoefte er, omdat verschillende nationale regelingen kunnen leiden tot verstoringen van de mededinging en beperkingen van het handelsverkeer. In andere gebieden van gedeelde bevoegdheid is deze behoefte aan uniformiteit minder dringend. Artikel 4 VWEU voorziet aldus in parallelle bevoegdheden, waarbij de Unie niet kan voorkomen dat lidstaten wetgeving maken zolang deze niet in strijd is met EU-wetgeving.

Daarnaast zijn op een aantal gebieden, van gedeelde bevoegdheid (zie artikel 82, 153 lid 2 sub b, 168 lid 4 sub a, 169 en 193 VWEU), speciale regelingen getroffen voor minimum harmonisatie. Hierbij is het de lidstaten niet toegestaan strictere wetgeving te maken dan in de betreffende richtlijn is bepaald.

De overige bevoegdheidsgebieden hebben betrekking op de gebieden waar de Europese Unie geen formele wetgevende bevoegdheid heeft en waar, bij een conflict tussen EU-wetgeving en nationale wetgeving, het nationale recht voorrang heeft. Deze andere gebieden zijn verdeeld in drie gebieden. In ieder gebied kan de Unie op een ander niveau ingrijpen.

Het eerste gebied is opgenomen in het derde lid van artikel 2 VWEU. Dit gebied betreft het economisch- en werkgelegenheidsbeleid van de lidstaten. De lidstaten dienen overeenkomstig de door de Unie nader vastgestelde regels dit gebied te coördineren.

Daarentegen is de Unie bevoegd om een gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid vast te stellen en uit te voeren. Dit suggereert een onafhankelijk beleid van de Unie, maar dit is geen exclusieve bevoegdheid van de EU. Zij moet echter opereren binnen het kader van het gemeenschappelijk defensiebeleid van de lidstaten. Zie hiervoor artikel 2 lid 4 VWEU.

Ten slotte is kan de Unie op bepaalde gebieden ondersteunende, coördinerende en aanvullende maatregelen treffen. Op bepaalde gebieden en onder de bij Verdragen gestelde voorwaarden is de Unie bevoegd om het optreden van lidstaten zodanig te ondersteunen, coördineren of aan te vullen, zonder die bevoegdheid van de lidstaten in dergelijke gebieden over te nemen. De grondslag hiervoor is te vinden in het vijfde lid van artikel 2 VWEU. Echter is het op deze gebieden onduidelijk in hoeverre dergelijke bevoegdheden ervoor kunnen zorgen dat er een gemeenschappelijk autonoom beleid kan ontstaan binnen de Europese Unie. Lid 5 impliceert dat de Unie een zekere autonomie heeft, omdat zij kan optreden als zij vindt dat zij het optreden van de lidstaten kan verbeteren. Echter geeft artikel 2 lid 5 VWEU de Unie niet voldoende autonomie om te voorzien in de verschillende prioriteiten van enkele beleidsrichtingen die vallen binnen dit kader.

Mede door deze onduidelijkheid is er de laatste jaren veel kritiek op de bevoegdheden van de Unie als genoemd in artikel 2 lid 3-5 VWEU.

Artikel 2 VWEU is weliswaar heel duidelijk over de niveaus van EU-interventie, maar er is geen controle op het aanwenden van dergelijke bevoegdheden door de Unie.

Een ander kritiekpunt is dat sommige vinden dat op dergelijke gebieden EU-wetgeving helemaal geen rol dient te spelen. Het uitsluiten van EU-wetgeving als beleidsinstrument wordt door velen als zeer nuttig gezien.

5.6 Beperkingen aan de wetgevende bevoegdheid van de Europese Unie

De soevereiniteit van het EU-recht brengt mee dat het EU-recht de bevoegdheid heeft om te bepalen op welke terreinen zij gezag kan uitoefenen. Overigens is dit indirect ook onderdeel van de uitspraken van het Hof van Justitie in Van Gend & Loos en Costa/ENEL. De bevoegdheid van het EU-recht om zijn eigen wettelijke gezag te bepalen, wordt beheerst door het beginsel van bevoegdheidstoedeling. Dit beginsel wordt uiteengezet in artikel 5 VEU. Ook wordt in artikel 1 lid 1 VWEU naar dit beginsel indirect verwezen.

Het beginsel van bevoegdheidstoedeling wordt uitgedrukt in twee domeinen. Het zijn slechts de Verdragen die de het wettelijke gezag van het EU-recht bepalen. Deze Verdragen wat de Europese Unie wel en/of niet kan doen. De instellingen van de Europese Unie en de nationale overheden mogen slechts handelen binnen de grenzen van de bevoegdheden die haar door de lidstaten in de Verdragen zijn toegedeeld om de daarin bepaalde doelstellingen te realiseren. Echter, stelt het tweede lid van artikel 5 VEU dat bevoegdheden die in de Verdragen niet aan de EU zijn toegedeeld, toebehoren aan de lidstaten.

Het tweede domein heeft betrekking op het idee van een overheid die aan beperkingen is onderworpen (‘the idea of a limited government’). De Europese Unie opereert maar in een aantal specifieke, beperkte gebieden. Artikel 2 VWEU geeft een opsomming van de werkterreinen waarin de Unie wettelijke bevoegdheden heeft en het niveau van interventie van de EU in deze gebieden. Artikel 3-7 VWEU geven vervolgens aan welke werkterreinen binnen welk type bevoegdheid vallen. Door het zodanig specificeren van de verschillende bevoegdheden van de Unie, zal er minder mogelijkheid zijn voor een zogenaamde ‘competence creep’. Door de details van deze bepalingen wordt de Unie enigszins beperkt. Voor het principe van een beperkte overheid is dan ook vereist dat deze grenzen duidelijk worden gedefinieerd.

De Verdragen bevatten aldus tal van bevoegdheden die aan de Unie zijn toegekend. De meest problematische bepaling is de zogenaamde flexibiliteitsbepaling van artikel 352 VWEU. Dit houdt in dat indien een optreden van de EU nodig blijkt om een van de doelstellingen van de Verdragen te verwezenlijken zonder dat deze Verdragen de Unie daartoe de vereiste bevoegdheden geeft, kan de Raad ‘flexibel’ passende bepalingen vaststellen (zie lid 1 van artikel 352 VWEU). Deze maatregelen mogen alleen geen harmonisatie van wettelijke- of bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inhouden.

Artikel 352 VWEU kan zodiende niet op alle situaties worden toegepast. Zo kan het, krachtens het vierde lid van dit artikel, niet als basis dienen voor het verwezenlijken van doelstellingen die tot het gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid behoren. Op welke situates is artikel 352 VWEU dan wel van toepassing? De flexibiliteitsbepaling geldt voor uitgebreidere doelstellingen, namelijk de doelstellingen van de Europese Unie zelf. Deze doelstellingen zijn onder andere neergelegd in artikel 3 lid 2, 3 en 5 VEU. Zo heeft de flexibiliteitsbepaling wel gelding op het gebied van de interne markt en economie.

5.7 Loyaliteitsbeginsel

Het loyaliteitsbeginsel vereist dat de overheden van de lidstaten op elk niveau en gebied zodanig moeten handelen, dat zij een effectieve en goede werking van het bestuurlijke systeem van de Unie verzekeren. Dit beginsel is neergelegd in artikel 4 lid 3 VEU. Enerzijds bevat dit beginsel de positieve verplichting dat zij alles in werking moeten stellen om het EU-recht effectief te laten werken. Anderzijds bevat het beginsel de negatieve verplichting dat, in beginsel de lidstaten, geen handelingen mogen verrichten om de werking van het EU-recht tegen te gaan.

Dit beginsel heeft niet alleen betrekking op de lidstaten, maar heeft ook gevolgen voor de EU-instellingen. Zij moeten namelijk meewerken met de overheden om de effectieve werking van het EU-recht ook daadwerkelijk te verzekeren. Ook de instellingen zijn onder het loyaliteitsbeginsel gebonden aan zowel een positieve als een negatieve verplichtingen. De negatieve verplichting houdt in dat de instellingen geen maatregelen mogen nemen die in strijd zijn met materiële EU-wetgeving. Ook maatregelen die de doeltreffendheid van het EU-beleid op meer indirecte wijze hinderen, vallen hieronder. Als de EU-instellingen eenmaal een uitgangspunt hebben gegeven voor een gemeenschappelijk optreden, zijn de lidstaten verplicht zich te onthouden van maatregelen die de realisatie van deze doelstellingen kunnen dwarsbomen. De positieve verplichting van de EU-instellingen bestaat uit het nemen van maatregelen die bijdragen aan het realiseren van de doelstellingen en het beleid van de Unie.

Voorheen was het loyaliteitsbeginsel indirect genoemd in artikel 10 (oud) EG. Dit artikel voorzag in een algemene verplichting voor de lidstaten om bij te dragen aan het behalen van de doelstellingen van de Europese Gemeenschap. In het Verdrag van Lissabon werd de term ‘loyaliteitsbeginsel’ geïntroduceerd. Dit beginsel bracht twee belangrijke wijzigingen aan op artikel 10 (oud) EG. Ten eerste introduceerde het beginsel het idee van wederzijds respect, wat werd verstaan onder een soort samenwerkingsplicht. Dit hield in dat de lidstaten en de EU-instellingen elkaar niet alleen moesten helpen, maar ook niet de rechten van de andere(n) mochten overtreden. Daarnaast heeft deze samenwerkingsplicht niet alleen betrekking op de taken die voortvloeien uit de nakoming van verdragsverplichtingen, maar kan het ook worden toegepast op projecten die verder reiken dan de Verdragen.

De positieve verplichtingen van de lidstaten, die uit het loyaliteitsbeginsel voortvloeien, verdienen enige uiteenzetting. Ten eerste zijn de nationale overheden verplicht de rechtszekerheid omtrent EU-wetgeving veilig te stellen. Daarnaast moeten lidstaten het beleid van het EU-recht actief naleven. Zie hiervoor de Spaanse Aardbeien zaak. In deze zaak waren Franse boeren gestart met een gewelddadige acties (onder andere het blokkeren van wegen) om de invoer van Spaanse aardbeien te dwarsbomen. De Franse regering ondernam geen actie hetzij om de protesten te stoppen hetzij om de protestanten strafrechtelijk te vervolgen. Het Hof van Justitie van de Europese Unie oordeelde dat Frankrijk EU-wetgeving had geschonden, omdat de staat onvoldoende passende maatregelen had genomen om de werking van het EU-recht te waarborgen. Overigens is de eis van het treffen van passende maatregelen niet absoluut. Een lidstaat hoeft geen vervolg te geven aan EU-wetgeving, indien dit leidt tot onvermijdelijke ordeverstoringen. Voor een voorbeeld, zie de Schmidberger zaak. Ten derde moeten nationale gerechten ervoor zorgen dat inbreuken van EU-recht worden beoordeeld en schendingen van EU-wetgeving doeltreffend, evenredig en afschrikkend worden bestraft. Mochten de lidstaten ten slotte problemen hebben met het toepassen of het handhaven van EU-recht, dan zijn zij verplicht om de Europese Commissie hierover te informeren. Zij kunnen echter geen uitspraak van de Commissie aanwenden om een afwijking van het EU-recht te legitimeren.

Welke fundamentale rechten heeft de Europese Unie? - Chapter 6

6.1 & 6.2 Fundamentele Verdragsrechten

Enkele waarden waarop de Unie berust is zijn te vinden in artikel 2 VEU. Voorbeelden van deze waarden zijn vrijheid, gelijkheid, mensenrechten en menselijke waardigheid. Echter bestaat er binnen de Europese Unie niet zoiets als een catalogus met de rechten waarop actoren binnen de Unie zich kunnen beroepen.

De bronnen van fundamentele EU-rechten zijn daarom te vinden buiten de Verdragen. Artikel 6 lid 1 VEU noemt bijvoorbeeld het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna; het Handvest) als dergelijke bron. Andere bronnen worden genoemd in lid 3 van artikel 6 VEU: het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (hierna; EVRM) en de nationale constitutionele tradities. De rechten die uit deze bronnen voortvloeien worden door de Unie ‘erkent’, ‘gegarandeert’ en ‘uiteengezet’, zo blijkt uit artikel 6 VEU.

6.3 Enkele hoofdzaken van fundamentele EU-rechten

Hoewel het Handvest in artikel 6 VEU als eerste wordt genoemd, zijn het EVRM en de nationale constitutionele tradities voornamelijk van belang. Immers bouwt, verwijst en interpreteert het Handvest de rechten die voortvloeien uit deze bronnen.

In de Stauder v. City of Ulm zaak werden fundamentele rechten, als in mensenrechten, voor het eerst door het Hof van Justitie officieel erkend als onderdeel van de rechterlijke orde van de Unie. Deze zaak betrof een besluit van de Commissie dat ervoor zorgde dat boter nu ook tegen een lagere prijs verkocht kon worden aan mensen die voldeden aan bepaalde sociale eisen (lage welvaart-waarden). Deze consumenten konden slechts aanspraak maken op deze lagere prijs, door op een speciaal daarvoor gemaakte coupon hun naam te vermelden. Stauder, een Duitse consument die dacht te voldoen aan dit lagere welvaart-vereiste, weigerde zijn naam op het formulier in te vullen. Hij ging in beroep tegen het invullen van zijn naam op de coupon, omdat hij vond dat dit in strijd was met zijn recht op privacy.

Het concept werd door het Hof verder uitgewerkt in de zaak International Handelsgesellschaft v. Einfuhr- und Vorratsstelle Getreide. Bepaalde EU-wetgeving had een Duits handelsconcern een exportvergunning verleend op voorwaarde dat het bedrijf een borg zou betalen. Dit bedrag zou verbeurd worden indien het bedrijf er niet in zou slagen maïs te exporteren binnen de in de vergunning gestelde termijn. Het Duitse handelsconcern slaagde hier niet in en ging in beroep tegen de EU-wetgeving. Zij achtte de wetgeving in strijd met haar fundamentele recht om handel te drijven. Het Hof verklaarde de EU-wetgeving niet in strijd met het fundamentele handelsrecht, maar het bevestigde wel de rol van fundamentele (mensen)rechten binnen de Unie.

Afgaande op de nationale constitutionele tradities en het EVRM, heeft het Hof van Justitie diverse categorieën rechten erkend als onderdeel van de rechterlijke orde van de Unie. Deze categorieën omvatten onder andere burgerrechten, economische rechten en verdedigingsrechten. Zie hiervoor bijvoorbeeld de zaak Defrenne.

Ook algemene rechtsbeginselen, waaronder proportionaliteit en het principe van non-discriminatie, zijn door de jaren heen door het Hof officieel erkend.

Het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie

Formeel werd dit Handvest pas in 2000 officieel aangenomen door de drie EU-instellingen (het Europees Parlement, de Raad en de Europese Commissie). Later werd ook in het Verdrag van Lissabon expliciet naar het Handvest verwezen.

Het Handvest is een document dat de grondrechten van de burgers van de Europese Unie bevat. Het document bevat 54 artikelen. De grondrechten zijn onderverdeeld in zes hoofdstukken: menselijke waardigheid (artikel 1-5), vrijheid (artikel 6-19), gelijkheid (artikel 20-26), solidariteit (artikel 27-38), burgerschap (artikel 39-46) en gerechtigheid (artikel 47-50).

De bepalingen van het Handvest zijn krachtens artikel 51 van het Handvest enkel van toepassing op handelingen van EU-instellingen, met inachtneming van het beginsel van subsidiariteit. Slechts een paar van de in het Handvest genoemde rechten zijn absoluut. Artikel 52 lid 1 van het Handvest zet het toepassingsbereik van deze rechten uiteen. Zo dienen zij te voldoen aan het evenredigheidsbeginsel.

De grondrechten uit het Handvest zijn bijeengebracht uit diverse bronnen: de rechten erkend door het EU-Verdrag, de rechten erkend door de nationale gerechten van de lidstaten en de rechten die voortvloeien uit de internationale mensenrechtenverdragen (waar de lidstaten bij zijn aangesloten).

6.4 De bescherming van fundamentele EU-rechten

De laatste jaren ontwikkelen de fundamentele EU-rechten zich steeds meer in de Europese Unie. Deze zijn echter van geringe betekenis als zij individuen geen of nauwelijks bescherming bieden. De vraag naar een zeker niveau van bescherming door deze EU-rechten of een soort balans tussen de verschillende waarden als genoemd in artikel 2 VEU wordt dus alsmaar groter.

In het Handvest kunnen vier principes gevonden worden die een basis voor dergelijke individuele bescherming bieden. Een voorbeeld hiervan is te vinden in artikel 53 van het Handvest, dat stelt dat geen van de bepalingen mag worden uitgelegd als zou zij een beperking vormen of afbreuk doen aan de rechten van de mens die worden erkend door het Unie-recht. De overige principes zijn vrij vaag en niet gemakkelijk te vinden in het Handvest (hiervoor; te vinden in artikel 52 lid 3, 4 en 7 van het Handvest en in de zaken Family Reunification en Omega Spielhallen).

6.5 Fundamentele EU-rechten en actoren binnen de Unie

Een van de grote gevaren van artikel 6 VEU is dat het Handvest de bevoegdheden van de Unie niet mag uitbreiden. Zo stelt artikel 51 lid 2 van het Handvest dat dit Handvest geen nieuwe bevoegdheden of taken voor de Gemeenschap en de Unie schept. Ook wijzigt het Handvest de in de Verdragen neergelegde bevoegdheden en taken van de Gemeenschap en de Unie niet. De grootste bezorgdheid is dat het Hof van Justitie het Handvest zal gebruiken om nieuwe bevoegdheden voor zichzelf te creëren. Hieronder zullen daarom de fundamentele EU-rechten, zoals deze voortvloeien uit het Handvest, in combinatie met de rol van diverse EU-actoren besproken worden.

De instellingen van de Europese Unie

In beginsel worden fundamentele EU-rechten gebruikt als basis voor de beoordeling waarbij de gerechten wetgevende of administratieve handelingen kunnen toetsen aan deze rechten. Ook worden ze gebruikt als hulpmiddel om de inhoud van wetgeving en de omvang van administratieve vrijheid te bepalen. Een voorbeeld hiervan is de zaak Landeshauptstadt Kiel v. Jaeger, waarin het Hof aan de hand van enkele sociale rechten van werknemers uit het Handvest een bepaalde EU-richtlijn uitlegde. Zij bepaalde op grond van deze rechten uit het Handvest dat slaapdienst ook als werktijd geldt. De slaapdienst moet onmiddellijk na afloop worden gecompenseerd met rusttijd. Een ander voorbeeld is de zaak van Osterreichischer Rundfunk. In deze zaak moest een Oostenrijkse college van accountants jaarlijks een financieel verslag uitbrengen aan het Oostenrijkse parlement. Daartoe diende zij de salarissen en pensioenen van al haar hoge ambtenaren door te geven. Als argument werd hiervoor door het Oostenrijkse parlement aangevoerd dat dit noodzakelijk was om de financiën van de staat te kunnen controleren. Een paar hoge ambtenaren wilden geen gegevens omtrent hun inkomsten afgeven, omdat dit een bepaalde EU-richtlijn en het recht op privacy als in artikel 8 EVRM zou schenden. Het Hof interpreteerde de richtlijn aan de hand van artike 8 EVRM en vond een schending van beide bronnen.

De lidstaten

In het verleden konden de handelingen van nationale autoriteiten van de lidstaten nog niet beoordeeld worden aan de hand van fundamentele EU-rechten. Zo bepaalde het Hof in de zaak Cinéthèque nog dat de fundamentele rechten weliswaar binnen rechterlijke orde van de Unie vielen, maar dat deze rechten alleen de EU-instellingen konden binden. In de zaak Wachauf v. Germany kwam het Hof daar impliciet op terug. In deze zaak werd bepaalde Duitse wetgeving, waarvan bij voorbaat al duidelijk was dat deze in strijd was met fundamentele EU-rechten, aangevochten. Ook was het duidelijk dat de Duitse overheid hiervoor verantwoordelijk was. Het Hof stelde dat de Duitse overheid door het bestaan van het specifieke fundamentele EU-recht geen vrijheid of discretie meer had omtrent bepaalde wetgevingshandelingen. In ERT ging het Hof vervolgens nog een stap verder. In deze zaak oordeelde het Hof dat indien een nationale maatregel, ongeacht de intentie van deze maatregel, het vrije verkeer (van goederen, diensten, kapitaal of personen) enigszins beperkt, wordt deze aan de hand van fundamentele EU-rechten beoordeeld.

Nationale betwisting van fundamentele EU-rechten

Een van de meest gevoelige onderwerpen is de toepassing van fundamentele EU-rechten in nationale wetgeving. Hiervoor is het Protocol betreffende de toepassing van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie op Polen en het Verenigd Koninkrijk in het leven geroepen.

6.6 De Europese Unie en het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens

Zoals hiervoor al eerder besproken, zorgt artikel 6 lid 2 VEU ervoor dat de toepassing van het EVRM ook binnen de Europese Unie mogelijk is. Een aantal redenen voor de toepassing van het EVRM in de Unie kunnen gevonden worden in het feit dat de gebieden waarin de Unie opereert de laatste jaren steeds meer zijn uitgebreid. Hierdoor heeft de Unie meer te maken met gebieden waarin mensenrechten een belangrijke rol spelen. Voorbeelden van deze gebieden zijn aziel, immigratie, politiële en rechterlijke strafrechtelijke samenwerking.

De verplichtingen van de Unie onder het EVRM worden beheerst door de uitspraak van het EHRM in de Bosphorus zaak. Bosphorus Airways, een Turkse luchtvaartmaatschappij, had twee vliegtuigen gehuurd van JAT, de Joegoslavische nationale luchtvaartmaatschappij. Rond die tijd waren er VN-acties tegen onder andere de Republiek Joegoslavië, waardoor de huurbedragen werden gestort op een geblokkeerde rekening in Zwitserland. In het verlengde van deze VN-acties werd een EU-verordening vastgesteld, waarna één van de twee vliegtuigen op de luchthaven in Dublin in beslag werd genomen. Bosphorus Airways stelde dat de EU-verordening in strijd was met het fundamentele recht op vrijheid om een bedrijf uit te oefenen. Het Hof besliste in deze zaak dat indien een internationale organisatie zelf in voldoende mate bescherming van mensenrechten biedt, dat de lidstaten dan onverkort hun verplichtingen binnen deze organisatie kunnen uitvoeren. Het systeem van bescherming van de fundamentele rechten van de Unie is ongeveer gelijk aan dat van het EVRM. Het Hof oordeelde dat actie tegen nationale maatregelen alleen konden slagen, indien de schending van het EVRM voldoende aantoonbaar was. Dit wordt door het EHRM zodanig uitgelegd dat individuele lidstaten zich niet kunnen verschuilen achter hun verplichtingen voortvloeiend uit het EVRM.

6.7 Het beleid van de Unie

Nadat het Hof van Justitie de fundamentele mensenrechten officieel had erkend als onderdeel van de Unie, kon de Europese Unie zelf niet achterblijven. Daarom keurden in 1977 het Europees Parlement, de Raad en de Europese Commissie een gemeenschappelijke verklaring over de fundamentele rechten goed. Hierbij verbonden zij zich ertoe om bij de uitvoering van hun bevoegdheden de grondrechten te zullen eerbiedigen en respecteren. Begin jaren ’90 vonden de EU-instellingen het bovendien noodzakelijk om een Unie-beleid omtrent mensenrechten te ontwikkelen. Zij wilden een beleid op twee gebieden: externe betrekkingen en toetreding door de lidstaten.

Vanaf de jaren ’90 begon de Unie dus met het integreren van mensenrechten in het handels- en (ontwikkelings)hulpbeleid. Ook werden er bepalingen gemaakt voor projecten omtrent de ontwikkeling van de Europese Unie en de promotie van mensenrechten.

Vervolgens werden mensenrechten ook belangrijk bij de toetreding van lidstaten en/of uitbreiding van de Unie. De verplichtingen van het Verdrag van Kopenhagen vormden de basis voor de toetreding tot de Unie. Het Verdrag van Lissabon zorgde er met artikel 49 VEU voor dat slechts die lidstaten die de fundamentele waarden van de Unie (artikel 2 VEU) respecteerden, konden toetreden tot de Europese Unie. De algemene praktijk in externe betrekkingen werd gecodificeerd in artikel 21 VEU.

Een intern Unie-beleid omtrent fundamentele rechten kan gezien worden in artikel 7 VEU. Indien er een duidelijk gevaar bestaat voor een ernstige schending van de in artikel 2 VEU bedoelde waarden door een lidstaat van de Unie, kan de Raad besluiten dat deze lidstaat wordt uitgesloten van de rechten die voortvloeien uit de Verdragen. Zie hiervoor lid 3 van artikel 7 VEU. Hiermee komt het belang van fundamentele EU-rechten duidelijk naar voren.

Hoe wordt EU-recht toegepast door nationale rechters? - Chapter 7

7.1 Inleiding

Hier wordt de toepassing van EU-recht bij de nationale rechter behandeld. Hierbij wordt allereerst aandacht besteed aan de rechtstreekse werking, die kort gezegd inhoudt dat EU-recht direct toepasbaar is bij de nationale rechter. Deze werking heeft zich langzamerhand ontwikkeld van ‘defensief middel’ (de plicht voor de overheid om rechten die verdragsbepalingen aan individuen verschaffen niet te schenden) tot een bron van rechten van individuen ten opzichte van alle partijen en de plicht van overheden om deze rechten te realiseren en beschermen. Dit gebeurt in de regel volgens nationaal recht. Hierbij geldt wel dat deze regels niet minder gunstig mogen zijn dan bij soortgelijke zaken van nationaal recht en mogen regels van nationaal procesrecht de werking van EU-recht niet verhinderen.

Naast een directe werking heeft EU-recht ook een indirecte werking. Dit houdt in dat de nationale rechter nationale regelgeving conform het recht van de Europese Unie (inclusief niet-bindende regelgeving, zoals richtlijnen) interpreteert.

Wanneer een (orgaan van een) lidstaat inbreuk maakt op EU-recht kan deze daarvoor aansprakelijk worden gesteld. Mits er sprake is van discretionaire bevoegdheden moet er sprake zijn van een voldoende ernstige inbreuk. Doorgaans is er sprake van staatsaansprakelijkheid wanneer een staat faalt in het omzetten van een richtlijn in nationaal recht, deze een inbreuk maakt op een duidelijke rechtsregel van het EU-recht, een staat niet conform gevestigde jurisprudentie handelt, of niet handelt conform een uitspraak van het Hof van Justitie.

7.2 Rechtstreekse werking en het idee van Unierecht

In Van Gend & Loos sprak het Hof voor de eerste keer van het EU-recht als een nieuwe soevereine rechtsorde. Daarnaast introduceerde het Hof de leer van de rechtstreekse werking (zij het slechts met betrekking tot de verdragsbepaling die nu artikel 28 van het EU- VWEU is). Ondanks deze doorbraak met betrekking tot het denken over de Unie als soevereine rechtsorde had deze zaak in twee opzichten slechts een beperkte werking: in de eerste plaats betekent zij niet dat er direct beroep kan worden gedaan op alle verdragsbepalingen, maar slechts op bepaalde verdragsbepalingen die voldoen aan een aantal criteria (duidelijk geformuleerd, onconditioneel, negatieve verplichting, geen noodzaak voor omzetting in nationaal recht). Het Hof heeft slechts aangegeven dat artikel 28 VWEU aan deze criteria voldoet. Over andere verdragsbepalingen wordt niets gezegd, hetgeen onzekerheid oproept over de rechtstreekse werking van andere bepalingen. In de tweede plaats hanteert het Hof in deze zaak een nauwe uitleg van het begrip ‘recht’: een recht ten opzichte van de staat (en niet ook ten opzichte van andere partijen).

Ten slotte zweeg het Hof in Van Gend & Loos over types procedure, sancties en handhavingsmechanismen.

7.3 Ontwikkeling van rechtstreekse werking

Tijdens de jaren ’60 paste het Hof de leer van de rechtstreekse werking toe ten aanzien van een aantal verdragsbepalingen. In de jaren ’70 begon het Hof de criteria voor rechtstreekse werking te verruimen. In Van Duyn (1974) werd het criterium van de onconditionaliteit van verdragsbepalingen praktisch verlaten (wanneer bepaalde toepassingscriteria van bepalingen onder gerechtelijke controle vallen, heeft deze bepaling rechtstreekse werking). Er wordt immers vanuit gegaan dat deze altijd onder rechterlijke controle vallen). In Reyners (1974) werd voor het eerst aan een verdragsbepaling die positieve verplichtingen inhield, rechtstreekse werking toegekend.

Nieuwe criteria werden gevormd in de zaak Defrenne. Het Hof verliet in deze zaak de criteria van Van Gend & Loos en verving deze met een ander criterium: wanneer de inhoud van een bepaling voldoende precies en onconditioneel is heeft deze rechtstreekse werking. Met deze formulering wordt bedoeld dat een bepaling niet alleen een recht moet toekennen aan een individu, maar ook dat deze een verplichting voor lidstaten inhoudt om deze rechten te waarborgen.

Naast het erkennen van een breder toepassingsbereik van de rechtstreekse werking noemde het Hof in Defrenne voor de eerste keer de implicaties van de rechtstreekse werking van positieve verplichtingen. Naast de hierboven genoemde verplichting om de rechten van burgers te beschermen is er ook sprake van inroepbaarheid van verdragsbepalingen ten opzichte van andere partijen. Er is, met andere woorden, sprake van twee verschillende soorten rechtstreekse werking: verticale rechtstreekse werking (ten opzichte van lidstaten) en horizontale rechtstreekse werking (ten opzichte van andere private partijen, die dus verantwoordelijk kunnen worden gehouden voor het eventueel niet naleven van EU-recht). Hierdoor wordt EU-recht niet alleen toepasbaar in een groter aantal gevallen, óók wordt daardoor het aantal mogelijkheden om nationale wetgeving aan te vechten omvangrijker. Overigens gold de rechtstreekse werking van artikel 157 VWEU slechts voor zaken die speelden na de zaak Defrenne om onwenselijke financiële gevolgen van zaken van eerdere data te voorkomen.

7.4 & 7.8 De doctrine van rechtstreekse werking en de ontwikkeling van het EU-recht

Hoewel de doctrine van directe werking alleen betrekking heeft op het recht van individuen om een EU-bepaling voor een nationaal gerecht in te roepen, heeft deze doctrine weinig betekenis indien er geen nationale rechtsmiddelen openstaan. Individuen gaan immers in beroep om de door hen geleden schade te verhalen.

Dit leidt tot de vraag of de doctrine van nationale gerechten dient te verlangen dat zij bepaalde procedures of rechtsmiddelen hiervoor in de plaats moeten stellen.

Het Hof liet zich hier voor het eerst over uit in de zaak Rewe. In deze zaak had de Duitse overheid inspecties laten verrichten op al het groente en fruit, waarvoor de Duitse handelaren onrechtmatige kosten voor moesten betalen. Eén van deze handelaren, Rewe, wilde deze kosten verhalen op de Duitse overheid.

De uitspraak van het Hof was enigszins tegenstrijdig. Aan de ene kant moest de bovenstaande vraag overgelaten worden aan de nationale parlementen, op grond van het feit dat zij nationale procedurele autonomie bezaten. Aan de andere kant verschilt het niveau van bescherming van EU-rechten in de diverse lidstaten zodanig, dat de praktijk vraagt om de ontwikkeling van een uniform systeem van procedures door de Unie zelf.

Er zijn vier omstandigheden waarbinnen het gemeenschapsrecht bepaalde rechtsmiddelen, gegarandeerd door de nationale instanties, vereist. Ten eerste moeten individuen op grond van het beginsel van staatsaansprakelijkheid zijn toegestaan om de staat aansprakelijk te stellen voor de door hen geleden schade. Er zijn drie omstandigheden waarbij de doctrine van rechtstreekse werking leidt tot het inzetten van specifieke rechtsmiddelen;

• Terugbetaling van heffingen of belastingen opgelegd aan een lidstaat wegens schending van EU-wetgeving.

• Schadevergoeding en terugbetaling voor inbreuken op het EU-mededingingsrecht (artikel 101 en 102 VWEU).

• Toekenning van voorlopige maatregelen wanneer een nationale rechter wenst een prejudiciële procedure te starten bij het Hof van Justitie. Zie hiervoor bijvoorbeeld de Factortame zaak. In deze zaak achtten enkele Spaanse vissers een bepaald Brits Verdrag in strijd met artikel 49 VWEU, omdat dit verdrag het voor de niet-Britse vissers haast onmogelijk maakte om in de Britse wateren te vissen. Het Britse nationale gerecht verwees de zaak naar het Hof. In de tussentijd leden de Spaanse vissers wel schade. Daarom wilden zij een voorlopige voorziening. Deze werd echter geweigerd, omdat het Britse gerecht geen bevoegdheid had om het Verdrag op te schorten aangezien een voorlopige voorziening als rechtsmiddel door de Britse wet werd verboden. Het Hof van Justitie oordeelde uiteindelijk dat een voorlopige voorziening gegeven kon worden ter verzekering van de effectiviteit van EU-recht. Ook gaf het enkele voorwaarden voor het toekennen van een dergelijke voorziening, waaronder het feit dat er sprake moest zijn van serieuze en onherstelbare schade voor het individu.

In de bovenstaande zaak werd dus erkend dat EU-recht voorziet in een rol van de nationale parlementen in de ontwikkeling voor rechtsmiddelen ter verzekering van de doctrine van rechtstreekse werking. De Unie zal slechts ingrijpen, indien het gebrek aan bescherming door een nationaal rechterlijk systeem zeer ernstig is. Dit kwam heel duidelijk naar voren in de Unibet zaak. Unibet, een Brits bedrijf dat zich bezighield in de gokindustrie, wilde haar online gokdiensten graag promoten in Zweden. Echter werd gokken verboden door de Zweedse wet. De Zweedse autoriteiten gingen vervolgens iedere gebruiker van deze online gokdiensten strafrechtelijk vervolgen. Unibet werd echter niet persoonlijk aangesproken. Unibet ging wel in beroep, omdat zij vond dat de Zweedse wet in strijd was met artikel 56 VWEU. In de Zweedse wet bestond geen mogelijkheid om een directe actie tegen de Zweedse overheid te starten. Het Zweedse Hof startte een prejudiciële procedure bij het Hof van Justitie over de vraag of de effectieve bescherming van individuele EU-rechten het scheppen van een dergelijk rechtsmiddel verplichtte. Het Hof van Justitie besliste dat de Unie slechts zou ingrijpen bij een grove schending van deze effectieve bescherming. In beginsel heeft de Unie vertrouwen in de nationale systemen van iedere lidstaat en berust de samenwerking op gelijkwaardigheid. Om te onderzoeken of er inderdaad sprake is van een dergelijke grove schending, kijkt het Hof naar de nationale juridische context. De afwezigheid van een specifiek nationaal rechtsmiddel wijst niet direct op een grove schending, aldus het Hof.

7.5 De doctrine van rechtstreekse werking en secundaire wetgeving

Het is voornamelijk de secundaire wetgeving, en niet het verdragenrecht, dat EU-recht bevat. Daarom is het van belang om stil te staan bij de vraag of secundaire EU-wetgeving ook vatbaar is voor de doctrine van rechtstreekse werking. Zo ja, welke typen wetgeving hebben dan directe werking?

Verordeningen

Dergelijke secundaire EU-wetgeving heeft algemene werking, zijn bindend en kunnen direct worden toegepast in de lidstaten. Het karakter van dit type secundaire wetgeving verklapt al dat verordeningen ook rechtstreekse werking hebben. Voor een voorbeeld zie de zaak Leonesio.

Internationale overeenkomsten

Overeenkomsten, gemaakt tussen de Unie en niet-lidstaten (= internationaal), kunnen rechtstreekse werking hebben. Echter zijn niet alle overeenkomsten vatbaar voor het concept. Slechts de internationale overeenkomsten die door een tweeledige test komen, hebben rechtstreekse werking. Ten eerste zijn de formulering, aard en doel van de overeenkomst van belang. Ten tweede moet de specifieke bepaling in de overeenkomst gezien worden in het licht van de eerste test. Slechts indien de bepaling voldoende precies en onvoorwaardelijk is, kan de overeenkomst directe werking hebben.

Richtlijnen

Wat betreft richtlijnen is het antwoord op de bovenstaande vraag wat ingewikkelder.

Richtlijnen zijn bindend voor lidstaten, maar laten enige ruimte ter realisering over voor de nationale parlementen. In de zaak Van Duyn v. Home Office oordeelde het Hof dat richtlijnen mogelijk rechtstreekse werking hebben. De Nederlandse Yvonne van Duyn werd de toegang tot het Verenigd Koninkrijk geweigerd, omdat zij lid was van de Scientology beweging. Deze beweging werd door de Britse regering als gevaar voor de maatschappij beschouwd. Van Duyn achtte de weigering in strijd met het vrije verkeer van werknemers ex artikel 45 VWEU en Richtlijn 64/221/EEG, die bepaalde dat weigering van toegang tot een lidstaat slechts was toegestaan wegens persoonlijk gedrag. Zij deed dus een beroep op de rechtstreekse werking van beiden.

Indien de rechtstreekse werking van een richtlijn wordt aangenomen, kunnen individuen deze richtlijnen voor nationale gerechten inroepen tegen de staat. Dit rechtvaardigt dus de zogenaamde verticale rechtstreekse werking van richtlijnen.

Echter leidt het bovenstaande tot de vraag of dergelijke richtlijnen ook horizontale rechtstreekse werking toekomt. Zo ja, dan wil dit zeggen dat particulieren zich tegenover andere particulieren op een EU-recht kunnen beroepen.

In de Marshall zaak bepaalde het Hof van Justitie dat dit niet het geval kon zijn. Marshall, een Britse diëtiste, was ontslagen op haar 62^e op grond van het feit dat zij de pensioengerechtigde leeftijd van 60 jaar was gepasseerd. Echter werden mannen die de pensioengerechtigde leeftijd hadden bereikt, niet ontslagen. Marshall deed een beroep op Richtlijn 76/207/EG omtrent de gelijke behandeling van mannen en vrouwen. Het Hof van Justitie oordeelde echter dat slechts verordeningen horizontale rechtstreekse werking hebben. Richtlijnen zijn niet vatbaar voor een dergelijke horizontale directe werking, omdat zij zijn gericht tot de lidstaten en daarom alleen hen kunnen binden.

Deze uitspraak werd nogmaals bevestigd in de zaak Foster v. British Gas: op richtlijnen kan slechts een beroep worden gedaan tegenover de staat en uit de staat voortkomende entiteiten. Een richtlijn kan dus geen verplichtingen opleggen aan individuen, totdat zij geïmplementeerd is door de staat. In Arcar bepaalde het Hof bijvoorbeeld dat een richtlijn, wanneer deze niet geïmplementeerd is, niet in staat is om verplichtingen op te leggen aan een individu.

De vraag blijft dan wanneer een orgaan gezien kan worden als een uit een staat voortkomende entiteit. De test is een tweeledige: een orgaan kan slechts gezien worden als onderdeel van de staat indien het a) een publieke taak uitoefent en b) bijzondere bevoegdheden heeft.

Eventuele financiering door de staat is hierbij niet van belang. Een voorbeeld is te vinden in de Vassallo zaak, waarin het Hof verklaarde dat een ziekenhuis niet als een dergelijke entiteit werd beschouwd.

7.6 Indirecte rechtstreekse werking

De doctrine van de indirecte rechtstreekse werking kwam voor het eerst aan de orde in de zaak van Van Colson en Kamann. Twee maatschappelijk werksters, de vrouwen Van Colson en Kamann, worden geweigerd als sollicitant voor een Duitse gevangenis op grond van hun geslacht. Als reden hiervoor wordt genoemd dat in de inrichting uitsluitend mannen worden geplaatst en daarom dus de voorkeur wordt gegeven aan mannelijke sollicitanten. De twee vrouwen doen een beroep op een door Duitsland niet-tijdig geïmplementeerde richtlijn betreffende de tenuitvoerlegging van het beginsel van gelijke behandeling van mannen en vrouwen. Het Duitse nationale gerecht verwijst de zaak naar het Hof.

Uit Ratti volgt dat indien de implementatietermijn van een richtlijn verstreken is, men zich tegenover de overheid kan beroepen op onvoorwaardelijke en voldoende duidelijke bepalingen van een richtlijn. Echter oordeelde het Hof dat de richtlijn in casu geen onvoorwaardelijke en voldoende nauwkeurige verplichting behelste. Dit leidt ertoe dat een particulier die zich bij gebreke van tijdige uitvoeringsmaatregelen geen schadevergoeding kan verkrijgen, omdat de richtlijn geen directe werking heeft.

Echter moeten de lidstaten de nationale wetgeving zoveel mogelijk uitleggen in het licht van de richtlijnen van de Unie. Het staat de nationale rechter dus vrij om de ter uitvoering van de richtlijn vastgestelde nationale wet uit te leggen en toe te passen in overeenstemming met de doelstelling van de richtlijn en de eisen van het gemeenschapsrecht. Zie ook de zaak van Marleasing SA. Wanneer dit niet mogelijk is, moet de lidstaat de nationale regels die onverenigbaar zijn met de richtlijn, buiten toepassing laten. Dit staat bekend als het leerstuk van richtlijnconforme interpretatie. Let op: dit is iets anders dan het leerstuk van rechtstreekse werking.

Overigens is richtlijnconforme interpretatie tegen de nationale wet in (‘contra legem’) niet toegestaan. Dit blijkt uit de zaak Pupino.

De datum van inwerkingtreding van de rechtstreekse werking van secundaire EU-wetgeving verschilt per type wetgeving. Voor verordeningen vangt deze werking 20 dagen na publicatie van de verordening aan, tenzij in de verordening anders is vermeld. Bij richtlijnen hangt het dus af van de datum waarop de richtlijn is geïmplementeerd in de nationale wetgeving. Bij de inwerkingtreding van de directe werking dient de verplichting die voortvloeit uit artikel 4 lid 3 VEU door de lidstaten in acht te worden genomen.

7.7 Aansprakelijkheid van de staat

Staatsaansprakelijkheid

Het beginsel dat een lidstaat aansprakelijk kan worden gehouden voor schade die individuen lijden als gevolg van (toerekenbare) schendingen van het gemeenschapsrecht door de lidstaat, is inherent aan het systeem van het Verdrag. Lidstaten hebben de verplichting om in sommige gevallen die schade te vergoeden. Een basis hiervoor is onder andere te vinden in artikel 4 lid 3 VEU. Op grond van dit artikel zijn de lidstaten verplicht om alle passende maatregelen te treffen om de nakoming van hun verplichtingen te waarborgen krachtens het EU-recht. Een toonaangevende uitspraak omtrent staatsaansprakelijkheid is de zaak Francovich. In deze zaak had Italië nagelaten om een richtlijn tijdig te implementeren. De Commissie sprak de Italiaanse staat hierop aan, maar zelfs na de uitspraak in deze zaak deed Italië geen moeite om de richtlijn alsnog te implementeren. Italië werd vervolgens aangesproken door een aantal benadeelde individuen, waaronder dhr. Francovich. Doordat Italië namelijk had nagelaten de richtlijn te implementeren, hadden zij flinke schade opgelopen. Het Hof oordeelde uiteindelijk dat het recht op schadevergoeding van particulieren zijn grondslag rechtstreeks in het EU-recht vond.

Voorwaarden voor staatsaansprakelijkheid

De zaak Francovich beschreef slechts de situatie waarin een lidstaat aansprakelijk kon worden gesteld voor het nalaten van een implementatie van een richtlijn. Vandaar dat er vragen ontstonden over wanneer een lidstaat aansprakelijk zou zijn voor overtredingen van EU-recht. De zaken Factortame III en (met name) Brasserie du Pêcheur brachten daar meer duidelijkheid over. In Factortame III betwistten enkele Spaanse vissers de Britse Merchant Shipping Act 1988. Deze wet maakte het voor niet-Britse boten erg moeilijk om te vissen in de Britse wateren, omdat zij een reeks eisen oplegde aan het verblijf in de Britse wateren. De uitspraak van het Hof in de zaak Brasserie du Pêcheur is echter veel relevanter. In deze zaak was een Frans bedrijf gedwongen de export van bier naar Duitsland te staken op grond van het Duitse Reinheitsgebot. Dit verbod zorgde ervoor dat bier slechts op de Duitse markt gebracht kon worden, indien zij zogenaamde additieven bevatte. Een aantal jaren later werd het verbod in strijd geacht met artikel 34 VWEU. Het Franse bedrijf Brasserie du Pêcheur wilde schadevergoeding voor het verlies van verkoop in Duitsland ten tijde van het toen nog geldende Reinheitsgebot.

Het Hof maakte in deze zaak onderscheid tussen situaties waarin de lidstaten enige vrijheid (omtrent implementatie, etc.) genieten en situaties waarin zij geen vrijheid hebben. Voor de tweede situatie werden drie voorwaarden voor aansprakelijkheid genoemd: 1) de bepaling moet rechten voor particulieren verlenen; 2) de schending van de bepaling moet voldoende gekwalificeerd zijn; 3) er moet een direct causaal verband bestaan tussen de schending van de op de staat rustende verplichting en de schade geleden door de benadeelde particulier(en). Ter bepaling of een schending voldoende gekwalificeerd is om aansprakelijkheid te rechtvaardigen, is van belang de mate van discretie. Indien een staat geen beoordelingsvrijheid heeft, zal de schending eerder gekwalificeerd worden als voldoende ernstig. Een voorbeeld van een dergelijke situatie waarin een lidstaat geen vrijheid toekomt, is de zaak AGM-COS.MET.

Bovenstaande zaken suggereren dat er drie gevallen zijn, waarin staatsaansprakelijkheid eenvoudig kan worden gevonden. Deze situaties zijn: 1) het compleet niet omzetten van een richtlijn in nationaal recht; 2) schending van een beschikking van het Hof van Justitie; 3) schending van vaste EU-jurisprudentie. Bij een reeks van andere omstandigheden (waaronder gebrekkige implementatie van een richtlijn) is aansprakelijkheid van de staat afhankelijk van de duidelijkheid van de bepaling of de wet. Heeft de staat in redelijkheid de betekenis van de bepaling kunnen begrijpen? Kortom, aansprakelijkheid treedt alleen op wanneer de lidstaat een bepaling van EU-recht schendt op een manier die zo duidelijk is dat er weinig (of geen) ruimte voor twijfel wordt gelaten.

Aansprakelijkheid voor nationale rechterlijke instanties

In Brasserie du Pêcheur gaf het Hof aan dat staten aansprakelijk zijn voor de handelingen van alle overheidsinstellingen. De vraag of staten ook aansprakelijk zijn voor uitspraken van nationale rechterlijke instanties, kwam echter pas aan de orde in de zaak Köbler. Köbler was als professor werkzaam op een universiteit in Oostenrijk. Een deel van zijn salaris was gebaseerd op de periode van zijn werkzaamheden, maar zijn werkzaamheden bij universiteiten in andere lidstaten dan Oostenrijk telden niet mee bij dit deel van de berekening van zijn salaris. Het Oostenrijkse Hof besliste in eerste instantie om de zaak voor het Hof van Justitie te brengen, maar kwam daar later op terug met het argument dat het Hof van Justitie al eerder in een dergelijke zaak had besloten dat het bovenstaande geoorloofd was. Köbler eiste vervolgens schadevergoeding, omdat hij vond dat de staat aansprakelijk was voor de (zijns inziens foutieve) rechterlijke uitspraak.

Het Hof van Justitie oordeelde uiteindelijk dat het bovenstaande in strijd was met het vrije verkeer van werknemers als in artikel 45 VWEU. Het overwoog of dit aanleiding gaf voor aansprakelijkheid van de staat: bij de beoordeling of de staat aansprakelijk is voor verlies of schade als gevolg van een beslissing van een nationale rechterlijke instantie die uitspraak doet in laatste aanleg, die een regel van gemeenschapsrecht schendt, moet gekeken worden naar dezelfde voorwaarden als in de zaak Brasserie du Pêcheur. Met betrekking tot de tweede voorwaarde dient rekening gehouden te worden met de specifieke aard van de functie van de rechterlijke instantie en met de rechtszekerheid. Aansprakelijkheid van de staat wegens schending van EU-recht door een beslissing van een nationale rechterlijke instantie kan alleen in het uitzonderlijke geval waarin de rechter kennelijk het toepasselijke recht heeft geschonden. Om te bepalen of aan deze voorwaarde is voldaan, moet de nationale rechter bij wie een schadevordering aanhangig is, rekening houden met alle elementen van de aan hem voorgelegde situatie. Die factoren omvatten onder andere de vraag of de onjuiste rechtsopvatting al dan niet verschoonbaar is en het ingenomen standpunt van de rechterlijke instantie.

Wat houdt de inbreukprocedure van artikel 258 VWEU in? - Chapter 8

8.1 Inleiding

Indien een lidstaat zich onvoldoende inspant om strijdigheid met EU-recht te voorkomen, kan de Europese Commissie verschillende inbreukprocedures starten tegen deze lidstaat. De voornaamste inbreukprocedure is neergelegd in artikel 258 VWEU en houdt in dat de Europese Commissie een (vermeende) schending van EU-recht aan het Hof van Justitie van de Europese Unie kan voorleggen. Het Hof kan vervolgens in een uitspraak bepalen dat de betreffende lidstaat zich onvoldoende heeft ingespannen om deze schending van het EU-recht te beletten. De inbreukprocedure van artikel 258 VWEU heeft drie functies: ‘the rule of law’ van het EU-recht binnen de Europese Unie verzekeren, bijdragen aan een effectief EU-beleid en dergelijke inbreukprocedures kunnen dienen ter bemiddeling van de belangen van de EU-instellingen, lidstaten en hun burgers.

8.2 Functies van de inbreukprocedure onder artikel 258 VWEU

Het voornaamste doel van inbreukprocedures is gelegen in de gedachte dat inbreuken op individuele rechten hersteld moeten kunnen worden. Dit kan slechts als de mogelijkheden van verhaal voor het individu gewaarborgd worden. Pas dan is handhaving van EU-recht daadwerkelijk mogelijk.

De belangrijkste inbreukprocedure, die slechts aangevangen kan worden door de Europese Commisse, is te vinden in artikel 258 VWEU. Niet alleen de Europese Commissie kan een inbreukprocedure starten over een mogelijke schending van EU-recht door een lidstaat. Ook de lidstaten zelf kunnen zich, bij een eventuele schending van EU-recht, wenden tot het Hof van Justitie van de Europese Unie. In de praktijk gebeurt dit maar zelden, omdat een lidstaat zich vaak eerst wendt tot de Europese Commissie. In de zin van artikel 259 VWEU kunnen lidstaten een klacht voorleggen aan de Europese Commissie, die vervolgens drie maanden de tijd heeft om tussen de betrokken lidstaten te bemiddelen en een advies te geven over de kwestie.

Zoals eerder al genoemd heeft de inbreukprocedure van artikel 258 VWEU drie functies. De eerste functie behelst de rol van de Europese Commissie als ‘bewaker van de Verdragen’. Zij, en niet de lidstaten of andere partijen, heeft als taak om ‘the rule of law’ te verzekeren door inbreuken van lidstaten voor het Hof van Justitie te brengen. Vaak is het beschermen van ‘the rule of law’ erg belangrijk, maar is dit geen exclusieve waarde. Zeker in zaken waar verschillende tegengestelde (juridische) belangen op het spel staan, dient de Europese Commissie bij beoordeling van het al dan niet voorleggen van een zaak aan het Hof van Justitie rekening te houden met verschillende overwegingen. Zo dient de Commissie bijvoorbeeld de duur, de (geografische) omvang en het aantal inbreuken in acht te nemen.

Soms dienen bepaalde waarden te prevaleren boven het sanctioneren van het niet naleven van EU-recht door de lidstaten. Steeds vaker bepaalt het Hof van Justitie dat de Commissie slechts die zaken voor het Hof mag brengen, waarin nationaal recht of zaken een (nationale) algemene, consequente (bestuursrechtelijke) handeling (mogelijk) in strijd is met EU-recht.

De tweede functie betreft het gebruik van artikel 258 VWEU als een algemeen politiek instrument. Inbreukprocedures, zoals in artikel 258 VWEU, kunnen ervoor zorgen dat het EU-beleid ook daadwerkelijk effectief kan functioneren. Het realiseren van ‘the rule of law’ is een instrument dat een succesvol politiek EU-beleid kan verzekeren. Tenslotte is er geen mogelijkheid tot realisering van een dergelijk EU-beleid, indien de nationaal recht van de lidstaten niet formeel voldoet aan de eisen van EU-recht.

Ten derde wordt artikel 258 VWEU genoemd als ‘a public law arena’. Dit wil zeggen dat artikel 258 VWEU niet een voorziening is die slechts ziet op één facet van de Europese Unie. Deze inbreukprocedure zorgt ervoor dat interactie tussen EU-instellingen (en dan met name de Europese Commissie), lidstaten en hun burgers mogelijk wordt gemaakt. Succesvolle acties tegen lidstaten kunnen immers ingrijpende veranderingen hebben op de levens van vele burgers (van de betreffende lidstaat). De procedure van artikel 258 VWEU is tweezijdig. Enerzijds kan een dergelijke procedure de nationale autonomie bedreigen en nationale democratie aantasten. Anderzijds kan met deze procedure worden bereikt dat nationale democratie en democratie in de zin van de Europese Unie samenkomen, zodat burgers uit verschillende lidstaten met elkaar kunnen discussiëren.

8.3 De verplichtingen van de lidstaten

De inbreukprocedure van artikel 258 VWEU is gericht op inbreuken van lidstaten, maar in de praktijk is het vaak de centrale overheid van een lidstaat die een inbreuk veroorzaakt. Dat leidt tot de twee vragen: wat wordt gezien als een handeling van de lidstaat als bedoeld in artikel 258 VWEU, en wat voor verplichtingen en verantwoordelijkheden hebben de lidstaten?

In de opinie van het Hof van Justitie is het de staat, en niet de overheid, die verantwoordelijk is. Van dit perspectief kunnen twee doctrines worden afgeleid. Zie hiervoor de zaak Commission v. Belgium (Case 77/69). Ten eerste kunnen slechts handelingen en nalatigheden van agentschappen van de staat zorgen voor (staats)aansprakelijkheid. Ten tweede is de staat verantwoordelijk voor deze agentschappen indien zij onafhankelijk van de grondwet zijn.

Het concept van agentschappen van de staat omvat de instellingen van alle rangen van de overheid, of dit nou de nationale, regionale of lokale overheid is. Zie hiervoor de zaak Commission v. Italy (Case 199/85). Het principe omvat ook de organen die formeel onderdeel zijn van de staat, maar degene die onderworpen zijn aan een publieke autoriteit. Zie hiervoor de zaak Commission v. Ireland (Case 249/81).

Hoewel het nooit duidelijk in een inbreukprocedure onder artikel 258 VWEU naar voren is gekomen, lijkt een agentschap dat niet onderworpen is aan een publieke autoriteit maar wel een publieke dienst uitoefent, bijzondere bevoegdheden (zoals in de zaak Vassallo) te hebben.

Enkele centrale verplichtingen waarvoor de lidstaten van de Unie onderwerp kunnen zijn van inbreukprocedures onder artikel 258 VWEU zijn de volgende:

• De verplichting tot het zorgen voor rechtszekerheid onder het EU-recht.

• De verplichting tot het actief toezicht houden op en bewaken van het EU-recht.

• De verplichting tot het bestraffen van inbreuken op het EU-recht. Deze verplichting hangt samen met de verplichting tot het effectief, proportioneel straffen, dan wel het afraden van bestraffend optreden. Zie hiervoor de zaak Commission v. Greece (Case 68/88).

• De verplichting tot het meedelen van problemen bij de toepassing of de handhaving van het EU-recht aan de Europese Commissie.

8.4 Stadia van inbreukprocedures binnen de Unie

De inbreukprocedures onder artikel 258 VWEU kunnen het best gezien worden als een aantal stadia, die het volgende omvatten:

• Een informele brief aan de betreffende lidstaat.

• Een formele mededeling aan de betreffende lidstaat dat zij EU-recht heeft geschonden. De Europese Commissie kan slechts officieel een lidstaat aanklagen, indien de lidstaat juist staat vermeld in deze formele mededeling. Indien de Commissie dit niet juist doet, heeft dat gevolgen. Zie hiervoor de zaak Commission v. Denmark (Case 211/81).

• Het voorleggen van de waarnemingen aan de betreffende lidstaat.

• De Europese Commissie geeft met argumenten aan waarom zij de lidstaat verdenkt van het schenden van EU-recht.

• Vervolgens volgt een periode waarin de lidstaat zich kan schikken naar en onderwerpen aan de waarnemingen van de Europese Commissie. De Commissie moet de betreffende lidstaat voldoende de tijd en de mogelijkheid geven om te kunnen reageren op het standpunt van de Commissie. Zie hiervoor de zaak Commission v. Belgium (Case 293/85).

• Doorverwijzing door de Europese Commissie naar het Hof van Justitie. Indien een lidstaat zich pas schikt na verloop van de termijn als genoemd in de formele mededeling maar voor de uitspraak van het Hof, dan zorgt dat er niet voor dat de lidstaat niet illegaal meer handelt. Anders zouden de schendingen van EU-recht van korte termijn niet gevangen worden door de inbreukprocedures van artikel 258 VWEU.

• Uitspraak van het Hof van Justitie.

Samengevat bestaat de inbreukprocedure uit drie stadia:

• Notificatiefase. De Europese Commissie neemt kennis van een niet of niet-tijdige omzetting van EU-wetgeving door een lidstaat. Een dergelijke kennisneming kan geschieden doordat de Commissie op eigen initiatief op zoek gaat naar informatie, of dat de lidstaten zelf de Commissie informeren over de omzetting van de wetgeving in hun lidstaat.

• Administratieve fase. De lidstaat wordt in gebreke gesteld door de Commissie, gevolgd door een antwoord van de lidstaat. Daarnaast geeft de Commissie een met redenen omkleed advies aangaande de schending. Ook hierop volgt weer een antwoord van de lidstaat.

• Juridische fase. Deze fase vindt plaats indien de administratieve fase niet tot een (bevredigend) resultaat leidt. Hierbij daagt de Commissie de lidstaat voor het Hof van Justitie.

8.5 Het bestuur rondom artikel 258 VWEU

Opmerkelijk is dat slechts zeven procent van de inbreukprocedures van artikel 258 VWEU uiteindelijk bij het Hof van Justitie belanden. De inbreukprocedures zijn dus met name een administratief procedure. Ook opvallend is dat de Commissie het grootste gedeelte van de zaken wint. De Commissie heeft immers veel macht en de lidstaten willen het vaak niet zo ver laten komen, dat hun schending van EU-recht bij het Hof van Justitie hard wordt veroordeeld.

Een ander kenmerk is dat de procedure slechts vertraagd, opgehouden of doorgezet kan worden door de Commissie zelf. Dit was ook aan de orde in de zaak Star Fruit. In deze zaak meldde een Belgische handelaar een schending van EU-recht door Frankrijk aan de Commissie. De Commissie wilde de zaak echter niet voor het Hof van Justitie brengen. Duidelijke redenen had zij hier echter niet voor. In de zaak max. mobil oordeelde het Gerecht vervolgens dat de beginselen van een behoorlijk bestuur meebrengen dat klagers bij de Commissie in staat moeten zijn om de beslissing van de Commissie om de zaak niet voor het Hof te brengen via artikel 106 lid 3 VWEU rechterlijk te toetsen. Het Hof van Justitie nam de Commissie in bescherming en besliste echter dat deze uitspraak van het Gerecht geen kans van slagen had.

Het moge dus duidelijk zijn dat de Commissie door haar macht een grote rol vervult rondom de inbreukprocedures van artikel 258 VWEU. Er zijn dan ook wat critici die zich zorgen maken om de plaats van de Commissie binnen de procedure. Zij vinden dat er te weinig sprake is van ‘checks and balances’.

8.6 Sancties

Het daadwerkelijke effect van een uitspraak van het Hof is onduidelijk. Vaak wordt een lidstaat een plicht iets te doen of juist iets na te laten opgelegd. Deze plicht worden door vele lidstaten echter niet nageleefd. Sommige critici zeggen dat dit komt door de afwezigheid van sancties rondom artikel 258 VWEU.

Bij het Verdrag van Maastricht werd een procedure geïntroduceerd, waarbij de Commissie een lidstaat die niet aan de uitspraak voldeed, terug kon roepen. De inbreukprocedure onder artikel 258 VWEU begon dan opnieuw met een informele brief, een formele mededeling, etc. Echter is deze procedure bij het Verdrag van Lissabon aangepast. De huidige procedure is te vinden in artikel 260 VWEU. Nieuw in de procedure waren lid 2 en 3. Indien de Commissie vindt dat de lidstaat niet de passende maatregelen heeft genomen ter uitvoering van de uitspraak van het Hof, dan kan zij de zaak voor het Hof brengen. Zij kan dan betaling van een bepaalde bedrag (boete) eisen. Het Hof bepaalt uiteindelijk de hoogte van deze boete. Ook indien de lidstaat geen mededeling heeft gedaan van de door haar genomen maatregelen, kan de Commissie besluiten de zaak weer voor het Hof te brengen.

In artikel 260 VWEU worden twee soorten boetes besproken: de forfaitaire som en de dwangsom. De forfaitaire som is een eenmalige sanctie. Het straft de lidstaat voor zijn niet-naleving van de uitspraak van het Hof voor de periode tussen de uitspraak onder artikel 258 VWEU en de uitspraak onder artikel 260 VWEU. De dwangsom wordt berekend door middel van een dagtarief; de boete is van toepassing op iedere dag van vertraging na de uitspraak onder artikel 260 VWEU. Doordat deze boetes zodanig verschillen, is het voor de Commissie niet mogelijk om beide te eisen. Zie hiervoor de uitspraak van het Hof in de zaak Commission v. France (Case 64/88).

Bij de eventuele oplegging van een boete kijkt het Hof naar wat in de omstandigheden van het geval geschikt en noodzakelijk is om een einde te maken aan de nalatigheid van de lidstaat. Zo kijkt het naar de ernst en de looptijd van de niet-naleving en het effect daarvan op publieke en particuliere belangen. De Commissie zal dus ook een bedrag eisen wat haar proportioneel lijkt. Bovendien mag het slechts een forfaitaire som eisen, indien de lidstaat alle noodzakelijke maatregelen heeft genomen maar voor resultaten van deze maatregelen meer tijd nodig is.

Een belangrijke uitspraak omtrent de procedure van artikel 260 VWEU is de zaak Commission v. Greece (Case 287/97). De Commissie was van mening dat Griekenland niet voldaan had aan de op haar rustende verplichtingen na een uitspraak onder artikel 259 VWEU. De Commissie verzocht daarom het Hof van Justitie het opleggen van een dwangsom. Het Hof overwoog met betrekking tot de dwangsom dat bij gebreke van verdragsbepalingen moest worden erkend dat de Commissie, ter verzekering van de gelijke behandeling van de lidstaten, richtsnoeren kan vaststellen voor de berekeningswijze van de forfaitaire bedragen of de dwangsommen die zij het Hof wil voorstellen.
Bij het bepalen van het bedrag van de boete moet het doel van de sanctie voorop staan, namelijk het waarborgen van de effectieve toepassing van het gemeenschapsrecht. Volgens de Commissie moeten daarbij drie criteria in aanmerking worden genomen: de ernst van de inbreuk, de duur van de inbreuk en de nodige afschrikkende werking van de sanctie teneinde een einde te maken aan de inbreuk en herhaling ervan te vermijden.

Uiteindelijk oordeelde het Hof dat hierbij in het bijzonder ook rekening dient te worden gehouden met de gevolgen van de nagelaten uitvoering voor de particuliere en publieke belangen en de spoedeisendheid waarmee de lidstaat moet worden aangezet om aan zijn verplichtingen te voldoen.

Hoe is het bestuur van de Europese Unie geregeld? - Chapter 9

9.1 & 9.2 De aard van het bestuur van de Unie

Bestuur heeft vele betekenissen. Binnen de Unie wordt de betekenis van het woord ‘bestuur’ beheerst door het zogenaamde ‘White Paper on governance’ van de Europese Commissie (2001). Volgens het White Paper wordt onder ‘bestuur’ het volgende verstaan: de regels, procedures en gedrag die invloed hebben op de bevoegdheden van de Unie. Voorbeelden van dergelijke regels zijn normen betreffende openbaarheid, deelneming, verantwoording, effectiviteit, samenwerking, proportionaliteit en subsidiariteit. Door het neerzetten van normen en beginselen die het wetgevingsproces binnen de Unie leiden, wordt de wetgevende bevoegdheid van de Unie enigszins beperkt.

De centrale missie van de Unie en het doel van het bestuur van de Unie is het oplossen van problemen die lidstaten niet unilateraal of onderling kunnen oplossen. Daarbij is het dus van belang dat de Unie zich wat betreft het wetgevingsproces houdt aan enkele belangrijke normen.

Naast een omschrijving van het begrip ‘bestuur’ bevat het White Paper ook een aantal kenmerken of karakteristieken van het EU-wetgevingsproces. Dit zorgt ervoor dat het wetgevingsproces van de Unie gerechtvaardigd wordt.

9.3 Beginselen van subsidiariteit en evenredigheid

De centrale elementen van subsidiariteit en evenredigheid zijn genoemd in artikel 5 lid 3 en 4 VEU. Het subsidiariteitsbeginsel gaat over de vraag wanneer de Unie kan ingrijpen. Wanneer bepaalde zaken op lokaal of nationaal kunnen worden geregeld, zal de Unie regelgeving met betrekking tot deze zaken achterwege laten. De gedachte hierachter is het idee dat besluitvorming en regelgeving zo dicht mogelijk bij de burger dient plaats te vinden opdat deze hieraan kunnen deelnemen en hun belangen hierbij in ogenschouw worden genomen.

Evenredigheid gaat over de kwaliteit van het ingrijpen van de Unie. Maatregelen dienen doeltreffend te zijn, zo min mogelijk ingrijpend te zijn voor individuen en proportioneel te zijn ten aanzien van het beoogde doel. In artikel 5 van het protocol betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid wordt gesproken over de plicht van de Unie om te motiveren waarom EU-wetgeving in bepaalde gevallen meer effectief is dan nationale of lokale alternatieven. Daarnaast dienen financiële en bestuurlijke effecten te worden geminimaliseerd.

Subsidiariteit

Dit beginsel komt voort uit twee ideeën. In de eerste plaats dient de Unie niet de nationale, regionale en lokale politieke en culturele identiteit van lidstaten te belemmeren. Dit is terug te zien in het eerste deel van artikel 5 lid 3 VEU. Daarnaast ligt hieraan het idee van ‘comparative federalism’ ten grondslag. Dit houdt in dat men ten aanzien van verschillende zaken bekijkt welk onderdeel van het politieke systeem het meest effectief kan optreden. Voor de EU betekent dat, dat men bij het treffen van maatregelen steeds afweegt op welk niveau deze dienen te worden getroffen (op EU-niveau of door de lidstaten afzonderlijk).

Kort gezegd wordt er steeds een afweging gemaakt tussen het belang van culturele identiteit enerzijds en het voorkomen van ongewenste effecten van verschillende besluiten en regelgeving anderzijds.

De vraag of men de motivatie van de Europese Unie wanneer zij maatregelen neemt succesvol kan aanvechten is nog onduidelijk. Het is onwaarschijnlijk dat het Hof snel zal bepalen dat de motivatie van regelgeving (waarbij drie instellingen betrokken zijn) niet toereikend is. Daarom heeft men bij het verdrag van Lissabon een Kamer van nationale parlementariërs ingesteld, die voorstellen van de Commissie toetst aan het subsidiariteitsbeginsel. Hoewel het betrekkelijk eenvoudig lijkt voor het Hof om klachten betreffende de motivatie (die gegeven wordt conform artikel 5 van het protocol betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid) te onderzoeken, lijkt het Hof in de praktijk doorgaans niet snel de redenering van de lidstaat te volgen (zie Germany v. European Parliament and Council) en lijkt het nietig verklaren van een maatregel slecht te kunnen geschieden wanneer er sprake is van zeer uitzonderlijke omstandigheden.

Evenredigheid

Dit beginsel houdt in dat de Unie slechts gebruik maakt van middelen wanneer deze in verhouding zijn met het beoogde doel. Het beginsel van evenredigheid kent een lange geschiedenis van jurisprudentie. De huidige formulering is te vinden in de zaak Fedesa. Hierin worden drie criteria genoemd:

1) De maatregel is geschikt om het beoogde doel te behalen.

2) De maatregel is noodzakelijk om het beoogde doel te behalen.

3) De maatregel mag geen vergaande impact hebben op de belangen van de verzoeker.

Het nut van het evenredigheidsbeginsel ligt voornamelijk in de mogelijkheid die het Hof biedt om niet alleen de legaliteit van een maatregel te onderzoeken, maar ook tot op zekere hoogte de waarde van bestuurlijke maatregelen en regelgeving, aangezien zij door haar flexibiliteit (ondanks in de rechtspraak geformuleerde criteria) een vergaande grond van rechterlijke herziening is.

9.4 Overleg

Eén van de algemene principes van het bestuur van de Unie is dat haar instellingen, voorafgaande aan het nemen van enige wetgevende maatregelen, overleg plegen. Dat wil zeggen dat de instellingen burgers de mogelijkheid moeten bieden om hun mening over bepaalde kwesties kenbaar te maken. Dit principe is uiteengezet in artikel 11 VEU. Artikel 11 VEU bevat daarnaast andere onderliggende principes als samenspraak, doorzichtigheid (transparantie) en pluralisme. Deze principes zijn uitgewerkt in de ‘Communication on general principles and minimum standards for consultation’ (2002). Ook geeft het een aantal verantwoordelijkheden voor de Commissie, waaronder de publicatieplicht en de motiveringsplicht. Zie hiervoor ook artikel 296 lid 2 VWEU, waarin staat dat alle rechtshandelingen met redenen omkleed dienen te zijn en dienen te verwijzen naar de voorstellen, verzoeken of adviezen waarin de Verdragen voorzien.

9.5 Rol van kennis binnen het wetgevingsproces

Twee centrale principes in het White Paper zijn dat het wetgevingsproces effectief en samenhangend moet zijn. Dit is gerelateerd aan regelgevende verantwoordelijkheid en het gebruik van kennis in combinatie met het beleid van de Unie. Het is dan ook belangrijk dat erop wordt gelet dat de Unie het juiste regelgevende instrument en het juiste niveau van interventie aanwendt.

EU-instellingen zijn weliswaar vrij om wetgevende maatregelen te nemen zonder alvorens informatie en advies hierover in te winnen, maar kennis van een onafhankelijke transparante instantie is echter van groot belang. Binnen de Unie wordt kennis op twee manieren gebruikt. Ten eerste wordt de kennis van experts gebruikt om het beleid en zo het wetgevingsproces van de Unie te optimaliseren. Ten tweede wordt deze kennis gebruikt om de effecten van wetgevende maatregelen te beoordelen. Zo kan snel worden geanticipeerd op economische, sociale en milieugevolgen van een wetgevende handeling of maatregel.

9.6 Doorzichtigheid

De laatste norm die uiteengezet wordt in het White Paper is die van het afleggen van verantwoording. Verantwoording behelst twee onderwerpen. Ten eerste dienen de institutionele rollen in de wetgevende en uitvoerende procedures duidelijk te zijn. Dit heeft alles te maken met ‘checks and balances’. Ten tweede moet iedere instelling uitleg kunnen geven en verantwoordelijkheid kunnen nemen voor haar taken. Zij moeten anderen voldoende informatie kunnen verschaffen over hetgeen zij doen. Dit beginsel van doorzichtigheid is neergelegd in artikel 15 lid 3 VWEU. Het derde lid van dit artikel zet het recht op toegang tot EU-documenten en het recht op doorzichtigheid van EU-procedures uiteen.

De specifieke omstandigheden waarin deze rechten tot uitdrukking komen zijn echter uitgewerkt in secundaire EU-wetgeving. Elke instelling zorgt voor transparantie door in haar eigen reglement van orde specifieke bepalingen op te nemen omtrent de toegang tot haar documenten. Met name Verordening 1049/2001/EG is hierbij van belang. Voor de omvang van het recht op toegang tot EU-documenten kijkt men vooral naar artikel 2 van deze verordening. Zo bezitten slechts EU-burgers het recht op toegang tot EU-documenten. De omvang wordt uitgebreid door lid 3 van het artikel. Verzoekers kunnen niet alleen documenten verlangen die de betreffende instelling heeft opgesteld, maar ook documenten die de instelling slechts bezit.

Toegang tot EU-documenten wordt verstrekt op twee manieren. Ten eerste wordt van alle EU-instellingen vereist dat zij hun elektronische openbare registers en documenten bijhouden. Zie hiervoor artikel 11 van de verordening. Daarnaast kunnen partijen een verzoek doen om toegang te krijgen tot specifieke informatie betreffende een EU-instelling. Hiervoor is vereist dat het verzoek schriftelijk en voldoende precies is. Indien een verzoek niet aan deze vereisten voldoet, dient de betreffende instelling de verzoeker te benaderen en aan te geven wat zij aan haar verzoek dient te veranderen. Zie hiervoor artikel 6 lid 2 en 4 van de verordening.

Het bovenstaande leidt tot de vraag wat er gebeurt indien het voor een instelling onmogelijk is om dergelijke documenten te leveren. Dit was aan de orde in de zaak Williams v. Commission. De verzoekster Williams was bezig met het schrijven van een doctoraat aan de Vrije Universiteit van Brussel. Hiertoe deed zij een verzoek voor het inzien van zes interne EU-documenten betreffende handelingen van de Commissie. De Commissie achtte het verzoek te ruim en onprecies en weigerde haar de toegang tot de zes documenten. Het was voor de Commissie namelijk onmogelijk om de hoeveelheid documenten die Williams verlangde, te berekenen. Williams ging tegen dit besluit in beroep bij het Hof van Justitie. Het Hof oordeelde dat het verweer van de Commissie niet opging en stelde Williams in het gelijk.

Er bestaan ook uitzonderingen op het recht van toegang tot EU-informatie. Deze centrale rechtvaardigingen zijn opgesomd in artikel 4 van de verordening en kunnen worden verdeeld in drie categorieën:

• Indien een EU-document onder één van de in het eerste lid van artikel 4 van de verordening genoemde categorieën valt, is het de instelling geoorloofd om de verzoeker geen toegang tot dit document te verlenen. In lid 1 worden onder andere genoemd: militaire zaken, internationale betrekkingen en privacy. Een voorbeeld van een dergelijke uitzondering was aan de orde in de zaak WWF v. Council.

• De tweede uitzondering is te vinden in het tweede en derde lid van artikel 4 van de verordening. Een instelling mag toegang tot bepaalde EU-documenten weigeren, indien een publiek belang haar daartoe dwingt. De zaak Zweden en Turco v. Council is een goed voorbeeld van deze uitzondering.

• Documenten die afkomstig zijn uit een lidstaat kunnen slechts met voorafgaande goedkeuring van de betreffende lidstaat worden vrijgegeven. Zie hiervoor lid 5 van artikel 4 van de verordening.

Hoe gaat rechterlijke toetsing in zijn werk in de Europese Unie? - Chapter 10

10.1 Inleiding

De centrale verdragsbepaling met betrekking tot rechterlijke toetsing van EU-maatregelen door het Gerecht en het Hof is artikel 263 VWEU. Een beroep kan worden ingesteld tegen de traditionele instellingen van de Europese Unie, maar sinds het Verdrag van Lissabon ook tegen maatregelen van de Raad van Europa en agentschappen. Maatregelen kunnen worden vernietigd wanneer er sprake is van onbevoegdheid van een instelling. Daarnaast kan beroep worden ingesteld wanneer er sprake is van misbruik van een bevoegdheid, ‘rights of process’ (het recht om te horen wat de reden is van bepaalde maatregelen, het recht om gehoord te worden in geval van inperking van belangen, het recht van verdediging wanneer er sprake is van een mogelijke sanctie). Een laatste beroepsgrond is een inbreuk op een verdragsbepaling of wetgeving die gekoppeld is aan de toepassing daarvan.

Artikel 263 VWEU maakt een onderscheid tussen privileged applicants (de lidstaten, het parlement, de Commissie en de Raad) en semi-privileged applicants (Rekenkamer, ECB, etc.). Alle andere partijen kunnen alleen een beroep instellen tegen maatregelen die voor het van direct en individueel belang is. Van zulk belang is sprake wanneer een EU-maatregel zonder bemiddeling van een andere partij een individueel direct in zijn rechten aantast.

Artikel 265 VWEU regelt het beroep wegens nalaten tegen een instelling van de Unie wanneer deze de plicht heeft om te handelen. In geval van een discretionaire bevoegdheid is er geen beroep mogelijk op grond van deze bepaling. Voordat gebruik kan worden gemaakt van deze bepaling moet een verzoeker de instelling verzoeken om tot handelen over te gaan. De instelling krijgt vervolgens twee maanden om tot actie te komen alvorens verder beroep mogelijk is.

10.2 De reikwijdte van rechterlijke toetsing en artikel 263 VWEU

Bij rechterlijke toetsing zijn vier zaken van belang: de vraag wie er kan worden getoetst; het scala aan handelingen dat kan worden getoetst; toetsingsgronden; de positie van partijen die rechterlijke toetsing verzoeken. Al deze elementen komen ter sprake in artikel 263 VWEU.

Sinds het Verdrag van Lissabon kunnen ook handelingen van de Raad van Europa worden getoetst. Het feit dat besluiten van 27 regeringsleiders aan rechterlijke toetsing kan worden onderworpen kent geen precedent en drukt het belang van het rechtsstaatbeginsel binnen de Unie uit. Het onderwerpen van beslissingen van steeds machtiger wordende agentschappen is ook van groot belang, aangezien de verantwoordelijkheid van agentschappen steeds meer ter discussie kwam te staan.

Doordat de Raad van Europa en agentschappen nu ook onderhevig zijn aan rechterlijke toetsing dient de beperking van toetsing tot handelingen die verandering brengen in de rechtspositie van een partij te worden losgelaten. Veel handelingen van de Raad van Europa en agentschappen vallen immers strikt genomen niet binnen deze noemer, hoewel deze indirect wel veel effect op rechtsposities kunnen hebben (richtlijnen van de Raad van Europa, adviezen agentschappen).

Artikel 263 lid 1 VWEU hanteert een formulering van criteria die voor het eerst werden genoemd in de zaak ERTA: een maatregel kan enkel aan toetsing worden onderworpen wanneer deze, ongeacht vorm, het oogmerk heeft om rechtsgevolgen teweeg te brengen. In de zaak IBM v. Commission wordt nader uitgelegd wat dit inhoudt: any measure the legal effect of which are binding on, and capable of affecting the interests of, the applicant by bringing about a distinct change in his legal position is an act or decision which may be the subject of an action under Article [263] for a declaration that it is void [...] Furthermore it must be noted that whilst measures of a purely preparatory character may not themselves be the subject of an application for a declaration that they are void, any legal defects therein may be relied upon in an action directed against the definitive act for which they represent a preparatory step.

Een voorbereidende handeling kan dus niet an sich worden getoetst. Dit kan alleen wanneer er naast het teweegbrengen van de rechtspositie van de verzoeker sprake is van een ‘definitive position’. Hiervan is in de eerste plaats geen sprake wanneer de instelling niet bevoegd is om de maatregel te nemen. Verder kan een handeling slechts als definitief worden beschouwd wanneer het taalgebruik redelijk dwingend is en het de positie van de instelling wijzigt. Ten slotte is het waarschijnlijker dat het Hof een handeling toetsbaar acht wanneer deze een beslissingsprocedure beëindigt of schorst.

10.3 Beroepsgronden van artikel 263 VWEU

In artikel 263 VWEU worden vier gronden voor een geldig beroep op dit artikel genoemd. Deze gronden zijn: 1) onbevoegdheid; 2) schending van wezenlijke vormvoorschriften; 3) misbruik van bevoegdheid; 4) schending van de Verdragen of enige bepaling omtrent de toepassing ervan. Dit wil dus zeggen dat het Hof bij een beroep op één of meerdere bovenstaande gronden bevoegd is uitspraak te doen.

Door de jaren heen zijn deze vier gronden verdeeld over vier rubrieken. Zie hiervoor de zaak Estland v. Commission (Case T-263-07):

• De betreffende instelling mag zijn (gedelegeerde) bevoegdheden niet te buiten gaan. Het mag bijvoorbeeld niet de bevoegdheden van een andere instelling aanwenden om haar doel te bereiken. Een dergelijke overschrijding van haar bevoegdheden komt nauwelijks voor. Zie bijvoorbeeld de bepaling van artikel 352 VWEU.

• De betreffende instelling mag zijn beleid niet misbruiken. Er is sprake van dergelijk misbruik in twee situaties: bij een kennelijke beoordelingsfout van een instelling en bij daadwerkelijk misbruik van haar bevoegdheden. Een voorbeeld van de eerste situatie is de zaak Commission v. Tetra Laval.

• Schending van de procesregels is verboden. ‘Procesregels’ omvat hier niet alleen de verdedigingsrechten, maar ook motiveringsgebreken. Een goed voorbeeld van een zaak waarin er sprake was van een schending van de rechten van de verdediging, is de zaak Kadi and Al Barakaat International Foundation v. Council.

• Schending van wezenlijke EU-bepalingen is verboden. Dit omvat niet alleen expliciete EU-bepalingen, maar ook fundamentele rechten en belangrijke beginselen (bijvoorbeeld het beginsel van proportionaliteit als in de zaak Fedesa, het beginsel van non-discriminatie ex artikel 10 en 19 VWEU en het vertrouwensbeginsel).

10.4 Artikel 263 VWEU uitgelicht

Zoals al eerder vermeld, maakt artikel 263 VWEU onderscheid tussen privileged applicants (bevoorrechte verzoekers), semi-privileged applicants (semi-bevoorrechte verzoekers) en niet-bevoorrechte verzoekers.

Bevoorrechte verzoekers als het Europees Parlement en de Raad hebben een algemene beroepsbevoegdheid, terwijl semi-bevoorrechte verzoekers als de Europese Centrale Bank slechts onder bepaalde omstandigheden een beroepsbevoegdheid hebben. Zij kunnen slechts een geldig beroep instellen ter bescherming van hun institutionele rechten, bijvoorbeeld om ervoor te zorgen dat andere instellingen hun juridische bevoegdheden niet overschrijden. Dit kan voorkomen indien een instelling een verkeerde procedure aanwendt of indien zij een procedure in acht neemt op kosten van een andere EU-instelling.

Ten slotte kunnen ook particulieren een beroep instellen bij het Hof van Justitie. Zij behoren tot de categorie van niet-bevoorrechte verzoekers. Particuliere partijen kunnen slechts een geldig beroep instellen tegen maatregelen die voor hen van direct en individueel belang zijn. Wanneer sprake is van een zodanig belang werd bepaald door het Hof van Justitie in de zaak Plaumann. Plaumann vorderde vernietiging van een EG-rechtshandeling, die de Duitse overheid niet toeliet om bepaalde heffingen te verlagen. Plaumann voelde zich als exporteur door deze handeling geraakt. Het Hof bepaalde echter dat een particulier, die geen adressaat is van een EU-handeling, individueel en rechtstreeks geraakt is indien ‘de handeling hem treft uit hoofde van bepaalde bijzondere hoedanigheden of een feitelijke situatie, dewelke hem ten aanzien van ieder ander karakteriseert en individualiseert zoals het adressaat van de handeling’.

10.5 De procedure van artikel 265 VWEU

Indien het Europees Parlement, de Europese Raad, de Raad, de Europese Commissie of een andere instelling van de Unie in strijd met de Verdragen nalaat een besluit te nemen, staat hiertegen beroep open. De vereisten voor een geldig beroep wegens nalaten van een EU-instelling zijn neergelegd in artikel 265 VWEU. Artikel 265 VWEU noemt slechts één beroepsgrond, namelijk strijd met de Verdragen. Hieronder valt ook secundaire EU-wetgeving. Bovendien moet het nalaten van een handeling gericht zijn op een rechtsgevolg. Partijen kunnen niet op grond van 265 VWEU het nalaten van een aanbeveling of een advies aanvechten.

Van nalaten in strijd met de Verdragen is sprake indien de instelling de verplichting had om te handelen. Indien de instelling een discretionaire bevoegdheid bezit, is een beroep op artikel 265 VWEU in beginsel dan ook niet mogelijk. Een beroep wegens nalaten wegens het nalaten van de Commissie om een inbreukprocedure tegen een lidstaat te beginnen, is niet-ontvankelijk. Zie hiervoor de uitspraak in de zaak Star Fruit v. Commission. Overigens dient men bij het bepalen van het ‘nalaten’ van de instelling rekening te houden met een termijn van twee maanden. De instelling moet immers de mogelijkheid en de tijd worden geboden om de handeling alsnog te verrichten.

Wie kunnen een geldig beroep doen op artikel 265 VWEU? Net als bij de procedure van artikel 263 VWEU wordt hierbij onderscheid gemaakt tussen privileged en non-privileged applicants. Voor het beroep van bevoorrechte verzoekers dient men te kijken naar lid 1 van artikel 265 VWEU. Voor het beroep van niet-bevoorrechte verzoekers wordt verwezen naar lid 3 van het artikel. Onder artikel 265 VWEU is de groep bevoorrechte verzoekers ruimer dan onder artikel 263 VWEU. Bevoorrechte verzoekers onder artikel 265 VWEU zijn alle EU-instellingen en de lidstaten, terwijl onder artikel 263 VWEU slechts de lidstaten, de Commissie, het Europees Parlement en de Raad deze status hebben.

Aldus kunnen zowel natuurlijke als rechtspersonen een beroep doen op artikel 265 VWEU. Echter zullen zij wel adressaat van de nagelaten handeling moeten zijn, of dienen zij te voldoen aan de vereisten van directe en individuele belangen.

10.6 De onwettigheidsexceptie

In sommige gebieden, met name indien de Commissie gedelegeerde bevoegdheden heeft, is het voor partijen onmogelijk om een bepaalde handeling aan te vechten. Op deze gebieden ontbreekt vaak het directe of individuele belang van de partij. Toch kunnen dergelijke partijen een handeling toch aanvechten met een beroep op de exceptie van onwettigheid, die te vinden is in artikel 277 VWEU. Iedere partij kan zo, ook nadat de termijn van artikel 263 VWEU is verstreken, de niettoepasselijkheid van een handeling van een EU-instelling inroepen tegenover het Hof van Justitie. Deze procedure geldt echter niet als een onafhankelijke procedure. Bovendien heeft het Hof bepaald dat de exceptie van onwettigheid niet kan worden ingeroepen indien de zaak al wordt beoordeeld door een andere gerechtshof. Ook indien een partij al eerder de mogelijkheid had om een handeling te betwisten, kan een beroep op de exceptie niet slagen. Echter geldt dit principe niet alleen voor de bevoorrechte partijen, maar voor elke andere partij die deze mogelijkheid heeft verzuimt.

10.7 Niet-contractuele aansprakelijkheid

Indien een partij niet alleen vernietiging maar ook schadevergoeding wil voor een handeling van een EU-instelling, is een actie wegens niet-contractuele aansprakelijkheid een goede optie. Deze actie is te vinden in artikel 340 tweede volzin VWEU. Indien een beroep op dit artikel slaagt, dient de Unie overeenkomstig de algemene rechtsbeginselen van de lidstaten de schade te vergoeden die door haar instellingen is veroorzaakt. Overigens wordt contractuele aansprakelijkheid ook door artikel 340 VWEU beheerst, maar dan door de eerste volzin.

Met haar uitspraak in de zaak Brasserie du Pêcheur heeft het Hof van Justitie de omstandigheden gegeven voor een geldig beroep op aansprakelijkheid van de staat voor een handeling van één van haar instellingen. Het EU-recht kent een recht op schadevergoeding toe indien voldaan is aan de volgende drie omstandigheden zijn: 1) de geschonden rechtsregel strekt ertoe rechten toe te kennen aan particulieren; 2) de schending is voldoende gekwalificeerd; 3) een rechtstreeks causaal verband tussen de schending en de geleden schade. Echter heeft het Hof van Justitie in de zaak Bergaderm pas bepaald dat dezelfde omstandigheden ook gelden voor de aansprakelijkheid van de Unie voor een handeling van één van haar instellingen.

Ad omstandigheid 2: het vereiste van een voldoende gekwalificeerde schending is het moeilijkste te bewijzen. Een voorbeeld hiervan is de zaak Schneider v. Commission. In deze zaak wilde de verzoeker een concentratie melden bij de Europese Commissie. De Commissie wilde hiertoe bepaalde inlichtingen vergaren en stuurde daarom een schriftelijk verzoek aan Schneider. De inlichtingen werden echter niet binnen de door de Commissie gestelde termijn gegeven. Hierdoor werd de concentratie door de Commissie afgekeurd. Schneider ging hiertegen in beroep bij het Hof van Justitie. Het Hof oordeelde dat de Commissie de rechten van Schneider had geschonden door hem niet te vertellen hoe hij dit gebrek eenvoudig kon herstellen. Ondanks het feit dat de Commissie zich schuldig had gemaakt aan een relatief lichte schending van EU-recht, bepaalde het Hof dat de Commissie aansprakelijk was.

Ad omstandigheid 3: uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie blijkt vaak dat het vereiste van causaliteit een belangrijke omstandigheid is. Het doel van dit vereiste is om te voorkomen dat de Unie aansprakelijk wordt gehouden voor handelingen die niet aan haar zijn toe te rekenen. Het is niet noodzakelijk voor partijen om te bewijzen dat de schade niet zou zijn ontstaan zonder de handeling, maar de handeling moet wel voldoende hebben bijgedragen aan de schade. Zie hiervoor de zaak Dumortier Frères v. Council.

10.8 Gevolgen van vernietiging

Indien het Hof van Justitie een bepaalde handeling onwettigheid vindt, worden de gevolgen van deze uitspraak beheerst door artikel 264 VWEU. Dit artikel stelt dat indien het Hof een beroep van een verzoeker gegrond verklaart, de handeling door het Hof nietig verklaard dient te worden. Een handeling kan bijvoorbeeld onwettig verklaard worden op grond van artikel 263 VWEU of een beroep op schadevergoeding. Ook kan het Hof, indien nodig, bepalen welke gevolgen van de vernietigde handeling als definitief moeten worden beschouwd. Bovendien zijn dergelijke uitspraken van het Hof van Justitie bindend voor alle nationale gerechten binnen de Europese Unie.

Mag je vrij reizen binnen de Europese Unie? - Chapter 11

11.1 Inleiding

De basisbegrippen van het moderne burgerschap zijn rechten, loyaliteit, een gevoel van verbondenheid met de nationale samenleving en deelname aan politieke besluitvorming. In dit opzicht lijkt het EU-burgerschap weinig geslaagd. Het gevoel van een Europese samenleving is slechts vaag en burgers kunnen niet participeren in de belangrijkste verkiezingen. Er gaan daarom stemmen op om het EU-burgerschap niet meer te koppelen aan nationaliteit, maar aan daadwerkelijk verblijf in de EU, zelfs wanneer zij geen onderdaan zijn van een lidstaat. Dit zou EU-burgerschap meer open en bereikbaar maken, waardoor deze vorm van burgerschap een ware uitdaging zou zijn voor nationalisme. Een andere manier waarop het EU-burgerschap wordt beschouwd is niet als op zichzelf staand instituut, maar als mechanisme om het begrip van nationaliteit te veranderen (en zodoende ook nationale gemeenschappen).

EU-burgers hebben het recht om vrij te reizen en verblijven binnen de Unie. Dit recht is vervat in artikel 21 VWEU en uitgewerkt in artikel 18 VWEU (discriminatieverbod) en Richtlijn 2004/38/EC. Aan het recht van beweging zijn de volgende criteria verbonden: burgers moeten ofwel economisch actief zijn, ofwel economisch onafhankelijk van de gaststaat. Burgers die te gast zijn in een lidstaat (en hun familie) genieten het recht op gelijke behandeling ten opzichte van onderdanen van die lidstaat. Vooral op het gebied van toegang tot sociale voorzieningen is dit vaak een gevoelig punt. Ook het recht van EU-burgers om hun (al dan niet het EU-burgerschap dragende) familie mee te laten migreren leidt soms tot kritiek door de lidstaten (vanwege het omzeilen van nationaal migratierecht).

Het ontnemen van het EU-burgerschap kan slechts wanneer er sprake is van een dreiging met betrekking tot de fundamentele belangen van de samenleving.

11.2 Historische ontwikkeling

Gedurende de 18^e en 19^e eeuw zorgden economische, sociale en politieke veranderingen ervoor dat de staten, en daarmee ook hun gemeenschap en de positie van het individu binnen die gemeenschap, drastisch veranderden. Het hedendaagse burgerschap is dan ook een product van deze evoluties. De invoering van de burgerrechten, eigendomsrechten en politieke participatie zorgden ervoor dat de positie van het individu binnen de nationale staten werd versterkt.

11.3 De aard van het burgerschap van de Unie

De term ‘EU-burgerschap’ werd voor het eerst genoemd in een rapport van Tindemans in 1975, waarin een aantal voorstellen werden gedaan om de burgers meer te laten integreren in de Europese gemeenschap. Tindemans stelde voor dat de EU-burgers een reeks politieke en sociale rechten zouden krijgen, zodat zij op gelijke voet zouden worden behandeld met de staten. De Europese Commissie en het Parlement probeerden de ideeën uit het rapport te implementeren, maar stuitten daarbij op veel weerstand. Pas in september 1990, toen Spanje daartoe een voorstel deed, werd de term ‘EU-burgerschap’ officieel in de Unie geïmplementeerd.

De bepalingen van het voorstel zijn nu te vinden in deel twee van het Werkingsverdrag. De EU-burgerrechten staan vermeld in artikel 21-24. Artikel 20 VWEU is echter de centrale bepaling van het EU-burgerschap. Hierin wordt bepaald dat een ieder die de nationaliteit van een lidstaat van de Unie bezit, het burgerschap van de Unie bezit. Indien een burger de nationaliteit van twee (lid)staten bezit, heeft de nationaliteit van de verblijfplaats van de burger voorrang boven de nationaliteit van de andere (lid)staat. Dit is bepaald in de Micheletti zaak.

Overigens treedt het EU-burgerschap niet in de plaats van het burgerschap van een staat. Zie hiervoor lid 1 van artikel 20 VWEU. In lid 2 van dit artikel worden de EU-burgerrechten opgesomd. Deze rechten kunnen slechts worden uitgevoerd binnen de grenzen van de Verdragen. Daarnaast worden enkele belangrijkere burgerrechten uiteengezet in artikel 21 en verder. Met name artikel 21 VWEU is hierbij van belang.

11.4 Recht van EU-burgers om vrij te reizen en te verblijven

Het recht om vrij te reizen en verblijven is vervat in artikel 20 lid 2 a en artikel 21 VWEU. Daarnaast wordt zij uitgewerkt in de burgerrichtlijn (2004/38/EC). De artikelen over vrijheid van beweging en vestiging kunnen worden verdeeld in drie categorieën: artikel 4-6 bepalen dat burgers vrij kunnen reizen en in alle lidstaten kunnen verblijven voor een periode tot drie maanden (mits zij geen onredelijke last vormt voor het sociaal stelsel van de betreffende lidstaat).

Voor een verblijfperiode van langer dan drie maanden zijn de vereisten wat strenger. Deze zijn vervat in artikel 7 lid 1 van de richtlijn. In de eerste plaats moeten burgers werk hebben in de gastlidstaat (werknemer dan wel zelfstandig) en genoeg middelen voor zichzelf en familie hebben teneinde geen onredelijke last te vormen voor het sociaal stelsel van de gastlidstaat en verzekerd zijn tegen ziektekosten, of zijn ingeschreven bij een onderwijsinstelling die is geaccrediteerd of gefinancierd door de gastlidstaat en genoeg middelen voor zichzelf en familie hebben teneinde geen onredelijke last te vormen voor het sociaal stelsel van de gastlidstaat en verzekerd zijn tegen ziektekosten.

Wanneer burgers voor vijf jaar legaal hebben verbleven in de gastlidstaat krijgen zij het recht van permanent verblijf. Vereisten van voldoende middelen vervallen dan. Deze status kan pas worden verloren wanneer de burger langer dan twee jaar niet in de lidstaat verblijft.

Voorwaarden voor verblijf

Zelfvoorziening is een belangrijke voorwaarde voor verblijfsrecht binnen de Unie. Deze voorwaarde maakt het verblijfsrecht levensvatbaar doordat migratie met als hoofddoel het profiteren van betere sociale voorzieningen wordt voorkomen. Aan de andere kant wordt hierdoor het recht om te reizen van meer ‘dure’ burgers ingeperkt. Vooral de niet economisch actieve burger wordt aan strenge eisen onderworpen. Bij verblijf korter dan drie maanden mogen zij geen onredelijke last vormen voor het sociaal systeem van de gastlidstaat. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn wanneer een burger een grote familie heeft met schoolgaande kinderen of veel medische hulp nodig heeft (dus geen directe financiële ondersteuning).

Bij een periode langer dan drie maanden moeten niet economisch actieve burgers beschikken over voldoende middelen, geen onredelijke last vormen voor het sociale stelsel van de lidstaat en beschikken over een uitgebreide ziektekostenverzekering. Voordat een lidstaat echter verblijf kan weigeren op grond van deze criteria dient zij echter ook conform het beginsel van evenredigheid de omstandigheden per geval te bekijken. Zo kan een lidstaat geen verblijf weigeren enkel op grond van het hebben van een ziektekostenverzekering die niet uitgebreid genoeg is. Vooral niet wanneer er na een verblijf van redelijke tijd nog geen kosten zijn gemaakt (Baumbast, 2002). Het Hof veronderstelt een zeker mate van financiële solidariteit tussen burgers van lidstaten onderling. Het is immers niet alleen onredelijk wanneer migranten te veel vragen, maar ook wanneer lidstaten alleen burgers ontvangen die niets nodig hebben. Het verbod voor het gebruik van harde regels met betrekking tot het bepalen of migranten beschikken over voldoende middelen is vervat in artikel 8 lid 4 van de richtlijn. Er dient rekening te worden gehouden met de persoonlijke omstandigheden van de persoon in kwestie (de tijd die de persoon in kwestie al in de lidstaat heeft doorgebracht, de omvang van steun die hij in die tijd heeft gehad en ‘andere persoonlijke omstandigheden’. Wanneer weigering impact heeft op het familieleven kan ook artikel 8 EVRM van toepassing zijn).

De toetsing aan de vereisten zijn voor de meeste burgers eenmalig. Deze mag tenminste niet systematisch zijn (artikel 14 lid 2 van de richtlijn).

Recht op gelijke behandeling

Het verbod op discriminatie is vervat in artikel 18 VWEU en in artikel 24 lid 1 van de burgerrichtlijn, waarin dit recht ook wordt uitgebreid naar familieleden.

Het non-discriminatiebeginsel is door het Hof als volgt omschreven: het niet anders handelen in vergelijkbare situaties en niet op gelijke manier behandelen van verschillende situaties. Wat vergelijkbaar en verschillend is wordt echter niet nader omschreven.

In de jurisprudentie wordt ook een andere aanpak gehanteerd. Hierbij staan twee vragen centraal: bevoordeelt of stelt een bepaalde maatregel een bepaalde groep achter ten opzichte van andere groepen? Zo ja, kan dit voldoende worden gerechtvaardigd (legitiem doel en evenredig)? Hoe explicieter het discriminerend effect van een maatregel, hoe overtuigender de rechtvaardiging moet zijn.

Reikwijdte non-discriminatiebeginsel

Het discriminatieverbod werkt binnen de sfeer van het Verdrag. Dit houdt met betrekking tot EU-burgers in, dat wanneer een regel van nationaal recht een migrant belemmert bij het uitoefenen van zijn rechten die voortvloeien uit het Verdrag, dit op zichzelf genoeg is om de regel binnen de invloedssfeer van het verdrag te trekken. Op deze manier kan al het nationaal recht worden beïnvloed door het non-discriminatiebeginsel (Zie Garcia Avello met betrekking tot naamrecht en Huber met betrekking tot regelgeving over het verzamelen van persoonlijke data).

Gelijke behandeling met betrekking tot sociale ondersteuning

Om praktische redenen beperkt elke lidstaat de toegang tot sociale voorzieningen. Sommige van deze beperkingen kunnen echter leiden tot discriminatie op grond van nationaliteit. In sommige gevallen is beperking van de toegang tot bepaalde sociale voorzieningen gerechtvaardigd en maken illegale migranten hier geen aanspraak op. Hoewel een aanvraag voor sociale ondersteuning een indicatie kan zijn dat er geen sprake is van een verblijfsrecht, betekent dit niet automatisch dat er niet is voldaan aan de vereisten en kan ondersteuning niet worden geweigerd zonder nader onderzoek.

Een nieuw type beperking dat de laatste decennia in opkomst is, is de vereiste van enige vorm van integratie of gebondenheid met de staat. Deze is vaker vervat in een residence condition: het vereiste dat een burger een bepaalde tijd verblijft in een lidstaat voordat deze aanspraak maakt op sociale ondersteuning. Een ander voorbeeld is het verschaffen van voorrang aan aanvragers voor sociale woonvoorzieningen wanneer zij een ‘link with the employment market’ kunnen aantonen (i.e. wanneer zij een baan hebben of hier serieus naar op zoek zijn).

Hoewel vereisten met betrekking tot lengte van verblijf niet expliciet onderscheid maken tussen eigen onderdanen en migranten, hebben deze wel een grotere impact op migranten, hetgeen leidt tot indirecte discriminatie wanneer zij niet voldoende zijn gerechtvaardigd.

Over het algemeen aanvaardt het Hof beperkingen van de toegang tot sociale voorzieningen. Er wordt wel streng getoetst aan de beginselen van evenredigheid en doeltreffendheid. Zo bepaalde het Hof in de zaak Collins dat er voor werkzoekende migranten wel het vereiste van een bepaalde link met de arbeidsmarkt mocht zijn om in aanmerking te komen voor financiële ondersteuning, maar dat deze beperking echter wel evenredig moet zijn. In Ioaniddis bepaalde het Hof dat de vereiste van een opleiding in België voor een wachtuitkering te algemeen en exclusief is. Ook het vereiste van een bepaalde periode van verblijf alvorens er aanspraak kan worden gemaakt op sociale voorzieningen moet zijn onderworpen aan een toets van evenredigheid.

Deze regel wordt echter in twijfel getrokken door artikel 24 lid 2 van de burgerrichtlijn en de Förster zaak. Lid 2 van dit artikel bepaalt, dat gelijke behandeling tussen eigen burgers en migranten kan worden beperkt met betrekking tot short term residents (

Met betrekking tot het recht op studiefinanciering heeft het Hof in Förster bepaald dat de Nederlandse regel die bepaalt dat men pas na vijf jaar verblijf in aanmerking komt voor studiefinanciering, geen inbreuk op artikel 18 VWEU oplevert. Deze regel is volgens het Hof gerechtvaardigd aangezien de ongelijke behandeling is gebaseerd op een daadwerkelijk onderscheid tussen eigen burger en migrant. Förster benadrukt het bestaan van een speciale band tussen staat en eigen burgers, ook op sociaal-economisch gebied, met als gevolg dat ongelijke behandeling gerechtvaardigd is. Dit is vreemd, aangezien het EU-recht dit soort redenen voor ongelijke behandeling juist tracht te bestrijden. Men kan zich afvragen in hoeverre deze uitspraak het EU-burgerschap bedreigt. Daarnaast kunnen eisen aan een bepaalde periode van vestiging leiden tot de situatie dat EU-burgers zich tot geen enkele staat kunnen wenden wanneer sociale ondersteuning nodig is. Dit zou namelijk het geval kunnen zijn wanneer zij nog niet lang genoeg verblijven in de ene staat om een bepaalde graad van integratie te bereiken en anderzijds al te lang niet meer hebben verbleven in de lidstaat van herkomst om daar aanspraak te maken op sociale voorzieningen.

Beperkingen van de bewegingsvrijheid

EU-burgers hebben het recht om vrij te reizen, zie artikel 21 VWEU. Dit recht kan worden beperkt door nationale wetgeving. Zo bepaalde het Hof in de zaak D’Hoop dat het vereiste van een Belgische vooropleiding voor een wachtuitkering een inbreuk maakt op het recht om vrij te reizen doordat deze regel burgers afschrikt om van dit recht gebruik te maken. Dit recht, zo stelt het Hof in overweging 32, is in het bijzonder belangrijk met betrekking tot onderwijs en mobiliteit van studenten en docenten. Deze redenering werd onderschreven in de zaken Ruffler en Morgan. In de laatstgenoemde zaak bepaalde het Hof dat studiefinancieringen kunnen worden aangewend voor een studie in het buitenland, hetgeen mobiliteit van studenten binnen de Unie vergroot.

11.5 Politieke EU-rechten

Naast de grondrechten hebben de burgers van de Unie ook zogenaamde politieke rechten, waaronder het kiesrecht, het petitierecht en het recht op diplomatieke bescherming. Hieronder zullen enkele politieke rechten kort besproken worden.

Het kiesrecht

Iedere EU-burger heeft het recht op vertegenwoordiging in zijn land van herkomst. Dit recht omvat zowel het actief kiesrecht als het passief kiesrecht. Indien EU-burgers verblijven in een andere lidstaat dan hun eigen lidstaat, hebben zij op grond van artikel 22 juncto 20 lid 2 VWEU het recht om – onder dezelfde omstandigheden als de onderdanen van die lidstaat – deel te nemen aan iedere Europese verkiezing. Deze procedure wordt geregeld door twee richtlijnen, namelijk Richtlijn 94/80/EG en Richtlijn 93/109/EG. Deze richtlijnen bevatten onder andere uitzonderingen en omstandigheden voor gevallen waarin er relatief veel niet-onderdanen zich op het grondgebied van een lidstaat bevinden. Tot nu toe zijn deze richtlijnen alleen in België en in Nederland toegepast.

Het petitierecht

Het recht op vertegenwoordiging omvat niet alleen het recht om te kiezen (actief kiesrecht) en het recht om gekozen te worden (passief kiesrecht), maar ook het recht op vertegenwoordiging buiten de verkiezingen om. Dit wil zeggen dat de burgers de overheid ter verantwoording kunnen roepen, bijvoorbeeld om te vragen hoe zij bepaalde belangen van EU-burgers gaan realiseren. Dit recht is te vinden in artikel 24 VWEU. De eerste paragraaf van dit artikel verwijst naar artikel 11 VEU, dat ervoor zorgt dat EU-burgers de Commissie kunnen vragen om een wetsvoorstel aangaande een bepaald onderwerp. Het overige deel van artikel 24 VWEU is beperkter. Twee andere bepalingen die moeten worden gelezen in het licht van artikel 24 VWEU zijn artikel 15 VWEU en artikel 41 van het Handvest.

Het recht op diplomatieke bescherming

Het derde politieke EU-recht dat van belang is, is het recht op diplomatieke bescherming. Dit recht is neergelegd in artikel 23 VWEU en houdt in dat een EU-burger onder bepaalde voorwaarden op het grondgebied van een derde staat (die dus geen lidstaat van de Unie is) bescherming geniet van een lidstaat van de Unie waarvan hij geen onderdaan is. De toepassing van artikel 23 VWEU is geregeld in Richtlijn 95/553/EG.

Welke rechten hebben niet-Europeanen binnen de Europese Unie? - Chapter 12

12.1 & 12.2 Centrale bevoegdheden van de Unie

Bij het Verdrag van Maastricht werd voor het eerst gesproken over het introduceren van een gemeenschappelijk Uniebeleid omtrent immigratie en asiel. Deze kwesties werden in dit Verdrag samengebracht onder de derde pijler, namelijk de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht. Hierdoor zouden zij vooralsnog intergovernmentaal worden geregeld.

Het Verdrag van Lissabon zorgde ervoor dat het beleid van grenscontroles, asiel en immigratie onderwerp werden van dezelfde juridische procedures en normen als de rest van het Werkingsverdrag. Alle beleiden werden vanaf nu geregeld volgens de gewone wetgevingsprocedure: het beleid omtrent de grenscontroles zijn uiteengezet in artikel 77 lid 1 VWEU, het beleid omtrent asiel en andere vormen van humanitaire bescherming in artikel 78 lid 1 VWEU en het gemeenschappelijke immigratiebeleid in artikel 79 lid 1 VWEU.

Hierop zijn twee uitzonderingen, namelijk het recht van familieleden van niet-Europeanen om zich vrijlijk te bewegen en te verblijven in een andere lidstaat en noodmaatregelen bij een plotselinge instroom van niet-Europeanen in een lidstaat. Deze worden beheerst door de consultatieprocedure. Zie hiervoor artikel 77 lid 3 respectievelijk 78 lid 3 VWEU.

De bepalingen van artikel 77-79 VWEU zijn onderworpen aan het Protocol van het Schengen Acquis, ook wel de Schengen Akkoorden genoemd. In 1985 besloten vijf EU-landen (de Benelux, Frankrijk en Duitsland) om een gebied te creëren zonder onderlinge grenzen. Dit wilde dus zeggen dat er binnen het gebied geen grenscontroles zouden worden uitgevoerd. Dit territorium werd de Schengenruimte genoemd, naar de Luxemburgse stad waar deze akkoorden werden ondertekend. In 1990 werd deze overeenkomst officieel goedgekeurd en kon het worden uitgevoerd.

Geleidelijk sloten steeds meer staten zich aan bij de akkoorden en breidde de Schengenruimte zich verder uit. Inmiddels maken ongeveer 22 landen deel uit van de Schengenruimte. Bulgarije, Cyprus, Liechtenstein en Roemenië maken officieel nog geen deel uit van het Schengengebied. Ierland en het Verenigd Koninkrijk vallen buiten het territorium, omdat zij er bewust voor hebben gekozen om de grenscontroles te handhaven. Ierland en het Verenigd Koninkrijk mogen slechts deelnemen aan de uitvoering van een maatregel op het gebied van grenscontroles, indien zij daartoe uitdrukkelijk goedkeuring krijgen van alle andere deelnemende lidstaten. Indien een maatregel niet wordt beheerst door het Schengen Protocol, dan gebruiken de twee staten een speciaal Protocol, dat hen het recht geeft om te kiezen of zij deelnemen aan de wetgeving op dit beleidsterrein of niet. Het gevolg hiervan is dat er twee parallelle wetgevende procedures bestaan op dit gebied, namelijk die van artikel 77-79 VWEU en die van het Schengen Protocol.

Enkele belangrijke maatregelen die in het kader van het Schengen Protocol zijn genomen, zijn onder andere:

• De opheffing van personencontroles aan de binnengrenzen.

• Gemeenschappelijke regels voor personen die de buitengrenzen van de EU-lidstaten oversteken.

• Harmonisatie van de voorwaarden bij binnenkomst en visaregels.

• Versterking van de politiële en justitiële samenwerking.

• De instelling van het Schengen Informatiesysteem (SIS). Hiermee kunnen politiële en justitiële autoriteiten gegevens opvragen over personen of voorwerpen binnen de Unie.

12.3 Niet-Europeanen en de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht

De bevoegdheden van de Unie op het gebied van grenscontroles, asiel en immigratie vallen aldus onder de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht. Zie hiervoor artikel 67 VWEU. Als gevolg hiervan is de Unie gebonden aan de algemene principes en procedures binnen deze derde pijler. Dat betekent dus dat de Unie onder andere de grenscontroles aan de binnengrenzen dien te voorkomen, de toegang tot de rechter dient te vergemakkelijken, de samenwerking tussen de politiële en justitiële auriteiten in strafzaken dient te stimuleren (zie artikel 71 VWEU) en maatregelen dien te nemen ter voorkoming van criminaliteit en racisme.

Niet alleen zijn er de algemene procedures van de derde pijler die in acht dienen te worden genomen, ook zijn er algemene principes en normen waar de Unie zich aan moet houden. De drie belangrijkste normen zijn de volgende:

• Het economisch mercantilisme: dit houdt in dat de welvaart van een staat afhankelijk is van het aanbod van kapitaal in die staat. Niet-Europeanen worden ook beschouwd als een belangrijke menselijke bron van kapitaal die van invloed is op de EU-arbeidsmarkt, welzijnssystemen en concurrentie. Desondanks kunnen de lidstaten wel zelf bepalen hoeveel onderdanen van derde landen zij op hun grondgebied toelaten teneinde daar al dan niet in loondienst arbeid te verrichten. Dit staat vermeld in artikel 79 lid 5 VWEU.

• De bescherming van nationale soevereiniteit en veiligheid: krachtens artikel 4 lid 2 VEU is nationale veiligheid slechts een zaak van de lidstaten. Zij zijn hierin dus soeverein. Zie hiervoor ook artikel 72 VWEU, dat stelt dat de handhaving van de openbare orde en binnenlandse veiligheid een taak van de lidstaten is. Niet-Europeanen zorgen vaak voor meer culturele, politieke en sociale risico’s. Dit rechtvaardigt het feit dat de controles aan de grens (bijvoorbeeld de visacontroles) strenger zijn geworden.

• EU-recht dient ook rekening te houden met de mensenrechten: de Unie moet aldus onderdak bieden voor niet-Europeanen die dit nodig hebben. Deze norm komt met name tot uitdrukking in artikel 67 lid 1 VWEU, 78 lid 1 VWEU en 8 EVRM.

• Europese solidariteit: lidstaten moeten de kosten die gemaakt worden op dit beleidsterrein eerlijk met elkaar delen. Zie hiervoor artikel 80 VWEU.

12.4 Richtlijn omtrent de terugkeer van niet-Europeanen

Niet-Europeanen hebben weliswaar het recht op toegang en verblijf in een lidstaat van de Unie, maar zij moeten hiervoor wel aan bepaalde vereisten voldoen. De omstandigheden waaronder niet-Europeanen dienen te verblijven in een andere lidstaat zijn neergelegd in Richtlijn 2008/115/EG. Deze richtlijn bevat gemeenschappelijke normen en procedures voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven.

Lidstaten zijn aldus geoorloofd om onderdanen van een derde land (dat wil dus zeggen niet-Europeanen) die illegaal zijn binnengekomen of illegaal in hun lidstaat verblijven terug te sturen naar hun land van herkomst. Hiertoe dienen zij krachtens artikel 6 van de richtlijn een terugkeerbesluit te nemen. In artikel 3 van de richtlijn worden een aantal definities gegeven omtrent het nemen van een dergelijk besluit voor een lidstaat. Voor de toepassing van deze richtlijn is het handig om een paar van deze definities te geven:

• ‘Onderdaan van een derde land’: ‘eenieder die geen burger van de Unie is in de zin van artikel 17 lid 1 van het Verdrag en die geen persoon is, die onder het gemeenschapsrecht inzake vrij verkeer valt’.

• ‘Illegaal verblijf’: ‘de aanwezigheid op het grondgebied van een lidstaat, van een onderdaan van een derde land die niet of niet langer voldoet aan de voorwaarden voor toegang, of aan andere voorwaarden voor toegang tot, verblijf of vestiging in die lidstaat’.

• ‘Terugkeer’: het proces waarbij een onderdaan van een derde land, vrijwillig gevolg geeft aan een terugkeerverplichting of vrijwillig terugkeert naar zijn land van herkomst’.

Na een terugkeerbesluit kan een onderdaan of vrijwillig de lidstaat verlaten, of deze kan hiertoe gedwongen worden. Vrijwillige terugkeer dient te geschieden binnen een periode van 7 tot 30 dagen (artikel 7 van de richtlijn). Indien de onderdaan niet vrijwillig of niet binnen deze periode terugkeert naar zijn land van herkomst, is een gedwongen terugkeer een logisch gevolg (artikel 8 van de richtlijn).

Indien een onderdaan van een derde land gemaand wordt tot terugkeer naar zijn land van herkomst, heeft dit twee mogelijke gevolgen. Ten eerste kan deze onderdaan niet weer terugkeren naar de betreffende lidstaat. Zie hiervoor artikel 11 lid 1 van de richtlijn. Dit inreisverbod geldt in beginsel voor een periode van vijf jaar, maar kan worden vermeerderd indien de persoon een ernstig gevaar vormt voor de openbare orde, openbare veiligheid of de nationale veiligheid. Ten tweede kan deze onderdaan krachtens artikel 15 lid 1 van de richtlijn in hechtenis worden genomen, indien bijvoorbeeld het risico op onderduiken in de betreffende lidstaat bestaat.

12.5 Richtlijn omtrent een langer verblijf van niet-Europeanen

Indien een onderdaan van een derde land, aldus een niet-Europeaan, niet illegaal verblijven in een lidstaat van de Unie, garandeert de Unie voor hen een verblijf voor een langere termijn. Hiervoor is Richtlijn 2003/109/EG in het leven geroepen. Deze richtlijn betreft aldus de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen.

Willen dergelijke onderdanen voor een langer verblijf in een lidstaat in aanmerking komen, dan dienen zij te voldoen aan bepaalde criteria. Deze zijn uiteengezet in artikel 4 en 5 van de richtlijn. De lidstaten kennen de status van ‘langdurig ingezetene’ officieel pas toe aan onderdanen van derde landen die legaal en voor een ononderbroken periode van vijf jaar op hun grondgebied zijn verbleven. Bovendien zijn er voorwaarden waaraan de onderdanen moeten voldoen. Zo moeten de onderdanen bewijzen dat zij vaste en regelmatige inkomsten hebben en in het bezit zijn van een ziektekostenverzekering. De lidstaten kunnen overeenkomstig hun nationaal integratierecht aanvullende voorwaarden voor het verkrijgen van deze status verlangen.

Bij verkrijging van de status worden tevens een aantal rechten verleend. De drie belangrijkste van deze rechten worden hieronder genoemd. Ten eerste verkrijgt de niet-Europeaan het recht op een permanent verblijf in de betreffende lidstaat. De enige omstandigheid waarbij een dergelijke onderdaan nog kan worden uitgezet door de lidstaat, wordt genoemd in artikel 12 van de richtlijn. Daarvan is sprake als de onderdaan daadwerkelijk een actueel en voldoende ernstige bedreiging voor de openbare orde of de nationale veiligheid vormt. Daarnaast stelt artikel 11 van de richtlijn dat dergelijke onderdanen het recht op gelijke behandeling hebben, bijvoorbeeld wat betreft sociale zekerheid en fiscale voordelen. Ten slotte wordt in Richtlijn 2003/86/EG ook nog het recht op een familiereünie genoemd. Zie hiervoor artikel 3 van deze richtlijn.

Onderdanen van derde landen kunnen deze status van een langdurig ingezetene krachtens artikel 9 van de richtlijn ook verliezen. Hun status kan bijvoorbeeld worden ingetrokken, doordat wordt vastgesteld dat deze status op frauduleuze wijze is verkregen.

12.6 Het beleid van de Unie omtrent asielzoekers

Asielzoekers hebben een aantal rechten die andere typen migranten, zoals bijvoorbeeld economische migranten, niet hebben. Echter zijn vele van deze rechten nogal problematisch, omdat er veel condities voor en uitzonderingen op deze rechten bestaan.

De rechten van asielzoekers worden met name beheerst door Richtlijn 2005/85/EG. Deze richtlijn bevat minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de toekenning of intrekking van de status van ‘vluchteling’. Een van de belangrijkste rechten die in deze richtlijn wordt genoemd, is het recht om gedurende de behandeling van het asielverzoek in de lidstaat te verblijven (artikel 7 van de richtlijn).

Voor de toepassing van dit artikel worden in artikel 3 van de richtlijn enkele definities gegeven. De belangrijkste definities staan hieronder vermeld:

• ‘Asielzoeker’: ‘een onderdaan van een derde land of een staatloze die een asielverzoek heeft ingediend waarover nog geen definitieve beslissing is genomen’.

• ‘Asielverzoek’: ‘een door een onderdaan van een derde land of een staatloze ingediend verzoek dat kan worden opgevat als een verzoek om verlening van internationale bescherming door een lidstaat’.

• ‘Vluchtelingenstatus’: ‘de erkenning, door een lidstaat, van een onderdaan van een derde land of een staatloze als vluchteling’.

Een uitzondering op artikel 7 doet zich voor indien de asielzoeker afkomstig is uit een ‘veilig derde land’. Een verduidelijking van dit begrip is te vinden in artikel 27 van de richtlijn. Er zijn twee soorten ‘veilige landen’: veilige landen van herkomst en andere veilige landen. Een derde land dat op grond van artikel 29 of artikel 30 van de richtlijn als veilig land van herkomst is aangemerkt, kan voor een bepaalde asielzoeker alleen als een zodanig veilig land van herkomst worden beschouwd indien hij de nationaliteit van dit land bezit of staatloos is (artikel 31 lid 1 van de richtlijn). De lidstaten achten een asielverzoek als ongegrond wanneer het derde land door de Raad als veilig is aangemerkt in artikel 29 van de richtlijn. Zie hiervoor artikel 31 lid 2 van de richtlijn.

Echter heeft het Hof van Justitie in 2008 in de zaak Parliament v. Council (Case C-133/06) de toepassing van dit artikel verworpen en een definitie van het begrip ‘veilig derde land’ gegeven. Deze definitie is alsvolgt: ‘Een land wordt als veilig land van herkomst beschouwd wanneer op basis van de rechtstoestand, de toepassing van de rechtsvoorschriften in een democratisch stelsel en de algemene politieke omstandigheden kan worden aangetoond dat er algemeen gezien en op duurzame wijze geen sprake is van vervolging in de zin van artikel 9 van Richtlijn 2004/83/EG; noch van foltering of onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing; noch van dreiging van blind geweld bij internationale of interne gewapende conflicten’.

Voor de materiële voordelen van asielzoekers wordt niet gekeken naar Richtlijn 2005/85/EG, maar naar Richtlijn 2003/9/EG. Deze richtlijn bevat een aantal minimumnormen omtrent de opvang van asielzoekers in de lidstaten. Enkele belangrijke verplichtingen van de lidstaten zijn:

• Het geven van informatie omtrent het asielverzoek (artikel 5 van de richtlijn).

• De lidstaten dienen ervoor te zorgen dat de asielzoekers geen ernstige vormen van geweld moeten ondergaan (artikel 21 van de richtlijn).

• Het zorgen voor materiële opvangvoorzieningen (artikel 13 van de richtlijn).

• De lidstaten nemen passende maatregelen om de eenheid van een gezin te bewaren (artikel 8 van de richtlijn).

• Het bieden van onderwijs aan minderjarige kinderen (artikel 10 van de richtlijn).

• Het bieden van werkgelegenheid (artikel 11 van de richtlijn).

Willen asielzoekers daadwerkelijk recht hebben op deze materiële voorzieningen, dan dienen zij te voldoen aan bepaalde voorwaarden. Zie hiervoor artikel 16 van de richtlijn. De lidstaten kunnen de opvangvoorzieningen in bepaalde gevallen, als genoemd in het artikel, beperken of zelfs intrekken.

In beginsel hebben de asielzoekers krachtens artikel 7 lid 1 van de richtlijn verblijf- en bewegingsvrijheid in de lidstaat waarin zij zich bevinden. De lidstaten kunnen echter onder bepaalde omstandigheden besluiten om deze vrijheid in te perken wegens redenen van openbaar belang en/of openbare orde (zie artikel 7 lid 2 van de richtlijn).

In bepaalde gevallen mogen de lidstaten een asielzoeker zelfs vasthouden. Zie hiervoor het derde lid van artikel 7.

12.7 Het beleid van de Unie omtrent vluchtelingen

EU-vluchtelingenrecht voorziet op bescherming van twee groepen: vluchtelingen en andere personen onderworpen aan internationale subsidiaire bescherming. Het beleid van de Unie op het gebied van vluchtelingen en subsidiaire bescherming is neergelegd in Richtlijn 2004/83/EG. Deze richtlijn bevat enkele minimumnormen voor de erkenning van onderdanen van derde landen en staatslozen als vluchteling en/of personen die anderszins internationale bescherming behoeven, en de inhoud van deze bescherming.

In artikel 2 van de richtlijn worden weer enkele definities van belangrijke begrippen gegeven:

• ‘Internationale bescherming’: ‘de vluchtelingenstatus en de subsidiaire bescherming’.

• ‘Subsidiaire-beschermingsstatus’: ‘de erkenning door een lidstaat van een onderdaan van een derde land of een staatloze als een persoon die voor subsidiaire bescherming in aanmerking komt’.

• ‘Persoon die voor de subsidiaire-beschermingsstatus in aanmerking komt’: ‘een onderdaan van een derde land of een staatloze die niet voor de vluchtelingenstatus in aanmerking komt, doch ten aanzien van wie er zwaarwegende gronden bestaan om aan te nemen dat, wanneer hij naar zijn land van herkomst of naar het land waar hij vroeger gewoonlijk verbleef, terugkeert, een reëel risico zou lopen op ernstige schade, en die zich niet onder de bescherming van dat land kan of, wegens dat risico, wil stellen’. Zie hiervoor artikel 5 van de richtlijn.

Wil een vluchteling of een als genoemd ander persoon in aanmerking komen voor dergelijke bescherming van een lidstaat, dan dient het daartoe een verzoek in te dienen bij de betreffende lidstaat. Deze lidstaat beoordeelt het verzoek. De beoordeling van een verzoek om internationale bescherming vindt plaats op individuele basis, omdat de feiten en omstandigheden bij internationale bescherming van persoon tot persoon verschillen. Zie hiervoor artikel 4 van de richtlijn.

Actoren

Bij het beoordelen van een verzoek tot internationale bescherming dient ook gekeken worden naar de actoren. Het is immers van belang wie er vervolgt of ernstige schade toebrengt (zie hiervoor artikel 6 van de richtlijn) jegens wie (zie hiervoor artikel 7 van de richtlijn). Is dat bijvoorbeeld de staat of een niet-overheids actoor?

Verkrijging van de vluchtelingenstatus

Een onderdaan van een derde land of een staatloze kan slechts de status van vluchteling krijgen, indien er een gegronde reden bestaat om te vrezen dat deze persoon zal worden vervolgd. Er moeten aldus daden van vervolging zijn. Voorwaarden voor deze daden worden genoemd in artikel 9 van de richtlijn.

Ook moet er een grond voor vervolging aanwezig zijn. Als gronden voor vervolging noemt artikel 10 van de richtlijn: ras, godsdienst, nationaliteit, politieke opinie of lidmaatschap of de vorming van een specifieke sociale groep.

Subsidiaire bescherming

Een onderdaan van een derde land of staatloze komt in aanmerking voor subsidiaire internationale bescherming, indien deze een reëel risico loopt op ernstige schade. Deze vorm van bescherming is slechts mogelijk voor degenen die niet de status van vluchteling bezitten. Onder ‘ernstige schade’ wordt krachtens artikel 15 van de richtlijn het volgende verstaan: doodstraf of executie, foltering of onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing en ernstige en individuele bedreiging van het leven.

Uitgesloten van subsidiaire bescherming zijn de onderdanen van een derde land of staatlozen die genoemd worden in artikel 17 van de richtlijn.

Voordelen van internationale bescherming

Richtlijn 2004/83/EG voorziet in een aantal voordelen ten aanzien van vluchtelingen. Deze voordelen kunnen verdeeld worden in drie categorieën. Hiervoor is het van belang of er sprake is van een persoon in het bezit van de vluchtelingenstatus, of een persoon afkomstig uit de andere categorie.

De volgende rechten gelden voor beide categorieën:

• Het recht op instandhouding van het gezin (artikel 23 van de richtlijn).

• Het recht op onderwijs (artikel 27 lid 1 van de richtlijn).

• Het recht op toegang tot huisvesting (artikel 31 van de richtlijn).

• Het recht op vrij verkeer binnen de lidstaat (artikel 32 van de richtlijn).

• Het recht op bijstand (artikel 34 van de richtlijn).

• Het recht op bescherming tegen refoulement (artikel 21 van de richtlijn). Refoulement is een begrip voor het terugzenden van vluchtelingen naar hun land van herkomst indien zij vervolging te vrezen hebben. Dit is verboden.

• Het recht op een verblijfstitel (artikel 24 van de richtlijn) en reisdocumenten (artikel 25 van de richtlijn).

Sommige personen behoeven speciale bescherming. Dit zijn vaak kwetsbare personen zoals minderjarigen, gehandicapten, zwangere vrouwen en ouderen. Zie hiervoor artikel 20 lid 3 van de richtlijn. Lidstaten dienen vaak extra rekening te houden met de behoeften van deze personen.

Welke regels heeft de Europese Unie tegen discriminatie? - Chapter 13

13.1 & 13.2 De ontwikkeling van het non-discriminatie beleid van de Unie

Bij het EEG-Verdrag, het Verdrag van Rome, in 1957 was er maar in beperkte mate sprake van een Uniebeleid omtrent gelijke kansen. Het Verdrag bevatte slechts één bepaling over discriminatie op grond van het geslacht in het kader van arbeid. Deze bepaling moest voorkomen dat de lidstaten concurrentievoordelen zouden behalen door het gebruik van goedkope(re) vrouwelijke werknemers.

Waarom was een gemeenschappelijk non-discriminatiebeleid van de Unie eigenlijk nodig? Enerzijds was een dergelijk beleid noodzakelijk voor het bevorderen van de economische ontwikkeling binnen de Unie en het creëren van een interne markt. Discriminatie verlaagt immers de economische welvaart en dient daarom verboden te worden. Een goed voorbeeld hiervan is artikel 157 VWEU. Dit artikel gebiedt elke lidstaat er zorg voor te dragen dat mannelijke en vrouwelijke werknemers gelijk worden behandeld. Dit houdt in dat zij een gelijke beloning dienen te krijgen en wat betreft beroepsperspectieven gelijk behandeld dienen te worden.

Anderzijds werden de taken van de Unie steeds ruimer, waardoor de Unie haar burgers op steeds meer gebieden rechten moest toekennen. Discriminatie vraagt om meer bescherming van de EU-burgers en dus om een toename van de burgerrechten binnen de Unie.

Sinds het EG-Verdrag heeft het Uniebeleid omtrent anti-discriminatie zich steeds meer ontwikkeld. Het huidige non-discriminatiebeleid van de Unie is gebaseerd op artikel 19 VWEU. De Raad kan krachtens een bijzondere wetgevingsprocedure passende maatregelen nemen om discriminatie tegen te gaan. Discriminatie omvat hier het maken van onderscheid op grond van geslacht, ras of etnische afstamming, godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele geaardheid.

Een belangrijke uitspraak van het Hof van Justitie omtrent het non-discriminatiebeleid van de Unie is de Mangold zaak. In 2003, toen Mangold 56 jaar oud was, sloot hij een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd met Helm. De voorwaarden van het contract specificeerden dat de duur van het contract was bepaald in overeenstemming met de Duitse wet, die was gemaakt om het aantrekken van oudere werknemers voor werkgevers gunstiger te maken. Mangold vond dat zijn arbeidscontract in strijd was met Richtlijn 2000/78/EG. Bovendien discrimineerde het contract op basis van zijn leeftijd. Het Hof oordeelde uiteindelijk dat het gemeenschapsrecht zich tegen een nationale bepaling op grond waarvan het sluiten van arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd onbeperkt is toegestaan indien de werknemer 52 jaar of ouder is, verzette. Het is aan de nationale rechter om de volle werking van het beginsel van non-discriminatie op grond van leeftijd te verzekeren door elke strijdige bepaling van nationaal recht buiten toepassing te verklaren.

Wat voor soort anti-discriminatie beleid hanteert de Unie? Onder critici bestaan hierover meerdere benaderingen. De twee contrasterende benaderingen zijn die van discriminatie als gelijkheid van kansen en discriminatie als gelijkheid van resultaten.

De tweede benadering wordt ook de benadering van materiële gelijkheid genoemd.

Voor het vervolg is het onderscheid tussen deze benaderingen niet zeer relevant, maar voor een juist begrip van het begrip gelijkheid des te meer.

13.3 Discriminatiegronden

Discriminatie is het onrechtmatig maken van onderscheid. Bij de vraag of dit onderscheid discriminatoir van aard en dus onrechtmatig is, is het van belang om na te gaan of gelijke gevallen ook gelijk behandeld worden. Ter voorkoming van discriminatie en ter stimulering van gelijke behandeling vaardigt de Unie steeds meer richtlijnen uit. Zo is de belangrijkste richtlijn op het gebied van gelijke behandeling in arbeid en beroep Richtlijn 2000/78/EG.

Mensen of groepen mensen kunnen worden gediscrimineerd op basis van uiteenlopende kenmerken. De meest voorkomende vormen van discriminatie zijn die op grond van geslacht, ras of etnische afstamming, godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd en seksuele geaardheid. Dit worden ook wel de gronden voor discriminatie genoemd. Hieronder zullen deze een voor een kort worden besproken.

Geslacht

Discriminatie op basis van geslacht is een van de meest voorkomende vormen van discriminatie. Hoewel mannen en vrouwen al jarenlang recht hebben op een gelijke behandeling, is de praktijk echter anders. Een goed voorbeeld hiervan is dat mannen vaak hogere functies bekleden dan vrouwen. In de zaak Defrenne v. Sabena kreeg een stewardess voor hetzelfde werk niet dezelfde beloning voor haar werk als haar mannelijke collega’s. Zij stelde daarom tegen haar werkgever een vordering in wegens discriminatie. Het Hof bepaalde dat artikel 157 VWEU, het beginsel van gelijke beloning voor mannelijke en vrouwelijke werknemers, rechtstreekse werking had. De stewardess werd aldus in het gelijk gesteld.

Ras of etnische afstamming

Bij discriminatie op grond van ras of etnische afstamming wordt gedacht aan het onderscheid op grond van bijvoorbeeld huidskleur, het hebben van een andere afkomst of het behoren tot een bepaalde etnische minderheid. Een voorbeeld van het eerste kenmerk is een man met een donkere huidskleur die de toegang tot een discotheek wordt geweigerd, omdat hij geen blanke huid heeft. Het onderscheid op grond van ras is slechts toegestaan, indien uiterlijke kenmerken die samenhangen met het ras van een persoon in zijn algemeenheid bepalend zijn. Dit kan zich voordoen bij het aannemen van een acteur.

Godsdienst of overtuiging

Een voorbeeld van discriminatie op grond van godsdienst of overtuiging is het in brand steken van moskeeën. Afwezigheid van een godsdienst of overtuiging valt ook onder dit concept. Dit betekent dat een religieuze werkgever geen sollicitant mag weigeren op grond van het niet bezitten van een religie.

Handicap

Discriminatie op grond van handicap komt bijvoorbeeld voor indien een student niet zijn opleiding kan volgen, omdat de universiteit weigert relatief eenvoudige aanpassingen aan de opleiding te doen. Maar wat is precies de betekenis van het begrip ‘handicap’? De reikwijdte van het begrip ‘handicap’ wordt uitgelegd in de zaak van Chacón Navas. Chacón Navas werkte in Spanje als werknemer bij een cateringbedrijf. Op een gegeven moment gaat zij met ziekteverlof. Zeven maanden later is zij nog steeds arbeidsongeschikt en wordt zij ontslagen door haar werkgever. Ondanks haar ziekte vordert Navas bij een Spaanse rechtbank het intrekken van haar ontslag. Zij vindt dat haar werkgever haar heeft gediscrimineerd op grond van haar handicap, namelijk de ziekte. De zaak wordt doorverwezen naar het Hof van Justitie. Het Hof maakt direct korte metten met de vordering van Navas. Zij legt het begrip ‘handicap’ uit als ‘een beperking die het gevolg is van lichamelijke, geestelijke of psychische aandoeningen die de deelneming van een persoon aan het beroepsleven langdurig belemmeren’. Een ziekte valt dus niet onder de reikwijdte van het begrip ‘handicap’.

Leeftijd

Deze grond van discriminatie komt voornamelijk voor op de arbeidsmarkt. Voor de inwerkingtreding van artikel 19 VWEU werd discriminatie op grond van leeftijd beheerst door het zogenaamde Barber arrest. In deze zaak bepaalde het Hof van Justitie dat de vaststelling van een naar geslacht verschillende leeftijdsvoorwaarde voor de aanspraak op pensioen in strijd is met EU-recht. In de periode voorafgaande aan het arrest werden vrouwen veelal later opgenomen, maar konden zij eerder dan hun mannelijke collega’s met pensioen. Het gelijktrekken van de pensioengerechtigde leeftijd heeft er dus toe geleid dat zowel discriminatie op grond van geslacht als discriminatie op grond van leeftijd op de arbeidsmarkt enigszins werd teruggedrongen.

Seksuele geaardheid

Bij deze vorm van discriminatie is het van belang om onderscheid te maken tussen twee niveau’s: discriminatie tegen hen die openlijk uitkomen voor hun seksuele geaardheid, en discriminatie tegen hen die hun seksuele geaardheid verborgen houden uit angst voor discriminatie. Een voorbeeld van discriminatie op grond van seksuele geaardheid is een ambtenaar van de burgerlijke stand die weigert een lesbisch paar in het echt te verbinden. Een bekende uitspraak omtrent deze grond van discriminatie is die van het Hof van Justitie in de zaak Tabao Maruko. Het Hof bepaalde in deze zaak dat een lagere pensioenuitkering voor geregistreerde partners van hetzelfde geslacht in vergelijking met gehuwden, onrechtmatig onderscheid maakt op grond van seksuele geaardheid en dus discriminerend is.

13.4 Discriminatie uitgelicht

Volgens de vele anti-discriminatierichtlijnen van de Unie bestaan er een aantal gronden voor gelijke behandeling. De twee bekendste vormen zijn die van directe en indirecte discriminatie. De derde vorm, die vooral voorkomt in de arbeidsrechtelijke sfeer, is die van intimidatie.

Door artikel 2 lid 2 van de Richtlijn rassengelijkheid wordt directe discriminatie omschreven als ‘het ongunstiger behandelen van iemand dan een ander in een vergelijkbare situatie wordt, is of zou worden behandeld’. Deze vorm van discriminatie houdt aldus het maken van een onderscheid naar een van de discriminatiegronden in. Het onderscheid heeft hier betrekking op het ongelijk behandelen van gelijke gevallen. Een voorbeeld van directe discriminatie is dat mannelijke en vrouwelijke werknemers niet dezelfde beloning krijgen voor hetzelfde werk.

Artikel 2 lid 2 onder b van de Richtlijn rassengelijkheid spreekt van indirecte discriminatie ‘wanneer een ogenschijnlijke neutrale bepaling, maatstaf of handelswijze ervoor zorgt dat bepaalde (groepen) personen in vergelijking met andere (groepen) personen bijzonder benadeeld’. Een voorbeeld van deze vorm van discriminatie is het verbod op dieren in een openbare gelegenheid. Dit verbod zorgt ervoor dat gehandicapten met een blindengeleidehond deze plaats niet kunnen betreden.

Intimidatie is het beïnvloeden van het gedrag van een persoon door hem te bedreigen of anderszins angst aan te jagen. Deze grond voor gelijke behandeling kan zowel fysiek als verbaal plaatsvinden. De meest voorkomende vorm van intimidatie is seksuele intimidatie. Voorheen werd intimidatie opgevat als een specifieke vorm van directe discriminatie. Tegenwoordig wordt intimidatie in richtlijnen omtrent gelijke behandeling ondergebracht onder een aparte titel.

Een voorbeeld van intimidatie was aan de orde in de zaak Coleman v. Attridge Law en Steve Law. In deze zaak beweerde een moeder dat ze ongunstig werd behandeld op haar werk, omdat haar zoon gehandicapt was. De handicap van haar zoon zorgde ervoor dat zij vaak beledigende opmerkingen over de toestand van haar zoon kreeg. Het Hof van Justitie stelde vast dat dit een vorm van intimidatie betrof op grond van de handicap van haar kind.

Rechtvaardigingsgronden

In beginsel zijn alle vormen van directe en indirecte discriminatie verboden. Toch kan het Hof van Justitie in bepaalde situaties discriminatie aanvaardbaar achten. Voor dergelijke situaties is een objectieve rechtvaardigingsgrond nodig. Rechtvaardigingen voor discriminatie kunnen zich voordoen waarbij, wegens de aard van de betrokken specifieke beroepsactiviteiten of de context waarin deze worden uitgevoerd, gelet wordt op een specifiek kenmerk of een wezenlijk bepalend beroepsvereiste. Een voorbeeld hiervan is het selecteren van een mannelijke acteur voor een mannelijke hoofdrol.

Een zaak waarin een dergelijke rechtvaardigingsgrond niet opging, is die van Kreil v. Duitsland. Krachtens de Duitse wet konden vrouwen geen functies vervullen in de gewapende dienst van het Duitse leger, wegens het karakter van de werkzaamheden. Daarom werden vrouwen slechts aangesteld bij de geneeskundige dienst en de militaire muziekkorpsen. Tanja Kreil solliciteerde naar een aanstelling bij de gewapende dienst van het Duitse leger. Haar verzoek werd afgewezen op grond van de Duitse wetgeving. Het oordeel van het Hof van Justitie luidde alsvolgt: ‘het karakter van de gewapende dienst van het Duitse leger in aanmerking genomen, is het enkele feit dat het daarbij dienende personeel kan worden genoodzaakt wapens te gebruiken, niet voldoende voor het uitsluiten van vrouwen van de toegang tot dergelijke functies binnen het leger’. Het Hof achtte de wet in strijd met het beginsel van non-discriminatie en evenredigheid.

Een ander voorbeeld van een rechtvaardigingsgrond doet zich voor bij religieuze instellingen. De Richtlijn gelijke behandeling in arbeid en beroep staat organisaties betreffende een godsdienst of overtuiging toe bepaalde voorwaarden aan werknemers op te leggen. Artikel 4 lid 2 van deze richtlijn bepaalt dat. Bovendien kunnen werkgevers die verbonden zijn met religieuze organisaties binnen het toepassingsgebied vallen van de rechtvaardigingsgrond van ‘een wezenlijk en bepalend beroepsvereiste’.

Rechtvaardigingsgronden dienen in iedere situatie anders beoordeeld te worden. De objectieve rechtvaardigingsgronden zijn echter verbonden aan een aantal criteria: zij dienen proportioneel en noodzakelijk te zijn om het doel te bereiken.

Artikel 6 van deze richtlijn voorziet ook in twee afzonderlijke rechtvaardigingen voor discriminatie op grond van leeftijd. Volgens lid 1 is dergelijke discriminatie gerechtvaardigd als die ‘legitieme doelstellingen van het beleid op het terrein van werkgelegenheid, de arbeidsmarkt of de beroepsopleiding’ tot doel heeft. Krachtens lid 2 is discriminatie op grond van leeftijd in het kader van toegang tot en voordelen van sociale zekerheid geoorloofd. Een voorbeeld van een zaak waarin het Hof van Justitie een uitspraak doet over de toepassing van artikel 6 omtrent leeftijdsdiscriminatie, is die in de zaak Palacios.

Remedies

Om hun recht op gelijke behandeling af te dwingen kunnen slachtoffers van discriminatie binnen de Unie een beroep doen op administratieve en gerechtelijke procedures. Met daadwerkelijke oplossingen voor discriminatie is de Unie tot dusver nog niet gekomen. In de afgelopen jaren heeft het Hof van Justitie wel meerdere malen het recht op schadevergoeding toegekend aan slachtoffers van discriminatie. Ook stellen de lidstaten in het kader van de richtlijnen steeds meer nationale instanties in ter bevordering van het recht op gelijke behandeling.

13.5 De omvang van het non-discriminatiebeleid van de Unie

De laatse jaren hebben zich vier belangrijkste ontwikkelingen op het gebied van de toepassing van een uniform Uniebeleid omtrent anti-discriminatie voorgedaan. Deze ontwikkelingen zijn de volgende: het aantal werkgebieden van de Unie is uitgebreid, de lidstaten en de Unie hebben gezamenlijke actieprogramma’s, de Unie bevordert diverse vormen van discussie omtrent non-discriminatie en ‘mainstreaming’.

Wat betreft de laatste ontwikkeling. Volgens de Europese Commissie betekent ‘mainstreaming’ het volgende: ‘de systematische integratie van diverse situaties, prioriteiten en behoeften van vrouwen en mannen in alle beleidsgebieden van de Unie, het bevorderen van gelijkheid van mannen en vrouwen en het in beweging brengen van het algemene beleid en algemene maatregelen met als doel het bereiken van gelijkheid, rekening houdend met de effecten op de diverse situaties, de implementatie, de controle en evaluatie’.

Bij deze ontwikkeling zijn met name artikel 8 VWEU en 10 VWEU van belang. Deze artikelen houden in dat de Unie bij de uitvoering van haar beleid ernaar streeft iedere vorm van discriminatie te bestrijden en de gelijkheid van mannen en vrouwen te bevorderen.

Hoe is het strafrecht in de Europese Unie geregeld? - Chapter 14

14.1 &14.2 De relatie tussen EU-strafrecht en de binnenlandse veiligheid

Voor het Verdrag van Maastricht had de Unie geen formele bevoegdheden op het gebied van strafrecht. Met de oprichting van de Europese Unie (1992) werd de EU uitgeroepen tot een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht. Bovendien werd het gemeenschappelijk beleid beleid omtrent justitiële en politiële samenwerking in strafzaken was oorspronkelijk onderdeel van de derde pijler; Justitie en Binnenlandse zaken. Bovendien is het wetgevingsproces op het gebied van strafrecht met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon meer gesupranationaliseert.

De ruimte van vrijheid, veiligheid en recht moest worden gehandhaafd mede doordat alle grensoverschrijdende strafzaken deel gingen uitmaken van het Uniebeleid. Tegenwoordig is dit standpunt neergelegd in artikel 67 VWEU.

Binnen deze ruimte van vrijheid, veiligheid en recht heeft de Unie drie centrale bevoegdheden: justitiële in strafzaken, de creatie van minimumnormen omtrent strafrechtelijke sancties, en politiële samenwerking. Op al deze gebieden heeft het Hof van Justitie volledige jurisdictie en stemt de Raad met gekwalificeerde meerderheid. Bovendien kunnen richtlijnen en verordeningen worden aangenomen net als in ieder ander beleidsgebied van de Unie.

Bovenstaande bevoegdheden worden beheerst door artikel 4 lid 2 VEU. Deze bepaling kan op twee manieren gelezen worden. Enerzijds kunnen de instellingen van de Unie aan de lidstaten gerechtelijke dwangbevelen opleggen. Anderzijds zorgt het artikel ervoor dat de lidstaten het alleenrecht krijgen op het gebied van nationale veiligheid. Slechts de lidstaten kunnen ingrijpen om de eigen binnenlandse veiligheid te behouden. Het Uniebeleid omtrent het strafrecht heeft dus gevolgen voor de soevereiniteit en nationale identiteit van de lidstaten. Zie hiervoor ook artikel 73 VWEU.

Ondanks het feit dat de lidstaten zich voornamelijk bekommeren om hun nationale veilgheid, doet de Unie er alles aan om het idee van een ‘collectieve veiligheid’ binnen de Unie tot stand te brengen. Een voorbeeld van een bepaling uit het Werkingsverdrag dat een dergelijk idee stimuleert, is artikel 71 VWEU. Om ervoor te zorgen dat de operationele samenwerking op het gebied van binnenlandse veiligheid wordt bevorderd, wordt binnen de Raad een speciaal permanent comité opgericht.

14.3 Justitiële samenwerking

De justitiële samenwerking in strafzaken is gebaseerd op het beginsel van wederzijdse erkenning van rechterlijke uitspraken. Het beginsel is voor het eerst

uiteengezet in een aanbeveling door de Europese Commissie. Tegenwoordig is het beginsel vervat in artikel 82 VWEU. Wederzijdse erkenning kan voorkomen op twee tegengestelde manieren: nationaal rechterlijke beslissingen kunnen de verdachte beschuldigen en straffen of zij kunnen de verdachte vrijpleiten. Bij de tweede manier is bovendien sprake van het ne bis in idem beginsel, dat hieronder nog aan de orde komt. Het idee van erkenning van nationale standaarden door andere lidstaten ligt ten grondslag aan het beginsel van wederzijdse erkenning.

Het bekendste voorbeeld van de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning is de zaak Arrest Warrant. België had een internationaal arrestatiebevel uitgevaardigd jegens Yerodia, de zittende minister van Buitenlandse zaken van Congo. Dit deed zij in verband met de door die minister vermeend gepleegde oorlogsmisdrijven tijdens de burgeroorlog in Congo. Dit was in overeenstemming met het door de Raad uitgevaardigde Kaderbesluit 2002/584/JBZ, dat een Europees aanhoudingsbevel in het leven had geroepen. In combinatie met het beginsel van wederzijdse erkenning waren de lidstaten geoorloofd om een internationaal arrestatiebevel uit te vaardigen. Congo daagde België voor het Hof van Justitie, omdat zij het arrestatiebevel in strijd achtte met de diplomatieke individuele immuniteit van de minister. België beroepte zich echter op het feit dat zij op grond van het universaliteitsbeginsel en het Kaderbesluit rechtsmacht zou hebben. Het Hof van Justitie oordeelde echter dat tijdens de uitoefening van zijn functie (dus ook bij internationale misdrijven) voor de minister een persoonlijke immuniteit geldt. Dit is een regel van internationaal gewoonterecht. De minister kon slechts bestraft worden, indien Yerodia niet meer in functie zou zijn, Congo afstand zou doen van zijn immuniteit (waiver) of hij voor een internationaal strafrechttribunaal zou worden berecht. Voor een ander voorbeeld wordt verwezen naar de zaak van de Advocaten voor de Wereld v. Leden van de Ministerraad.

Het ne bis in idem beginsel

Zoals hierboven al werd genoemd, kan het beginsel van wederzijdse erkenning zodanig worden toegepast dat nationale gerechten de uitspraken van andere gerechten dienen te respecteren. Vaak komt deze manier van uitleg van het beginsel ten goede van de verdachte. Dit hangt samen met het ne bis in idem beginsel. Dit beginsel houdt in dat niemand voor een tweede keer mag worden gestraft voor een zelfde strafbaar feit waarvoor hij reeds, bijvoorbeeld overeenkomstig de wet van een andere lidstaat, is veroordeeld of is vrijgesproken. Het ne bis in idem beginsel is neergelegd in artikel 54 van de Schengen Uitvoeringsovereenkomst (SUO).

De interpretatie van dit artikel was aan de orde in de zaak Gözütok and Brügge. Het Hof bepaalde in deze zaak dat het ne bis in idem beginsel mede van toepassing is op procedures tot beëndiging van strafvervolging zoals die aan de orde in de hoofdzaken, waarbij het openbaar ministerie van een lidstaat zonder rechterlijke tussenkomst een einde maakt aan een strafprocedure, nadat de verdachte heeft voldaan aan specifieke voorwaarden en met name een door het openbaar ministerie vastgestelde geldsom heeft betaald.

Een andere zaak, Van Esbroeck, betrof het begrip ‘hetzelfde strafbaar feit’. Van Esbroeck werd in Noorwegen beschuldigd van het importeren van verdovende middelen naar Noorwegen vanuit België. Eenmaal in België teruggekomen, na zijn veroordeling en het uitzitten van zijn straf, werd hij beschuldigd van het exporteren van verdovende middelen van België naar Noorwegen. Van Esbroeck stapte naar het Hof van Justitie en beriep zich op het ne bis in idem beginsel. België verweerde zich door te stellen dat er geen sprake was van hetzelfde strafbare feit. Het Hof van Justitie oordeelde dat het begrip zo moest worden uitgelegd dat het relevante criterium voor de toepassing van artikel 54 van de Schengen Uitvoeringsovereenkomst de gelijkheid van de materiële feiten is. Dit kan worden begrepen als het bestaan van een geheel van feiten die onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn, ongeacht de juridische kwalificatie van deze feiten of het beschermde rechtsbelang. Wat betreft deze gelijkheid van materiële feiten is het aan de bevoegde nationale instanties om uiteindelijk te bepalen of de feiten een geheel van feiten vormen die onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden.

14.4 Harmonisatie

De procedures van harmonisatie en de elementen van sancties voor bepaalde strafbare feiten zijn neergelegd in artikel 83 VWEU. De bepaling creëert geen algemene bevoegdheid voor de Unie om het strafrecht te harmoniseren, maar het zet twee klassen van delicten uiteen die onderwerp kunnen zijn van harmoniserende maatregelen.

De eerste klasse omvat een aantal strafbare feiten die expliciet worden genoemd in het Verdrag, omdat zij wegens hun aard zodanig serieus zijn dat zij een grensoverschrijdende dimensie hebben. Deze klasse wordt genoemd in het eerste lid van artikel 83 VWEU en betreft onder andere de volgende delicten: terrorisme, mensenhandel, de illegale drugshandel, het witwassen van geld, corruptie en georganiseerde misdaad. In secundaire EU-wetgeving, vaak in richtlijnen, worden de minimumstraffen voor een aantal van deze delicten uiteengezet. Er is daardoor sprake van harmonisatie.

De tweede klasse wordt genoemd in lid 2 van het artikel. Dit lid noemt in tegenstelling tot lid 1 geen delicten, maar bij delicten die onder het tweede lid vallen wordt het EU-strafrecht meer als regelgevend instrument beschouwd. In secundaire EU-wetgeving, vaak in richtlijnen, worden de minimumstraffen voor een aantal van deze delicten uiteengezet. Er is daardoor sprake van harmonisatie.

14.5 Politiële samenwerking

De centrale bepaling op het gebied van politiële samenwerking binnen de Unie is artikel 87 VWEU. Hoewel in dit artikel een aantal taken van de Unie uiteengezet zijn, is de belangrijkste de ontwikkeling van het opsporen van strafbare feiten. De Unie moet hiervoor speciale informatienetwerken creëren, zodat nationale autoriteiten (politie, douane, et cetera) eenvoudig kunnen samenwerken. Dit is neergelegd in Besluit 2006/690/JBZ, dat als doel heeft het beginsel van de beschikbaarheid van informatie tussen nationale wetshandhavingsdiensten te realiseren. Een voorbeeld van dergelijk informatiesysteem is het eerder genoemde Schengen Informatie Systeem (SIS).

Een ander informatiesysteem is het Informatie Systeem van Europol.

De bevoegdheden van Europol worden beheerst door artikel 88 VWEU. De opdracht van Europol is het optreden van nationale wetshandhavingsdiensten te ondersteunen en te versterken. De taken van Europol worden vastgesteld door het Europees Parlement en de Raad. Zie hiervoor het tweede lid van artikel 88 VWEU. Iedere actie van Europol moet worden goedgekeurd door de autoriteiten van een lidstaat op wiens grondgebied de actie wordt uitgevoerd.

Hoe verhouden EU-recht en internationaal recht zich tot elkaar? - Chapter 15

15.1 & 15.2 De internationale aard van de Unie

Krachtens artikel 47 VEU bezit de Unie rechtspersoonlijkheid. In het algemeen wordt aangenomen dat deze rechtspersoonlijkheid ook internationaal van aard is. Het is echter overdreven om te zeggen dat deze rechtspersoonlijkheid de Unie suprieur maakt ten opzichte van de lidstaten, omdat slechts staten van oorsprong rechtspersoonlijkheid bezitten. Het moge wel duidelijk zijn dat de Unie binnen het internationale recht dus ook een bepaalde status geniet.

Door deze rechtspersoonlijkheid kan de Unie, net als de staten, zich verbinden met andere partijen. Dit kan zij op grond van twee vormen van externe acties.

Ten eerste kan de Unie onafhankelijk handelen door unilaterale maatregelen uit te vaardigen. Voorbeelden van dergelijke maatregelen zijn maatregelen die zijn gericht op staten, burgers en organisaties die buiten de Unie vallen. De unilaterale handelingen kunnen voorkomen in de vorm van richtlijnen, verordeningen, besluiten, adviezen en aanbevelingen.

Daarnaast kan de Unie internationale overeenkomsten sluiten met derde staten. Deze overeenkomsten behelzen niet alleen verdragen, maar ook iedere andere bindende afspraak. Een aantal soorten overeenkomsten zijn de samenwerkingsovereenkomst op het gebied van handel en economie, de associatieovereenkomst op het gebied van verregaande samenwerking (met name op economisch gebied) en de handelsovereenkomst. Krachtens artikel 216 lid 2 VWEU zijn de door de Unie gesloten (internationale) overeenkomsten bindend voor alle instellingen en alle lidstaten van de Unie. De Unie kan een overeenkomst sluiten wanneer de Verdragen daarin voorzien of wanneer het sluiten van een overeenkomst noodzakelijk is om een van de Uniedoelstellingen te verwezenlijken. Een voorbeeld van een breed opgezette enigzins geïmpliceerde bevoegdheid van de Unie is de zaak Open Skies.

Voor het vaststellen van internationale overeenkomsten geldt een aparte besluitvormingsprocedure. Deze procedure is neergelegd in artikel 218 VWEU. Deze procedure bestaat uit drie fasen:

• De eerste fase behelst het openen van de onderhandelingen. Slechts de Raad van Ministers kan de Unie hiervoor machtigen. Dit gebeurt meestal op grond van een aanbeveling van de Commissie, of op het gebied van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid door de Hoge Vertegenwoordiger. Zie hiervoor het tweede en derde lid van artikel 218 VWEU.

• Vervolgens beginnen de onderhandelingen. Hoewel dit niet duidelijk in artikel 218 VWEU is neergelegd, worden de onderhandelingen vaak gevoerd door de Commissie of de Hoge Vertegenwoordiger. De Raad kan deze onderhandelaar slechts richtsnoeren geven voor bij de onderhandelingen, of een speciaal comité bestaande uit nationale vertegenwoordigers aanwijzen die de onderhandelaar kunnen bijstaan tijdens de onderhandelingen. Dit is neergelegd in lid 4 van artikel 218 VWEU.

• De derde fase is het ondertekenen van een overeenkomst. De Raad stelt op voorstel van de onderhandelaar in een besluit vast of de machtiging tot ondertekening van de overeenkomst wordt verleend. Een tweede besluit tot ondertekening van de overeenkomst wordt vastgesteld door de Raad. Indien de overeenkomst betrekking heeft op het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, is voor een geldige ondertekening bovendien de goedkeuring van het Europees Parlement vereist. Zie hiervoor het vierde en vijfde lid van artikel 218 VWEU.

De rol van het Europees Parlement in de procedure tot sluiting van een internationale overeenkomst is dus beperkt. Slechts op het gebied van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid dient het haar goedkeuring te geven. Wel wordt het Parlement in iedere fase van de procedure volledig geïnformeerd. Zie hiervoor lid 10 van artikel 218 VWEU.

Algemene bepalingen omtrent het externe optreden van de Unie zijn artikel 21 en 22 VEU. Het internationale optreden van de Unie is voornamelijk gericht op het verspreiden van haar beginselen, waaronder democratie en mensenrechten. Ter bevordering van de verspreiding van deze beginselen ontwikkelt zij betrekkingen met derde landen en internationale organisaties. De doelstellingen van de Unie omtrent deze internationale samenwerking zijn te vinden in artikel 21 lid 2 VWEU.

De Europese Raad stelt op basis van de in artikel 21 VWEU genoemde beginselen de doelstellingen van de Unie vast. Zie hiervoor artikel 22 VWEU.

15.3 Externe bevoegdheden van de Unie

Evenals de interne bevoegdheden van de Unie worden de externe bevoegdheden van de Unie beheerst door het attributiebeginsel (het beginsel van bevoegdheidstoedeling), als neergelegd in artikel 5 VEU. Hierdoor kan de Unie slechts handelen binnen de grenzen van deze bepaling. Dit betekent krachtens lid 3 en 4 van dit artikel bijvoorbeeld dat de Unie slechts noodzakelijke en evenredige handelingen kan verrichten. Bovendien dient de Unie bij internationale situaties altijd voorrang te verlenen aan overwegingen van bevoegdheid boven overwegingen van effectiviteit.

De externe bevoegdheden van de Unie kunnen worden verdeeld in vijf typen bevoegdheden:

• De gemeenschappelijke handelspolitiek als in artikel 206 en 207 VWEU. Deze bevoegdheid omvat bijvoorbeeld de douane unie, die ervoor zorgt dat de Unie wordt toegestaan om een gemeenschappelijk buitentarief te hanteren.

• Ontwikkelingssamenwerking en humanitaire hulp. Deze bevoegdheid heeft betrekking op beleidsgebieden met humanitaire doelstellingen, inclusief ontwikkelingssamenwerking (artikel 208-211 VWEU), economische, technische en financiële samenwerking (artikel 212 en 213 VWEU) en ontwikkelingshulp (artikel 214 VWEU).

• Beperkende maatregelen. Meestal zijn zij gericht op staten en/of particuliere partijen als ondernemingen, natuurlijke personen en niet-statelijke entiteiten als Al Qaeda. Deze worden vaak gebruikt bij sancties. Dergelijke maatregelen zijn ongebruikelijk, omdat zij zowel neerkomen op bevoegdheden uit het Werkingsverdrag als het Unieverdrag. Zij vereisten een besluit als op het gebied van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid. Zie hiervoor artikel 215 VWEU.

• De betrekkingen met internationale organisaties (artikel 220 VWEU). De Unie brengt iedere ‘dienstige samenwerking’ met diverse organen als de Raad van Europa en organen van de Verenigde Naties tot stand. Echter is de Unie slechts lid van een beperkt aantal organisaties (bijvoorbeeld de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa en de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling). Zo heeft het in internationale financiële organisaties als de IMF geen invloed. Slechts in de organen van de Verenigde Naties is de EU volledig deelnemer.

• De verenigingen van landen en gebieden overzee. Dit zorgt ervoor dat de Unie overeenkomsten kan sluiten met twintig niet-Europese landen en gebieden die speciale betrekkingen hebben met Denemarken, Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk en Nederland.

Daarnaast zijn er een aantal bevoegdheden die, wegens het feit dat zij centraal en niet extern geregeld zijn, de Unie de bevoegdheid geven om internationale overeenkomsten te sluiten of internationale samenwerkingen aan te gaan. Voorbeelden van dergelijke beleidsgebieden zijn immigratie (zie artikel 78 sub g VWEU), asiel en (tijdelijke) subsidiaire bescherming (zie artikel 79 lid 3 VWEU), onderwijs en sport (zie artikel 165 lid 3 VWEU), cultuur (zie artikel 167 lid 3 VWEU), volksgezondheid (zie artikel 168 lid 3 VWEU), het milieu (zie artikel 191 lid 4 VWEU) en de euro (zie artikel 219 VWEU).

Echter voorziet de Unie naast de bovenstaande bevoegdheden in twee externe beleiden. Deze zijn te vinden in het Unieverdrag. Het eerste beleidsgebied is die van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid. Zie hiervoor artikel 2 lid 4 VEU. Daarnaast heeft de Unie speciale bevoegdheden op het gebied van mensenrechten. Zo is in internationale overeenkomsten afgesproken dat de Unie deel mag nemen aan het Europese Conventie voor de Rechten van de Mens (artikel 6 VEU) en andere staten op hun beurt kunnen toetreden tot de Unie (artikel 49 VWEU).

15.4 Externe betrekkingen van de Unie

De Unie kan dus internationale overeenkomsten aangaan met niet-Europese staten en het kan maatregelen toepassen op en beleiden ontwikkelen voor burgers uit dergelijke staten. Toch blijft de vraag wat voor gevolg de externe betrekkingen van de Unie hebben voor de interne betrekkingen; de relatie tussen de Unie en de lidstaten.

Indien de Unie exclusief bevoegd is om op een bepaald gebied internationale overeenkomsten te sluiten, dan hebben de lidstaten op dit gebied geen bevoegdheid om zelfstandig een overeenkomst te sluiten. Zelfs als de Unie op dit gebied (nog) geen wetgeving tot stand heeft gebracht.

Artikel 3 VWEU beschrijft de gebieden waarin de Unie deze exclusieve bevoegdheid bezit. Krachtens lid 1 is de Unie onder andere exclusief bevoegd op het terrein van de douane unie, het monetair beleid voor de lidstaten met de euro als munteenheid en de gemeenschappelijke handelspolitiek. Het tweede lid van artikel 3 VWEU stelt dat de Unie tevens exclusief bevoegd is indien een wetgevingshandeling van de Unie daarin voorziet, indien dat noodzakelijk is voor het uitoefenen van haar interne bevoegdheid of indien gemeenschappelijke regels (mogelijk) kunnen worden aangetast. Voor een voorbeeld van deze laatste grond, zie de zaak Open Skies.

Wanneer een te sluiten internationale overeenkomst beleidsgebieden bevat die deels tot de bevoegdheid van de Unie behoren en deels tot die van de lidstaten, dan moet de overeenkomst worden gesloten door de Unie en de lidstaten gezamenlijk. Internationale overeenkomsten waarbij zowel de EU als de lidstaten partij zijn, worden gemengde overeenkomsten (‘mixed agreements’) genoemd.

De uitvoering van de bevoegdheden, exclusief dan wel gemengd, hangt dus af van de interne situatie en van de interne bevoegdheden. Een zaak omtrent de aard van de bevoegdheid tot het sluiten van internationale overeenkomsten was de zaak van Merck. Het geschil ging tussen een farmaceutische bedrijf, Merck, en een bedrijf dat bepaalde geneesmiddelen produceerde. Merck had in Portugal het octrooi verkregen om daar een bepaald geneesmiddel van haar te verkopen. Jaren later stelde het andere bedrijf een goedkopere versie van het geneesmiddel samen. Op grond van het feit dat het octrooi van Merck volgens de Portugese wet na vijftien jaar was verlopen, ging het bedrijf haar versie van het geneesmiddel verkopen in Portugal. Merck beriep zich op artikel 33 van het TRIPS-Verdrag (omtrent Intellectueel Eigendom), waarin stond dat een octrooi gold voor de duur van twintig jaar. Het Portugese Hof oordeelde in hoger beroep dat het TRIPS-Verdrag directe werking had, wat betekende dat het verdrag ook in Portugal gold. Het andere geneesmiddelenbedrijf ging in beroep bij het Hof van Justitie. Het Hof maakte vervolgens onderscheid tussen het deel van het TRIPS-Verdrag, immers een internationale overeenkomst, dat door het EU-recht was geïplementeerd en het deel dat door EU-recht niet was geïmplementeerd. Dit was niet gedaan, waardoor de rechtstreekse werking van de relevante bepaling slechts een vraag was voor de nationale gerechten. Indien de betreffende bepaling wel onder EU-recht zou vallen, kon de Commissie immers de staat aanspreken op grond van het feit dat zij haar verplichting (het implementeren van het TRIPS-Verdrag) niet was nagekomen.

15.5 De samenhang tussen EU-recht en internationaal recht

De Unie kan in twee omstandigheden gebonden worden aan haar verdragsverplichtingen. De eerste, en meest evidente, doet zich voor indien de Unie een internationale overeenkomst sluit. Voor het juridische effect van het sluiten van verdragen wordt verwezen naar artikel 216 lid 2 VWEU. Dergelijke overeenkomsten worden beschouwd als een centraal deel van de juridische orde van de Unie, omdat zij immers zowel de EU-instellingen als de lidstaten binden. De andere omstandigheid vindt plaats indien een lidstaat een internationale overeenkomst sluit die betrekking heeft op een bepaald beleidsgebied waarin wordt veronderstelt dat alle lidstaten bevoegd zijn. Een voorbeeld hiervan is de zaak International Fruit Company.

Indien de Unie gebonden is door het sluiten van een internationale overeenkomst, wat betekent dit dan in het EU-recht? Wat voor verantwoordelijkheden en verplichtingen brengt het sluiten van een internationale overeenkomst mee? Het bindende effect van wetgevende instrumenten van de Unie wekt immers rechtstreekse werking op, waardoor internationale overeenkomsten voor nationale gerechten zouden kunnen worden ingeroepen. Zie hiervoor de zaak Van Duyn v. Home Office. Het Hof van Justitie is het echter niet altijd met deze aanname eens. Internationale overeenkomsten zouden eerst implementatie in de lidstaten vereisten, voordat zij kunnen profiteren van haar rechtstreekse werking. Anders zouden de lidstaten internationale overeenkomsten kunnen ondermijnen door nationale wetten te maken die niet overeenkomstig de gesloten overeenkomsten zijn. Toch is het Hof niet consistent in haar redenatie. Een voorbeeld is de zaak Portugal v. Council. Hierin verklaarde het Hof dat de zogenaamde WTO-Overeenkomsten (WTO: World Trade Organization = WHO: Wereldhandelsorganisatie) geen rechtstreekse werking bezaten, tenzij de Gemeenschap daaraan uitdrukkelijk uitvoering had willen geven.

Het Hof van Justitie respecteert aldus de bindende aard van internationale overeenkomsten. In een aantal zaken heeft het Hof ook vertrouwd op regels van internationaal recht, bijvoorbeeld op regels van internationaal gewoonterecht. Artikel 3 lid 5 VEU stelt niet voor niets dat de Unie dient bij te dragen aan de ontwikkeling van het internationaal recht. Echter heeft het Hof van Justitie recent in de Kadi and Al Barakaat International Foundation v. Council zaak op een andere manier gekeken naar de relatie tussen EU-recht en internationaal recht. De zaak was aanhangig gemaakt door Kadi en de Zweedse stichting Al Barakaat. Zij werden door de Veiligheidsraad na de aanslagen van 11 september aangemerkt als terreurverdachten. Hierdoor werden zij op de zogenaamde sanctielijst geplaatst. Volgens een resolutie van de Veiligheidsraad moeten alle lidstaten van de Verenigde Naties de financiële tegoeden bevriezen die door personen op de sanctielijst worden gecontroleerd. Ter uitvoering van deze resolutie had de Raad een verordening vastgesteld, die bepaalde dat deze financiële tegoeden dienden te worden bevroren. Kadi en Al Barakaat deden een beroep op nietigheid van de verordening, omdat de Raad niet bevoegd zou zijn tot het vaststellen van de verordening. Bovendien maakte deze verordening inbreuk op diverse grondrechten. Het Hof van Justitie verklaarde de betreffende verordening nietig wegens strijd met de grondrechten. Naar het oordeel van het Hof moesten de personen worden gehoord en hadden zij het recht op rechterlijke toetsing van het besluit om hen op de sanctielijst te plaatsen. De grondrechten van Kadi en Al Barakaat waren niet geëerbiedigd, waardoor de verordening enkele algemene beginselen van het gemeenschapsrecht schond.

15.6 Het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid

Artikel 24 VEU is de centrale bepaling van dit Uniebeleid. Het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid is het enige EU-beleid dat is neergelegd in het Unieverdrag, in plaats van in het Werkingsverdrag. Dit beleid omvat alle gebieden van het buitenlands beleid en alle vraagstukken omtrent de veiligheid van de Unie. De uitvoering van het beleid heeft echter geen gevolgen voor de omvang van de bevoegdheden van de instellingen waarin de Verdragen voorzien voor de uitoefening van de bevoegdheden van de Unie als genoemd in artikel 3-6 VEU (artikel 40 VEU).

De instrumenten waarmee het beleid kan worden uitgevoerd, zijn te vinden in artikel 25 VEU. De Unie voert het beleid uit door middel van drie instrumenten:

• Algemene richtsnoeren (sub a), waarvoor de Europese Raad verantwoordelijk is.

• Besluiten (sub b), voor welke de Europese Raad van Ministers verantwoording dient af te leggen.

• Systematische samenwerking tussen de lidstaten (sub c), waarvoor logischerwijs de lidstaten verantwoordelijk zijn.

Het onderscheid tussen richtlijnen en besluiten behoeft enkele toelichting. Richtlijnen hebben geen bindende effecten, maar kunnen het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid slechts sturen. Besluiten zijn bindend ten aanzien van haar adressaten.

Wegens de ingrijpendheid van het beleidsgebied is het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid aan specifieke regels en procedures onderworpen. Tenzij in de Verdragen anders wordt bepaald, besluiten de Raad en de Europese Raad met eenparigheid van stemmen. Zij kunnen echter geen wetgevingshandelingen vaststellen, want die zijn niet toegestaan in dit beleidsgebied. De specifieke rol van de Commissie en het Parlement wordt bepaald door/in de Verdragen. Het Hof van Justitie is niet bevoegd ten aanzien van handelingen in dit beleidsgebied. Zie hiervoor artikel 26 en 31 VEU.

Aan het gemeenschappelijk beleid wordt uitvoering gegeven door de lidstaten en de Hoge Vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid.

De functie werd ingevoerd bij het Verdrag van Amsterdam, maar uitgebreid bij het Verdrag van Lissabon. De Hoge Vertegenwoordiger is zowel lid van de Commissie (sterker nog; zij is één van de vice-presidenten van de Commissie) als van de Raad, maar heeft geen stemrecht. Zij wordt benoemd door de Europese Raad, met instemming van de voorzitter van de Commissie, met gekwalificeerde meerderheid van stemmen. Het Europees Parlement moet de benoeming echter wel goedkeuren. De Hoge Vertegenwoordiger wordt bijgestaan door de Europese Dienst voor Extern Optreden. De taken van deze functie zijn zeer uiteenlopend:

• Gezamenlijk met de Commissie doet zij voorstellen over het beleid aan de Raad of de Europese Raad. Zie hiervoor artikel 22 lid 2 en 30 VEU.

• Zij is de externe vertegenwoordiger van de Unie. Dat wil zeggen dat zij de Unie internationaal gezien op het terrein van het buitenlands en veiligheidsbeleid vertegenwoordigt (artikel 27 lid 2 VEU).

• Krachtens artikel 18 lid 2 en 21 lid 3 VEU verzekert zij de consistentie van diverse beleidsgebieden van de Unie bij externe acties.

• Bovendien verzekert zij de implementatie van besluiten en de consistentie van de nationale positie van de lidstaten binnen het beleid. Zie hiervoor artikel 24 lid 3 en 26 lid 3 VEU.

• De organisatie van de coördinatie van de lidstaten in internationale conferenties en organisaties. Zie artikel 34 VEU.

• Zij heeft de leiding over alle vertegenwoordigers van de Unie, zoals die zijn aangewezen door de Unie (artikel 33 VEU).

• Zij heeft de leiding over de Europese Diplomatieke Dienst. Dit is een samenwerkingsverband van het secretariaat van de Raad, diensten van de Commissie en ambtenaren uit de lidstaten.

Op het gebied van het buitenlands en veiligheidsbeleid vindt ook overleg plaats tussen de lidstaten onderling, zodat zij een gemeenschappelijke aanpak kunnen bepalen. Zij doen dit voordat zij internationaal optreden of internationale overeenkomsten aangaan die gevolgen hebben voor de Unie (artikel 32 VWEU). De coördinatie van het optreden van de lidstaten, die georganiseerd wordt door de Hoge Vertegenwoordiger, geschiedt in internationale organisaties en op internationale conferenties (artikel 34 lid 1 VWEU).

15.7 Het beleid van de Unie omtrent veiligheid en defensie

Opmerkelijk is dat het enige deel van het buitenlands en veiligheidsbeleid dat niet in algemene termen is geformuleerd, het EU-beleid betreffende veiligheid en defensie is. Het voornaamste doel van dit beleid is echter niet het beschermen van de nationale gebieden, maar het richt zich op missies buiten het grondgebied van de Unie. De uitvoering van de taken binnen dit beleid berust op de door de lidstaten beschikbaar gestelden civiele en militaire vermogens (artikel 42 lid 1 en 3 VEU). Om ervoor te zorgen dat deze budgetten zo effectief mogelijk worden ingezet, worden de lidstaten ondersteund door het Europees Defensie Agentschap (EDA). Aan het hoofd van dit agentschap staat de Hoge Vertegenwoordiger.

Artikel 42 VEU spreekt van vermogens voor ‘missies’. In artikel 43 VEU worden een aantal van deze missies genoemd, waarvoor de middelen uit artikel 42 kunnen worden ingezet. Voorbeelden van missies zijn vredeshandhaving, crisisbeheersing en vredestichting. De Raad heeft de bevoegdheid om het doel en de reikwijdte van deze missies vast te stellen (artikel 43 lid 2 VEU).

Hoe is de interne markt van de Europese Unie geregeld? - Chapter 16

16.1 Inleiding interne markt binnen de EU

Hieronder wordt een overzicht gegeven van de interne markt. De interne markt heeft als primaire doelstelling de nationale markten van de lidstaten te verenigingen in één Europee markt. De Europese Unie probeert dit te doen door de regelgevende handelsbarriers tussen de lidstaten weg te halen. De redenen achter dit project zijn uiteenlopend, maar recent wordt het realiseren van een interne markt meer gezien als het vinden van een balans tussen sociale en economische belangen. De interne markt is vooral gebaseerd op het idee van vrije handel en eerlijke concurrentie. Indien staten verschillende regels hanteren, hebben ondernemingen in staten met weinig regelgevende obstakels een voordeel ten opzichte van ondernemingen uit andere lidstaten. Dit is niet alleen economisch problematisch, maar kan ook gezien worden als oneerlijk. Een instrument dat deze interne verschillen weg kan nemen, is harmonisatie. Harmonisatie van wetgeving in het kader van de interne markt is het gelijk trekken van nationale regels door deze te vervangen met Europese wetgeving. De algemene wettelijke grondslag voor harmonisatie is te vinden in artikel 114 VWEU. Harmonisatie is slechts geoorloofd, indien de verschillen in nationale wetgeving daadwerkelijk merkbare verstoringen van de concurrentievoorwaarden veroorzaken of in stand houden. Zie hiervoor de uitspraak van het Hof van Justitie in de Tobacco Advertising I zaak. Er zijn verschillende manieren waarop harmonisatie bereikt kan worden. Echter brengt harmonisatie ook diverse problemen met zich mee. Indien staten zelf hun eigen interne regels kunnen kiezen, kan het gevaar bestaan dat staten minder regelgevende obstakels implementeren, zodat het voor ondernemingen aantrekkelijk wordt om zich te vestigen in deze lidstaat. Andere lidstaten worden zo gedwongen om ook lagere standaarden aan te houden en zo ontstaat een ‘race to the bottom’.

16.2 Doelstelling

Een van de centrale doelstellingen van de Europese Unie is het creeren van een interne markt (‘internal market’, ‘single market’ of ‘common market’ genoemd). Hiervoor bestaan verschillende redenen. Uit economisch opzicht is de meest voor de hand liggende reden dat op deze manier de handel tussen lidstaten kan profiteren. Door het laten opgaan van alle interne markten in één grote Europese markt met dezelfde structuur en voorwaarden, zorgt homogeniteit ervoor dat de handel tussen de lidstaten alleen maar effectiever wordt.

16.3 Juridisch kader

Het juridisch kader van de interne markt is opgenomen in artikel 26 VWEU. Hierin wordt gesteld dat de Europese Unie maatregelen vaststelt om een interne markt te creeren en de werking van deze interne markt ook daadwerkelijk te verzekeren.

Een manier om de doelstellingen van artikel 26 VWEU te bereiken, is het ontwikkelen van regels met betrekking tot de handel tussen de lidstaten. Voorbeelden van dergelijke regels zijn normen waaraan producten dienen te voldoen en rechten voor consumenten. Volgens het Verdrag omvat de interne markt een ruimte zonder interne handelsgrenzen. De behoefte van de Europese Unie, om binnen de interne markt vrij verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal te waarborgen, is geregeld in een aantal specifieke artikelen van het Verdrag. Overige bepalingen die bijdragen aan de vrije handel zijn artikel 30 en 110 VWEU. Artikel 30 VWEU verbiedt het heffen van in- en uitvoerrechten en/of heffingen van gelijke werking tussen de lidstaten, terwijl artikel 110 VWEU het heffen van hogere binnenlandse belastingen op goederen van andere lidstaten verbiedt.

Het makkelijker maken van de handel tussen lidstaten heeft gevolgen voor concurrentie. Door het verwijderen van (nationale) obstakels als in- en uitvoerrechten worden nationale ondernemingen blootgesteld aan buitenlandse concurrentie. Dit zorgt ervoor dat de behoefte aan bepaalde regels groter wordt. Ten eerste zorgt het gedrag van ondernemingen op de Europese markt ervoor dat regelgeving ter bescherming van (individuele) economische belangen noodzakelijk is. Een voorbeeld is het voorkomen van uitbuiting van de consumenten door grote Europese monopolisten. Daarnaast is er regelgeving nodig om de eerlijkheid tussen de ondernemingen te reguleren. Een grote onderneming in de ene lidstaat kan er bijvoorbeeld voor zorgen dat kleinere ondernemingen in een andere lidstaat op termijn verdwijnen. Ten tweede vestigt internationale concurrentie de aandacht op het feit dat de handelscondities tussen de lidstaten onderling erg variëren. Niet alleen zijn belastingen en prijzen in de diverse lidstaten verschillend, ook de regelgeving verschilt per lidstaat. Verschillen in arbeidsrecht en milieurechtelijke regels zorgen er bijvoorbeeld voor dat ondernemingen in de ene lidstaat veel voordeel hebben ten opzichte van ondernemingen die zijn gevestigd in een lidstaat die strengere regels hanteert. Deze verschillen zorgen voor oneerlijke concurrentie. Sommige zaken lenen zich goed voor harmonisatie, waardoor uniforme regelgeving steeds meer mogelijk wordt.

Een andere manier ter stimulering van de interne markt is staatssteun. Echter zijn niet alle steunmaatregelen van lidstaten toegestaan. In artikel 107 VWEU worden de verboden (en toegestane) steunmaatregelen genoemd. Dergelijke maatregelen die bijvoorbeeld verboden zijn, zijn steunmaatregelen die het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden. Slechts in een beperkt aantal buitengewone situaties is staatssteun verenigbaar met de interne markt. Twee voorbeelden van dergelijke situaties zijn steunmaatregelen tot herstel van de schade veroorzaakt door een natuurramp of het falen van een bank.

Echter zorgt staatssteun ook voor ingewikkelde vraagstukken. Vandaar dat er vele bezwaren bestaan tegen steunmaatregelen van lidstaten. Enkele bezwaren zijn het feit dat de industrie zich volledig moet aanpassen aan de wil van de lidstaat en dat de staatssteun wordt gebruikt als een tactische maatregel op korte termijn. Ten slotte bestaat de angst dat steunmaatregelen door de ene lidstaat het politiek onmogelijk maakt voor andere staten om hun lokale industrie niet te steunen.

16.4 Wetgevende bevoegdheid

Een aantal artikelen in het VWEU bieden een wettelijke grondslag voor het maken van wetgeving met betrekking tot de interne macht. De belangrijkste is artikel 114 VWEU. Deze bepaling bevat een algemene wettelijke grondslag voor het Europees Parlement en de Raad, die volgens de gewone wetgevingsprocedure maatregelen vast kunnen stellen die de instelling en werking van de interne markt betreffen. Zij hebben dus de bevoegdheid om wetgeving te maken ter verwezenlijking van de doeleinden van artikel 26 VWEU. Artikel 115 VWEU biedt vervolgens dezelfde bevoegdheden voor harmonisatie betreffende personen en belastingen, maar slechts bij eenparigheid van de stemmen in de Raad.

Hoe dient artikel 114 VWEU geïnterpreteerd te worden? Hiervoor kijken we naar de uitspraak in de eerste zaak betreffende de Tabaksreclamerichtlijn, Tobacco Advertising I. In deze zaak vernietigde het Hof van Justitie voor het eerst een richtlijn omtrent tabaksreclame, die gebaseerd was op artikel 114 VWEU, op de grond dat de richtlijn de wettelijke grondslag had overschreden. De richtlijn hield een verbod in op alle tabaksreclame in de media (behalve op de televisie). Het argument van de Raad voor de richtlijn was dat de tabaksreclame van staat tot staat zodanig verschilde, dat dit tot gevolg had dat het vrije verkeer en de internationale concurrentie belemmerd werden. Ondernemingen die in lidstaten zijn gevestigd die minder strikte wetgeving kennen zouden, in termen van schaalvoordelen en winstgroei, in het voordeel zijn.

Er waren ook een aantal bezwaren tegen de tabaksreclamerichtlijn, bijvoorbeeld van Duitsland. Ten eerste zouden de belemmeringen voor de internationale concurrentie marginaal zijn. De richtlijn zou weliswaar voordelen hebben voor ondernemingen in sommige staten, maar zouden geen serieus probleem opleveren. Daarnaast ging de richtlijn veel verder dan het aanpakken van de obstakels voor het vrije verkeer. Het zou ook tabaksreclame verbieden op gebieden waar het niet duidelijk was of deze een bijdrage zouden leveren aan de interstatelijke handel. Ten derde was het niveau van de interstatelijke handel voor sommige van de goederen, op welke tabaksreclame door de richtlijn werd verboden (bijvoorbeeld op asbakken en parasols) niet noemenswaardig. Tenslotte zou de richtlijn niet de instelling en werking van de interne markt betreffen, maar juist de bescherming van de volksgezondheid tot doel hebben. Niet alleen valt volksgezondheid buiten het bereik van artikel 114 VWEU, ook is harmonisatie ter bescherming van de volksgezondheid in feite verboden. In artikel 168 lid 5 VWEU staat de Unie namelijk toe maatregelen ter bescherming van de volksgezondheid te nemen, behalve harmonisatie.

Het Hof van Justitie ontwikkelde in deze zaak een juridisch kader waarmee de omvang van artikel 114 VWEU werd bepaald. Ten eerste dienen maatregelen op basis van artikel 114 VWEU bij te dragen aan het wegnemen van belemmeringen voor de interstatelijke handel of het verwijderen van concurrentievervalsing. De beweerde belemmeringen moeten daadwerkelijk significant zijn. Daarnaast is harmonisatie slechts toegestaan, indien de verschillen in nationale wetgeving daadwerkelijk merkbare verstoringen van de concurrentievoorwaarden veroorzaken of in stand houden. Indien slechts sprake is van zijdelingse of indirecte gevolgen, levert dit geen verstoringen op die als merkbaar kunnen worden beschouwd. Harmonisatie is dan ook niet geoorloofd. Tenslotte is harmonisatie ter preventie van bovengenoemde obstakels en/of belemmeringen mogelijk, maar de toekomstige problemen moeten waarschijnlijk zijn. Harmonisatie is niet mogelijk slechts op basis van een theoretische mogelijkheid

16.5 Regelgevende methodes

Technische productstandaarden zijn een groot obstakel van de vrije handel. Zij verschillen per staat, met als resultaat dat een product dat voldoet aan de eisen van lidstaat A niet per definitie ook voldoet aan de eisen van lidstaat B. Fabrikanten hebben dus de lastige taak om producten te fabriceren die zij vrij kunnen verhandelen binnen de Europese Unie.

Vroeger, in de tijd dat de Europese Unie nog de Europese Economische Gemeenschap was, was de benadering van dit probleem relatief eenvoudig. Indien noodzakelijk deed de Europese Commissie een voorstel ter vervanging van de nationale productnormen met gelijkwaardige Europese normen. Gemeenschappelijke standaarden zorgden ervoor dat het probleem verdween. Echter kostte dit veel tijd en slaagde de Europese Commissie er niet in om genoeg wetgeving te produceren zodat één interne markt gecreëerd kon worden.

Midden jaren ’80 werd een nieuwe benadering geïntroduceerd, die vandaag de dag nog steeds bekend staat als ‘de nieuwe benadering’. In plaats van gedetailleerde technische wetgeving voor ieder type product, werden richtlijnen aangenomen. Deze richtlijnen betroffen brede categorieën van producten en bevatten algemene eisen omtrent gezondheid en veiligheid van dergelijke producten. Onder deze nieuwe benadering hebben lidstaten de verantwoordelijkheid om ervoor te zorgen dat de producten op hun nationale markten voldoen aan de vereisten in de richtlijn. De lidstaten bepalen zelf hoe zij dit kunnen bereiken.

Tussen de oude en nieuwe benadering bestaan hoofdzakelijk twee verschillen. De nieuwe benadering geeft de lidstaten ten eerste de vrijheid om de standaardnormen, zoals genoemd in de richtlijn, op verschillende manieren te implementeren. Er is geen uniforme benadering. Ten tweede zijn slechts essentiële gezondheids- en veiligheidsvereisten geharmoniseerd. Zaken die slechts betrekking hebben op de kwaliteit van de producten zijn dus niet geharmoniseerd. Een voorbeeld van deze nieuwe benadering vindt men terug in de uitspraak van het Hof van Justitie in Cassis de Dijon. In deze zaak oordeelde het Hof van Justitie dat ‘pure quality issues’ onvoldoende reden zijn om buitenlandse producten van de nationale markt te weren.

De oude en de nieuwe benadering zien slechts op technische productstandaarden, maar harmonisatie van de interne markt ziet op meer aspecten. Harmonisatie kan bijvoorbeeld ook betrekking hebben op consumentenbescherming. Bij dergelijke harmonisatie wordt vaak gekozen voor de benadering van minimumharmonisatie, omdat hierbij normstelling noodzakelijk is maar uniforme normstelling te ver zou gaan. Hierbij wordt (vaak in een richtlijn) een minimumnorm gesteld, maar lidstaten zijn vrij om van deze minimumnorm af te wijken en strengere normen te hanteren. Deze strictere normen moeten worden bezien vanuit de doelstelling van de norm.

16.6 Overige belangen

Economische en niet-economische belangen kunnen vaak niet los van elkaar gezien worden. Economische activiteiten hebben onvermijdelijk gevolgen voor het milieu, de samenleving en de veiligheid van individuen. Ook in het VWEU zijn deze belangen niet duidelijk van elkaar afgebakend. Dit valt bijvoorbeeld op te maken uit artikel 7 en 114 lid 3-5 VWEU. De Unie moet namelijk toezien op de samenhang tussen de verschillende beleidsmaatregelen. Tussen de verschillende belangen, economisch of niet, dient dus de juiste balans gevonden te worden. Hoe dit het beste bereikt kan worden, is de vraag. Eventueel is hierin een rol voor de Europese Commissie weggelegd.

16.7 Concurrerende regelgeving

Heeft de Europese markt eigenlijk wel regelgeving nodig? Het is denkbaar dat een interne markt kan functioneren enkel en alleen op basis van de regel van vrije verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal. Essentieel hierbij is het beginsel van wederzijdse erkenning. Lidstaten dienen goederen die rechtmatig zijn vervaardigd en in de handel gebracht door andere lidstaten te erkennen. Dat betekent ook dat de lidstaat van ontvangst rekening dient te houden met het feit dat het ingevoerde goed al voldoet aan de regelgeving van het land van herkomst. Zie hiervoor ook de uitspraak van het Hof van Justitie in Cassis de Dijon. Het voornaamste argument voor een dergelijk systeem is dat een markt, die slechts gebaseerd is op de regel van vrij verkeer en het beginsel van wederzijdse erkenning, zogenaamde concurrerende regelgeving creëert. Dit houdt in dat ondernemingen zelf kunnen bepalen in welke lidstaat zij zich willen vestigen, waar zij willen produceren en waar (dus op welke nationale markten) zij hun producten op de markt willen brengen.

Dit systeem heeft voordelen en nadelen. Een voordeel is dat regelgeving de kwaliteit van producten verbetert. Het systeem zorgt voor een vorm van regelgevende competitie tussen staten, en tussen producenten (waar is de regelgeving en dus de productie het voordeligste?). Uiteindelijk zal dit betere producten voor de consument als resultaat hebben. Met product wordt hier overigens ‘het recht’ bedoeld. Een nadeel van dit systeem is echter dat het lidstaten dwingt tot het rekening houden met die partijen op wie de regelgeving invloed heeft, namelijk mobiele economische actoren. Hierdoor wordt nauwelijks rekening meer gehouden met de belangen van de burgers. Dit kan leiden tot ‘a race to the bottom’. Harmonisatie wordt dus gezien als de ideale balans om ervoor te zorgen dat een systeem van concurrerende regelgeving geen ‘race to the bottom’ tot gevolg heeft.

In hoeverre is de Europese Unie een economische en monetaire unie? - Chapter 17

17.1 & 17.2 De organisatie van de EMU

In 1990 werd door de Unie een speciaal drie-jaren plan gelanceerd ter oprichting van een Europese Economische- en Monetaire Unie (hierna; de EMU). Officieel kwam de Unie tot stand bij het Verdrag van Maastricht in 1992. Het plan bestond uit drie stappen, met als uiteindelijke doel de invoering van een Europese eenheidsmunt (de euro). De eerste fase behelste de Europese kapitaalmarkt, de tweede fase had betrekking op de oprichting van het Europees Monetair Instituut (de voorloper van de Europese Centrale Bank) en de derde fase besloeg uiteindelijk de invoering van de euro. Uiteindelijk werd de EMU voltooid in 1999, toen de euro voor het eerst door enkele lidstaten werd aangenomen als hun munteenheid.

Het hoofddoel van de EMU is het volledig maken van de interne markt door een gemeenschappelijke munt. Artikel 3 lid 4 VEU noemt bovendien als doelstelling van de Unie ‘de oprichting van een Economische- en Monetaire Unie, waarvan de munt de euro is’. In het Werkingsverdrag wordt gesproken van een ‘economisch en monetaire politiek’ (zie artikel 119 VWEU). De beginselen van de EMU zijn in het Werkingsverdrag neergelegd in artikel 119-144 VWEU. Doelstellingen van de EMU zijn onder andere de coördinatie van het economisch beleid en prijsstabiliteit binnen het monetaire beleid. Zie hiervoor weer artikel 119 VWEU.

Er zijn vier elementen die de EMU kenmerken. Deze elementen vormen als het ware de architectuur van de EMU binnen de Europese Unie. Deze elementen zijn: het vrije verkeer van kapitaal (zie artikel 63 VWEU), één munteenheid (zie artikel 128 VWEU) , controle op nationale tekorten (zie artikel 126 VWEU) en de coördinatie en het toezicht op het nationale economische beleid van de lidstaten (zie artikel 120 en 121 VWEU). Achtereenvolgens komen deze vier elementen in dit hoofdstuk aan de orde.

EU-convergentiecriteria

In 1999 hebben 11 lidstaten van de Unie (Oostenrijk, de Benelux, Finland, Frankrijk, Duitsland, Ierland, Italië, Portugal en Spanje) de euro officieel aangenomen als hun munteenheid. Sindsdien volgden zes andere staten (Griekenland, Slovenië, Cyprus, Malta, Slowakije en Estland). Deze groep, de groep die de euro als munteenheid heeft, wordt de Eurozone genoemd.

Om de euro als munteenheid te mogen aannemen, dient een lidstaat aan bepaalde vereisten te voldoen. Deze vereisten beogen uniformiteit en stabiliteit van de economische situatie in de eurozone te creëeren. De vereisten zijn bekend als de EU-convergentiecriteria en zijn neergelegd in artikel 140 VWEU.

Kort gezegd gaat het om de volgende vier criteria:

Prijsstabiliteit. De inflatie in de lidstaat mag niet meer dan 1.5 procentpunt hoger liggen dan de inflatie van de drie best presterende lidstaten.

Stabiliteit van de openbare financiën. De staatsschuld mag niet meer bedragen dan 60 procent van het bruto binnenlands product. Het jaarlijkse begrotingstekort mag niet meer dan 3% van het bruto binnenlands product bedragen.

Stabiliteit van de wisselkoers. De staat moet ten minste twee jaar zonder devaluatie deelgenomen hebben aan het Wisselkoersmechanisme. Bovendien mag de (oude/huidige) munteenheid van de lidstaat zich slechts binnen een bepaald percentage van de koers van de euro hebben bewogen. Dit heet de bandbreedte.

Langetermijnrente. De rente op lange termijn van staatsobligaties mag niet meer dan 2 procentpunt hoger zijn dan het gemiddelde van de drie best presterende lidstaten (dat wil zeggen; landen met de laagste inflatie).

Om de twee jaar onderzoeken de Europese Commissie en de Europese Centrale Bank of de lidstaten voldoen aan de EU-convergentiecriteria. De invoering van de euro behoort tot de laatste en derde fase van de EMU. Pas zodra de aanvraag van een lidstaat wordt goedgekeurd, treedt zij officieel toe tot de EMU.

Op dit moment hebben tien lidstaten van de Unie de euro nog niet ingevoerd. Dit zijn Denemarken, Letland, Litouwen, Polen, Roemenië, Tsjechië, Hongarije, Bulgarije, Zweden en het Verenigd Koninkrijk. Toch nemen sommige lidstaten wel gedeeltelijk deel aan de EMU. Zo zijn Denemarken en het Verenigd Koninkrijk via een zogenaamde opt-out clausule niet verplicht tot deelname aan de Eurozone. Zij hebben zich bijvoorbeeld wel verplicht tot het onafhankelijk zijn van hun nationale centrale banken. Bovendien wordt hun economische- en monetaire politiek op andere gebieden wel door lidstaten van de Eurozone gecoördineerd.

Ook zijn er landen die geen lidstaat zijn van de Unie, maar toch de euro als hun munteenheid hebben. Voorbeelden van dergelijke landen zijn Monaco, San Marino en Vaticaanstad. Deze landen worden geschaard onder de term Eurozone in bredere zin. Zij gebruiken de euro weliswaar als munteenheid, maar zij hebben een beperkte omvang en recht wat betreft het laten slaan van de euromunten.

17.3 Het vrije verkeer van kapitaal

De centrale bepaling betreffende het vrije verkeer van kapitaal binnen de Unie is artikel 63 VWEU. In de zaak Sanz de Lera (Joined Cases C-163/94, C-165/94 en C-250/94) is bepaald dat artikel 63 VWEU rechtstreekse werking heeft. Krachtens deze bepaling zijn alle beperkingen van het kapitaalverkeer (lid 1) en betalingsverkeer (lid 2) tussen de lidstaten onderling en tussen lidstaten en derde landen verboden.

Het bovenstaande roept drie vragen op:

Wat wordt verstaan onder kapitaalverkeer?

Net als bij de andere economische vrijheden is de vraag welke nationale maatregelen worden beschouwd als illegale beperkingen op het vrije verkeer van kapitaal.

Ten slotte; kunnen deze beperkingen enigszins worden gerechtvaardigd en zo ja, wat voor soorten rechtvaardigingsgronden zijn er?

Hieronder zullen deze vragen een voor een behandeld worden.

Richtlijn 88/361/EEG betreffende de uitvoering van artikel 67 EEG (oud), specifiek Annex I, zet uiteen wat wordt verstaan onder het kapitaalverkeer in de zin van artikel 63 lid 1 VWEU. In grote lijnen bevat Annex I een niet-uitputtende lijst van 13 soorten transacties die vallen onder de noemer van het kapitaalverkeer ex artikel 63 lid 1 VWEU. Deze definities zijn officieel erkend door het Hof van Justitie en sindsdien gebruikt in verschillende zaken (onder andere in Trummer and Mayer en Ospelt v. Schössle Weissenberg Familienstiftung). Annex I bevat onder andere de definities van de volgende begrippen: directe investeringen, beleggingen in onroerende goederen, op de beurs verhandelde effecten, andere verhandelbare instrumenten, binnenlandse en/of buitenlandse effecten, obligaties, aandelen, claimrechten, financiële leningen en kredieten. Gezien het feit dat deze definities zeer lang zijn, is het onnodig om deze woordelijk te kopiëren.

Het Hof van Justitie heeft in diverse zaken (van Hilten-van der Heijden v. Inspecteur van de Belastingdienst en Arens-Sikken v. Staatssecretaris van Financiën) benadrukt dat de bovenstaande soorten transacties slechts binnen de reikwijdte van artikel 63 lid 1 VWEU vallen, indien zij een transnationale dimensie hebben. Dat wil zeggen dat indien bijvoorbeeld een directe investering zich slechts afspeelt in één lidstaat, er geen sprake is van kapitaalverkeer in de zin van artikel 63 lid 1 VWEU.

Wat betreft de tweede vraag, welke nationale maatregelen worden beschouwd als beperkingen op het vrije verkeer van kapitaal, kijken we ook naar Annex I van de Richtlijn 88/361/EEG. Annex I geeft aan dat artikel 63 lid 1 VWEU niet alleen bedoeld is om beperkingen op het gebruik van valuta om een creditpost te kopen, te dekken.

Ook dekt het artikel beperkingen betreffende de kern van transacties en beperkingen die voorkomen dat een creditpost kan worden verkocht.

De vraag is dan of artikel 63 lid 1 VWEU slechts betrekking heeft op discriminerende beperkingen die ervoor zorgen dat buitenlandse investeerders of buitenlandse kapitaalinvesteringen geremd worden. Of dat zij geïnterpreteerd dient te worden als de andere bepalingen in het vrij verkeer, zodat zowel discriminerende als non-discriminerende beperkingen onder de reikwijdte van artikel 63 lid 1 VWEU vallen.

Tot nu toe heeft het Hof van Justitie ongeveer dezelfde lijn aangehouden als bij de andere economische vrijheden. De bekendste uitspraak van het Hof hierover is die in de zaak Commission v. Germany (Case C-112/05). In deze zaak waren de Duitse autoriteiten betrokken in zaken met de Duitse autofabrikant Volkswagen. Bij de privatisering van de aandelen door de Duitse staat in Volkswagen, werd een zogenoemde Duitse Volkswagenwet tot stand gebracht. Artikel 4 lid 3 van deze Volkswagenwet bepaalde dat het stemrecht van de afzonderlijke aandeelhouders zou worden beperkt tot 20 procent van de aandelen in Volkswagen. Dit heet een zogenaamde ‘voting cap’. Bovendien bepaalde het artikel dat iedere aandeelhouder met 20 procent van de aandelen een blokkerende minderheid kon vormen. De Commissie vond dat Duitsland met deze bepaling in de Volkswagenwet het vrije verkeer van kapitaal als in artikel 63 lid 1 VWEU had geschonden. Het Hof stelde dat een maatregel in strijd is met artikel 63 lid 1 VWEU, indien deze een investering hindert of beperkt of een investeerder (in het bijzonder die van andere lidstaten) afschrikt. Het Hof oordeelde dat de bepaling in de Duitse Volkswagenwet (althans de ‘voting cap’) in strijd was met artikel 63 lid 1 VWEU wegens de disproportionele beperking van de invloed van investeerders op het bestuur van de autofabriek van Volkswagen. Naar aanleiding van de uitspraak van het Hof verwijderde Duitsland vervolgens de ‘voting cap’ uit de Volkswagenwet.

Op dit moment zijn er drie soorten beperkingen die vallen binnen de reikwijdte van artikel 63 lid 1 VWEU:

Ten eerste zijn er die beperkingen die investeringen in een andere lidstaat afschrikken. Zoals in de zaak Festersen ook het geval was, kan hiervan sprake zijn indien inwoners daardoor worden afgeschrikt om te investeren in een andere lidstaat en/of indien niet-inwoners daardoor worden afgeschrikt om te investeren in de lidstaat zelf. Hierbij is het belangrijkste element het discrimineren tegen transnationale activiteiten. Een voorbeeld van een dergelijke illegale beperking is een belastingmaatregel die ervoor zorgt dat de waarde van de boedel voor inwoners groter is dan voor niet-inwoners van een lidstaat. Zie hiervoor de zaak Eckelkamp.

Daarnaast zijn er maatregelen die de investeringen in een lidstaat beperken. Zo zijn regelingen omtrent voorafgaande goedkeuringen (goedkeuringen voordat een persoon kan investeren) in een sector of activiteit in strijd met artikel 63 lid 1 VWEU. Zie hiervoor de uitspraak van het Hof van Justitie in Minister voor Wonen, Wijken en Integratie v. Woningstichting Sint Servatius.

Ten slotte bestaan er beperkingen die de controle van investeringen verminderen. Deze hebben betrekking op de kwaliteit en voorspelbaarheid van de publieke interventie op de markt. Een voorbeeld is de zaak Commission v. Netherlands (Joined Cases C-282/04 en C-283/04).

Indien er sprake van een nationale maatregel met een beperkende werking van het kapitaalverkeer, is de vraag of deze beperking kan worden gerechtvaardigd en zo ja, hoe? Net als bij de andere economische vrijheden kunnen nationale beperkende maatregelen gerechtvaardigd worden, indien zij een legitiem publiek belang nastreven. Dit is bepaald in de zaak Commission v. Belgium (Case C-503/99). Bovendien voorziet artikel 65 lid 1 VWEU in een aantal expliciete verdragsexcepties die een nationale beperkende maatregel van een lidstaat kunnen rechtvaardigen. Het in artikel 63 lid 1 VWEU bepaalde doet namelijk niets af aan het recht van de lidstaten om bepaalde bepalingen van hun belastingwetgeving toe te passen die onderscheid maken tussen belastingplichtigen die niet in dezelfde situatie verkeren gezien hun woonplaats of de plaats waar hun kapitaal is belegd (artikel 65 lid 1 sub a VWEU). Datzelfde geldt voor de nodige maatregelen om overtredingen van nationale wetten op fisciaal gebied te voorkomen of tegen te gaan, dan wel maatregelen die op grond van de openbare orde of de openbare veiligheid gerechtvaardigd zijn (artikel 65 lid 1 sub b VWEU).

17.4 De instellingen van de EMU

De verantwoordelijkheid voor het begrenzen en het implementeren van het monetaire beleid van de Unie is door het Werkingsverdrag geplaatst bij het Europees Stelsel voor Centrale Banken (hierna; het ESCB). De ESCB bestaat uit de Europese Centrale Bank (hierna; de ECB) en de nationale centrale banken van de lidstaten (hierna; de NCB’s).

De centrale bepaling omtrent het ESCB is artikel 127 VWEU. Het hoofddoel van het ESCB is het handhaven van de prijsstabiliteit. Daarnaast ondersteunt het ESCB het economische beleid van de Unie om bij te dragen aan de verwezenlijking van haar doelstellingen. Zie hiervoor het eerste lid van het artikel. De taken van het ESCB zijn neergelegd in artikel 127 lid 2 VWEU en zijn alsvolgt: ‘het bepalen en ten uitvoer leggen van het monetaire beleid van de Unie, het verrichten van valutamarktoperaties, het aanhouden en beheren van de officiële externe reserves van de lidstaten en het bevorderen van een goede werking van het betalingsverkeer’.

Binnen de aan het ESCB opgedragen taken heeft de ECB ook een aantal taken. Deze zijn neergelegd in artikel 132 lid 1 VWEU en omvatten:

Wetgevende bevoegdheden, waaronder het vaststellen van verordeningen, het nemen van besluiten en het doen van aanbevelingen en adviezen (zie artikel 127 lid 4 en 282 lid 5 VWEU). Krachtens artikel 132 lid 2 VWEU kunnen deze openbaar gemaakt worden door de ECB.

Het beheer van de euro. Zij is exclusief verantwoordelijk voor het geven van machtigingen tot de uitgifte van de euro binnen de Unie (artikel 128 lid 1 en 2 VWEU). Daarnaast bepaalt zij op korte termijn de rentetarieven van de euro.

Regelgevende bevoegdheden, zoals het opleggen van boetes en periodieke betalingen (dwangsommen) aan ondernemingen die niet handelen in overeenstemming met haar verordeningen.

Uitvoerende bevoegdheden, bijvoorbeeld het instrueren van de NCB’s.

Het ESCB wordt bestuurd door de besluitvormende organen van de ECB, namelijk de Raad van bestuur en de directie van de ECB (artikel 129 lid 1 en 282 lid 2 VWEU). De Raad van bestuur bestaat uit leden van de directie van de ECB en de presidenten van de NCB’s die de euro als munteenheid hebben (artikel 283 lid 1 VWEU). De directie bestaat uit de president, de vice-president en vier andere leden (artikel 283 lid 2 VWEU). Voor de verantwoordelijkheden van de twee besluitvormende organen dient men met name te kijken naar artikel 12 van het Protocol betreffende de Statuten van het ESCB. De Raad van bestuur stelt de richtsnoeren vast en neemt de besluiten die nodig zijn voor het vervullen van de aan het ESCB opgedragen taken. Daarnaast formuleert zij het monetair beleid van de Unie, oefent zij enkele adviesfuncites uit en neemt zij besluiten op het gebied van internationale samenwerking. De directie voert het monetair beleid uit overeenkomstig de richtsnoeren en besluiten van de Raad van bestuur. Ook is de directie verantwoordelijk voor de voorbereiding van de vergaderingen van de Raad van bestuur.

Krachtens artikel 130 VWEU is het niet toegestaan dat de instellingen van de Unie of de regeringen van de lidstaten enige instructies geven aan het ESCB of de ECB over de uitoefening van haar bevoegdheden en het vervullen van haar taken. Het ESCB is namelijk, net als de ECB, een onafhankelijk orgaan. Zij is dus organisatorisch autonoom. In de zaak Commission v. ECB (OLAF) heeft het Hof van Justitie echter wel geoordeeld dat deze autonomie van de ECB niet tot doel heeft haar volledig los te maken van de rechtsregels van de Unie. In deze zaak wilde dat zeggen dat het fraudebureau Olaf wel onderzoek mocht doen bij de ECB, indien er verdenkingen zijn van fraude. Hoewel de ECB een onafhankelijk orgaan is, mocht zij de onderzoekers niet de toegang tot de bank en de archieven weigeren. Overigens zijn ook de NCB’s van de Eurozone onafhankelijk en bezit de ECB rechtspersoonlijkheid naar internationaal recht.

Om de positie van de euro in het internationale monetair stelsel te waarborgen, kan de Raad de gemeenschappelijke standpunten over dergelijke kwesties vaststellen. De Raad kan hiertoe pas besluiten na het raadplegen van de ECB. Zie hiervoor artikel 138 lid 1 VWEU.

17.5 De tekortprocedure

Het verlies van monetaire soevereiniteit door de lidstaten van de Eurozone leidt ertoe dat het fiscale beleid van de nationale overheden steeds meer van belang wordt. Het verhogen van de belasting kan bijvoorbeeld worden gebruikt om de vraag te temperen indien de economie te sterk aan het groeien is. Belastingverlagingen kunnen er juist in tijden van economische crisis voor zorgen dat de economie een boost krijgt. De publieke uitgaven kunnen op dezelfde manier gebruikt wordt om de economie te temperen dan wel te versterken. Voor zover deze nationale gebeurtenissen kunnen leiden tot buitensporige leningen, kunnen zij ook kosten voor andere nationale overheden meebrengen. Daarom hebben de lidstaten zich krachtens artikel 126 VWEU ertoe verbonden dat zij buitensporige overheidstekorten vermijden.

De Europese Commissie ziet toe op deze overheidstekorten en -schulden. Op basis van twee criteria (zie het tweede lid van artikel 126 VWEU) wordt gecontroleerd of de overheidstekorten niet buitensporig zijn: de verhouding tussen het overheidstekort en het bruto binnenlands product (sub a) en de verhouding tussen de overheidsschuld en het bruto binnenlands product (sub b). De waarden waarbinnen de bovenstaande criteria beschouwd worden als buitensporig, zijn neergelegd in het Protocol betreffende de procedure bij buitensporige tekorten.

Indien een lidstaat niet voldoet aan beide of aan één van deze criteria, kan de Commissie een verslag opstellen waarin zij haar mening over het overheidstekort of –schuld uiteenzet. Zie hiervoor het derde lid van artikel 126 VWEU. Indien de Commissie van oordeel is dat er daadwerkelijk sprake is van een buitensporig overheidstekort, brengt zij daarvan de Raad op de hoogte. Bovendien richt zij een advies tot de betreffende lidstaat (lid 5). De Raad besluit uiteindelijk of er sprake is van een buitensporig overheidstekort. Zij kan daartoe krachtens lid 7 in de vorm van een aanbeveling stellen dat de betreffende lidstaat binnen een bepaalde termijn een einde moet maken aan het tekort. Indien binnen de gestelde termijn door de lidstaat geen gevolg wordt gegeven aan de aanbevelingen, worden de aanbevelingen openbaar gemaakt. Daarnaast heeft de Raad enkele dwangmiddelen om de lidstaat tot handelen te manen. Deze zijn neergelegd in lid 11 van artikel 126 VWEU.

17.6 Economisch toezicht

Een centraal deel van de EMU is de coördinatie van de nationale economische beleiden. De procedures van multilateraal toezicht, bekend onder de Brede Economische Beleidsrichtlijnen (hierna; de BEPG), zijn neergelegd in artikel 121 VWEU. De lidstaten van de EMU dienen hun economisch beleid krachtens het eerste lid te beschouwen als van gemeenschappelijke belang. De Raad kan, op aanbeveling van de Commissie, globale richtsnoeren voor het economisch beleid van de lidstaten ontwerpen. Zij brengt hiertoe verslag uit aan de Europese Raad (artikel 121 lid 2 VWEU). De Raad ziet zo toe op de economische ontwikkelingen in elke lidstaat van de Unie. Met het oog op het toezicht verstrekken de lidstaten krachtens lid 3 informatie aan de Commissie. Indien blijkt dat het economisch beleid van een lidstaat niet overeenkomt met de richtsnoeren van de Raad, dan kan de Commissie deze lidstaat een waarschuwing geven. Bovendien kan de Raad enkele aanbevelingen tot de lidstaat richten. Op voorstel van de Commissie kunnen deze aanbevelingen zelfs openbaar gemaakt worden (artikel 121 lid 4 VWEU).

Welke regels zijn er met betrekking tot de vrijheid van goederenverkeer in de EU? - Chapter 18

18.1 & 18.2 Definitie maatregelen van gelijke werking als een kwantitatieve beperking

Artikel 34 VWEU bepaalt dat kwantitatieve beperkingen en maatregelen van soortgelijke werking verboden zijn. Een kwantitatieve beperking is een limiet op het aantal van geïmporteerde goederen. Een maatregel van soortgelijke werking heeft een indirect beperkend effect op de import. De relatie tussen de maatregel en het effect op de import is daardoor soms lastig aan te tonen. Daarnaast kunnen maatregelen die niet specifiek daarvoor bedoeld zijn een beperkende werking hebben (belastingverhoging, regelgeving omtrent advertering of vervoer). Maatregelen die mogelijk onder artikel 34 VWEU kunnen vallen zijn onder te verdelen in drie groepen:

• Maatregelen betreffende verkoopmodaliteit.

• Maatregelen betreffende fysieke specificaties van goederen (verpakking, afmetingen, etc.).

• Maatregelen die niet onder bovenstaande categorieën vallen, maar wel effect hebben op import of handel.

Dassonville

De Belgische Dassonville kocht vanuit België schotse whisky in Frankrijk omdat dit goedkoper was dan het direct vanuit het Verenigd Koninkrijk importeren. Voor het op de Belgische markt verkopen van whisky als Scotch moest hij echter kunnen aantonen dat deze whisky ook daadwerkelijk uit Schotland afkomstig was (vanwege een wet betreffende de designation of origin). De certificaten waren echter bij import van het Verenigd Koninkrijk naar Frankrijk van de producten gescheiden.

Het Hof beschouwde de Belgische wetgeving als een maatregel van gelijke werking, aangezien deze het verhandelen van een product dat op normale wijze in de vrije omloop is gebracht bemoeilijkt door certificaten te verlangen die moeilijker te krijgen zijn wanneer men het product uit een andere lidstaat dan de lidstaat van herkomst wil importeren.

Deze zaak heeft drie belangrijke elementen: 1) het breidt het concept ‘maatregel van gelijke werking’ (MGW) uit met maatregelen die slechts potentieel een effect op de handel kunnen hebben; 2) de brede definitie van MGW is een vaststelling door het Hof van zijn eigen brede jurisdictie (belangrijk tijdens het vroege stadium van de Interne markt); 3) de uitspraak legt de nadruk op discriminerende werking van de regelgeving.

Begrenzing van het begrip MGW

Dassonville is toegepast in een groot aantal gevallen. De belangrijkste gemeenschappelijke factor in deze zaken is (de mogelijkheid van) hinder van de handel. Daarnaast is er vaak ook sprake van een discriminerende factor (ongelijke behandeling van buitenlandse producten of hindernissen voor handel tussen lidstaten).

Doordat Dassonville zich niet per definitie richt tot protectionisme of discriminatie was het Hof terughoudend bij het toepassen van artikel 34 VWEU bij zaken waarbij er geen sprake was van een grensoverschrijdend element. In sommige meer recente zaken lijkt hier verandering in te komen (zaken als Mickelsson and Roos en Commission v. Italy, waarbij er geen sprake is van een import- of verkoopverbod, maar wel van een regel die een soortgelijke effect heeft, zoals het enkel toestaan van het gebruik van waterski’s op aangeduide waterwegen en vervolgens geen waterwegen aanduiden).

In de zaak Alfa Vita gaat het Hof een stukje verder door artikel 34 VWEU toe te passen op een regel die verkoop niet belet, maar slechts verlaagt. Het ging in deze zaak om een regel die voorschreef dat bakkerijen een bedrijfsvergunning nodig hadden. Om deze te verkrijgen moesten bakkerijen aan bepaalde voorwaarden voldoen. Een aantal supermarkten met broodafdeling voldeed niet aan deze eisen en werd om deze reden vervolgd. Op deze afdelingen werden echter slechts voorgebakken broden afgebakken. Doordat de ingevroren broodproducten geïmporteerd kunnen zijn, was er volgens het Hof sprake van een MGW. Het enkel mogelijke verkoopverlagende effect is dus al genoeg om artikel 34 VWEU van toepassing te laten zijn.

De vorm van een MGW

De vorm van een MGW is niet van groot belang. Het Hof maakt toepasbaarheid van artikel 34 VWEU afhankelijk van de effecten van een regel en beperkt de toepassing niet tot bepaalde typen van regelgeving. In de zaak AGM-COS.MET Srl v. Suomen Valtio and Tarmo Lehtinen bepaalde het Hof dat ook uitlatingen van ambtsdragers zouden kunnen worden aangemerkt als MGW. Of dit in een bepaald geval zo is, moet in ieder geval worden nagegaan wanneer:

• Ambtsdrager in de betreffende sector een bepaalde mate van autoriteit heeft.

• Ambtsdrager briefpapier van het bevoegde departement gebruikt.

• Ambtsdrager tv-interviews geeft op het terrein van het bevoegde departement.

• Ambtsdrager niet expliciet aangeeft dat hij een persoonlijke mening geeft en dat deze eventueel afwijkt van het officiële standpunt van het bevoegde departement.

• Het bevoegde departement niet meteen stappen neemt om de indruk te bestrijden dat de uitspraken het officiële standpunt omvatten.

De minimis

Bij de toepassing van artikel 34 VWEU houdt het Hof geen de minimis aan. Elke maatregel die de handel kan hinderen wordt gezien als een MGW, ongeacht de geringe omvang van de drempel of het bestaan van alternatieven die dit effect ongedaan zouden maken. Er is in de rechtspraak echter wel sprake van een quasi-de minimis, die bepaalt dat maatregelen waarvan het effect te onzeker en indirect is niet onder het verdrag vallen.

De interne situatie

De toepassing van artikel 34 VWEU op louter zaken met een grensoverschrijdend element kan eventueel leiden tot omgekeerde discriminatie, waarbij binnenlandse producten zwaardere lasten krijgen te verduren dan buitenlandse. In Pistre verklaarde het Hof dat artikel 34 VWEU ook van toepassing kon zijn in gevallen van dit soort omgekeerde discriminatie. Ook hierbij is immers sprake van verschillende behandeling van producten, waarbij er tenminste sprake kan zijn van hinder van de inter-communautaire handel.

Art. 34 VWEU en private partijen

De toepassing van artikel 34 VWEU is niet alleen beperkt tot maatregelen van strikt publieke partijen. Ook maatregelen van partijen die een publieke taak uitoefenen of door de staat worden gecontroleerd kunnen hieraan worden onderworpen. De band tussen de staat en een publieke partij hoeft niet waterdicht te zijn. Zo lang er maar een aantoonbaar verband is.

Een meer complexe situatie is het nalaten van een staat om op te treden tegen markt-afsluitende maatregelen (bijvoorbeeld het nalaten van de Franse staat om op te treden tegen een blokkade bij de grens die als doel had om te voorkomen dat buitenlandse landbouwproducten werden geïmporteerd). De staat heeft dus een positieve verplichting om de nodige maatregelen te nemen om het vrij verkeer van goederen te waarborgen. Hierbij moet een staat evenwel rekening houden met andere zwaarwegende belangen, zoals fundamentele rechten uit het EVRM. Eventuele beperkingen van het vrij verkeer van goederen kan worden gebaseerd op artikel 36 VWEU. Daarnaast zijn ook bepaalde rechten uit het EVRM onderhavig aan eventuele beperkingen (bijvoorbeeld lid 2 van artikel 10 en 11 EVRM). Er moet dus een fair balance bestaan tussen de betrokken belangen. Zo moest het Hof in de zaak Schmidberger v. Republic of Austria (over een blokkade van vrachtwagenchauffeurs in Oostenrijk) een afweging maken tussen artikel 34 VWEU en het recht op vrijheid van meningsuiting en vrijheid van vergadering.

18.3 Productnormen en Cassis de Dijon

Wanneer men in verschillende lidstaten verschillende normen zou hanteren waaraan producten moeten voldoen, zouden producenten poducten voor elk land afzonderlijk de productie moeten aanpassen, wat meer moeite en kosten met zich mee zou brengen. Het gelijktrekken van productnormen via harmonisatie is hiervoor geen oplossing omdat produktontwikkeling en nationale regelgeving zich voor Europese instellingen te snel ontwikkelt om met regelgeving te kunnen bijhouden.

Het Hof kwam in de zaak Cassis de Dijon met een oplossing. In deze zaak kon een Duitse importeur een Franse likeur niet importeren en verkopen op de Duitse markt, omdat deze een alcoholpercentage tussen de 15% en 20% had. Volgens Duitse regelgeving moest een likeur immers minstens een alcoholpercentage van 25% hebben. Het Hof bepaalt dat dit soort regels gelden als MGW en zonder gerechtvaardigde reden niet toelaatbaar zijn.

In Cassis de Dijon ontwikkelt het Hof twee belangrijke aspecten van het EU-recht.

• Het principe van wederzijdse erkenning: wanneer een product voldoet aan de regelgeving van de lidstaat van herkomst is er geen reden waarom dit product niet in alle andere lidstaten kan worden verkocht.

• Het principe van dringende behoeften: soms kan er een reden zijn bepaalde eisen te stellen aan geïmporteerde producten ten behoeve van belangrijke belangen als de bescherming van de consument of de volksgezondheid.

Wederzijdse erkenning

Het beginsel van wederzijdse erkenning voorkomt dat de producent te maken heeft met verschillende sets regelgeving (land van productie en land van verkoop). Het uitgangspunt is de regelgeving van het land van productie. Wanneer men immers uit zou gaan van regelgeving van het land van verkoop, zou dit het productieproces fragmenteren. Voor productie van goederen bestemd voor export naar verschillende landen zou er moeten worden voldaan aan verschillende regelgeving. Daarnaast is het controleren van de toepassing van regelgeving makkelijker op de plaats van productie.

Op grond van het bovenstaande heeft het Hof ervoor gekozen om als uitgangspunt de regelgeving van de staat van productie te nemen. Wanneer het product voldoet aan de regelgeving van de lidstaat van herkomst is er geen reden waarom dit product niet in alle andere lidstaten kan worden verkocht.

Dit principe is echter niet zonder kritiek. Sommige lidstaten hebben strikte regelgeving omtrent productie van goederen, terwijl andere lidstaten veel losser zijn. Wederzijdse erkenning zou de kwaliteitsstandaarden van de meer strikte lidstaten kunnen ondermijnen. Daarnaast heeft wederzijdse erkenning mogelijke economische effecten doordat bepaalde nationale regelgeving niet van toepassing is op geïmporteerde producten, maar wel op binnenlandse producten. Dit kan nadelig zijn voor binnenlandse producenten.

Dringende behoeften

In Cassis de Dijon noemt het Hof redenen die het beperken van het vrij verkeer van goederen kunnen rechtvaardigen (de effectiviteit van fiscale supervisie, beschermen van de volksgezondheid, eerlijkheid van commerciële transacties en bescherming van de consument). Deze lijst is overigens niet uitputtend.

De juridische positie van deze uitzonderingen is overigens onduidelijk. Het Hof geeft hiermee geen brede interpretatie van artikel 36 VWEU (dat belangrijke excepties op artikel 34 VWEU reguleert), maar creëert geheel nieuwe uitzonderingen.

• Beschermen van de consument. Het beschermen van de consument is een geldige reden om nationale regels te stellen waaraan buitenlandse producten worden onderworpen. Deze nationale regels moeten wel proportioneel zijn. In de German Beer case (Reinheitsgebot) werd een Frans bier op de Duitse markt geweigerd, omdat er bij de productie ingrediënten waren gebruikt die niet waren opgenomen in artikel 9 van de Biersteuergesetz. Duitsland beweerde dat deze regelgeving de consument beschermt. Het Hof beweerde echter dat het verbod op het verkopen van dranken die niet voldoen aan het Reinheitsgebot als ‘bier’ onevenredig is. Men zou ook op etiketten kunnen aangeven of een bier al dan niet conform het Reinheitsgebot is geproduceerd. Het gaat volgens het Hof meer om zaken van kwaliteit en voorkeuren dan om veiligheid en gezondheid.

• Bescherming van het milieu. In sommige zaken is de bescherming van het milieu bestempeld als een dringende behoefte. Dit was onder meer het geval bij zaken betreffende de recyclebaarheid van producten. In de zaak Commission v. Denmark ging het om regelgeving de specificaties van houders voor frisdrank reguleerde. Doel was het efficiënt en makkelijker maken van het recyclen van de flesjes. Hierdoor moesten buitenlandse bedrijven hun productie aanpassen voordat ze toegang hadden tot de Deense markt. Het Hof bepaalde dat dit soort regelgeving niet nodig was aangezien het doel van recycling ook met andere middelen kon worden gehaald. In meer recente rechtspraak heeft het Hof echter wel overwogen dat milieuvoordelen zwaarder wegen dan handelsbelangen.

18.4 Verkoopmodaliteiten en Keck

In de zaak Keck sloot het Hof de zogenaamde verkoopmodaliteiten (regels met betrekking tot advertenties, openingstijden, verkooptechnieken en prijzen) uit van kwalificatie als MGW in de zin van Dassonville zo lang ze van gelijke werking zijn ten opzichte van binnen- en buitenlandse producten. Verkoopmodaliteiten hebben volgens het Hof immers doorgaans geen belemmerend effect ten aanzien van toegang tot de markt ten opzichte van binnenlandse producten.

In Keck zijn twee verboden te lezen:

• Verbod op maatregelen die een groter effect hebben op geïmporteerde dan op binnenlandse producten.

• Verbod op maatregelen die effectief de verkoop van geïmporteerde producten belemmeren.

Deze regel van Keck is betrekkelijk duidelijk. In het grootste deel van de gevallen is het makkelijk om uit te maken of er sprake is van een verkoopmodaliteit. De reden dat artikel 34 VWEU niet op dit soort regels wordt toegepast is dat verkoopmodaliteiten geen dubbele last vormen op geïmporteerde producten, noch vereisen dat producten worden aangepast.

Het begrip verkoopmodaliteit

Het verschil met een productregel is dat productregels betrekking hebben op de fysieke eigenschappen van het product, terwijl verkoopmodaliteiten slechts betrekking hebben op de manier waarop de goederen worden verkocht of aangeprezen. Soms is de grens moeilijk aan te wijzen (bijvoorbeeld bij het verbod op de verkoop van alcoholische dranken boven 25% of het verbod op de verkoop van onverpakte kauwgomballen uit een apparaat). In de zaak Morellato moest een supermarkt die voorgebakken brood afbakte het brood verpakken en op deze verpakking de aard van het product aanduiden. In deze zaak was er een fysieke aanpassing van het product nodig, maar het Hof bepaalde dat er sprake was van een verkoopmodaliteit omdat niet de producent van het voorgebakken brood deze aanpassing hoefde aan te brengen, maar dit in de winkels gebeurde.

Ongelijk effect verkoopmodaliteiten

Wanneer een verkoopmodaliteit een discriminerende werking heeft ten aanzien van geïmporteerde producten valt deze binnen de werking van artikel 34 VWEU, tenzij er een rechtvaardiging conform artikel 36 VWEU kan worden gevonden. Doorgaans is het Hof voorzichtig met het aannemen van discriminerende werking van verkoopmodaliteiten omdat beperkingen van dit soort regelgeving de markt kunnen verstarren. Niettemin heeft het Hof in zijn rechtspraak zaken met betrekking tot verkoopmodaliteiten behandeld, met name op het gebied van advertenties. Hierbij is met name de aard van het product van belang. Wanneer een product niet alleen op basis van prijs wordt gekocht, maar ook op basis van traditie, reputatie, image en merk, kan de beperking van advertentie zeer belemmerend zijn voor een nieuwkomer op de markt (zie Gourmet International met betrekking tot alcoholische dranken).

18.5 Artikel 35 VWEU en beperkingen op de export

Artikel 35 VWEU is het equivalent van artikel 34 VWEU met betrekking tot export. Ondanks de schijnbare overeenkomst heeft artikel 35 VWEU zijn eigen logica en kunnen redeneringen omtrent artikel 34 VWEU niet klakkeloos worden overgeheveld. De meest toonaangevende zaak is Groeneveld, waarin een verbod op bezit van paardenvlees bij worstenfabrikanten door een worstenfabrikant (die zich wilde specialiseren in worsten van paardenvlees) aan de kaak wordt gesteld. De reden voor de regel is het acceptabel houden van Nederlandse worsten in landen waar paardenvlees verboden is. Deze regel valt volgens het Hof buiten bereik van artikel 35 VWEU, omdat deze kan worden toegepast op alle producenten en producten, zowel voor de binnen- als buitenlandse markt.

In de zaak Ravil achtte het Hof artikel 35 VWEU wel van toepassing op een maatregel die bepaalde dat de kaas ‘Grana Padano’ alleen onder die naam kon worden verkocht wanneer deze in een bepaalde regio was geraspt. Deze maatregel had de vorm van bilaterale conventies met andere landen. Volgens het Hof werd de kaas die naar een andere regio werd getransporteerd om te worden geraspt anders behandeld dan de kaas die in de ‘juiste’ regio werd geraspt, terwijl het raspen in laatstgenoemde regio niet door de producent wordt uitgevoerd.

Welke regels zijn er met betrekking tot het vrije verkeer van diensten in de EU? - Chapter 19

19.1 & 19.2 Het reguleren van de dienstenmarkt

Het creëren van een interne markt voor diensten is een moeilijke taak. Elke staat heeft zijn eigen regels met betrekking tot het leveren van diensten. Het verschil tussen nationale regelgeving van lidstaten kan ertoe leiden dat het dienstenverkeer wordt belemmerd. Echter, niet elke maatregel die het dienstverkeer in enige mate bemoeilijkt valt binnen de werkingssfeer van artikel 56 VWEU. Het Hof hanteert met betrekking tot deze bepaling een aantal formuleringen die evenwel niet altijd even consistent ten opzichte van elkaar zijn. Voornamelijk met betrekking tot de vraag of een maatregel een vergelijkbare impact heeft op binnenlandse en grensoverschrijdende dienstverlening is er weinig duidelijkheid. Daarnaast kan een bepaalde dienst economisch of sociaal bijzonder gevoelig liggen of kunnen bepaalde diensten deel uitmaken van de structuur van de staat, zoals diensten binnen de sectoren gezondheidszorg en sport. Ten slotte kunnen bepaalde diensten moreel gevoelig liggen, zoals prostitutie, gokken en abortus. In dit soort gevallen wordt de nationale overheid door het Hof een margin of appreciation toegekend met betrekking tot het maken van regelgeving hieromtrent.

19.3 Grensoverschrijdende dienstverlening

Het vrije verkeer van diensten is geregeld in artikel 56 VWEU. Artikel 57 VWEU specificeert de term ‘dienst’ als een activiteit die normaal wordt beloond met een vergoeding. De daaropvolgende artikelen behandelen speciale soorten diensten, zoals transport, bankdiensten en verzekeringsdiensten. Een aantal beperkingen op de vrijheid van het dienstenverkeer wordt gegeven: op grond van openbaar beleid, openbare veiligheid en volksgezondheid kunnen kan het vrij verkeer van diensten worden beperkt.

• Dienst: het onderscheid tussen een dienst en een goed is doorgaans niet moeilijk te duiden. Het verschil tussen een dienst en vestiging daarentegen is vaak minder precies. Wanneer een persoon of bedrijf een aantal klanten in een andere lidstaat heeft die zij diensten verlenen vallen zij binnen de werking van artikel 56 VWEU. Wanneer hun dienstverlening daar echter een bepaald niveau van permanentie en soliditeit bereikt, kan men spreken van vestiging en geldt een beperking van hun activiteiten als beperking op hun vrijheid van vestiging.

• Wanneer de mate van vestiging voldoende is hangt af van een aantal factoren waarmee het Hof kan bepalen of er al dan niet sprake is van een tijdelijke aard van de activiteit: duur, regelmaat, tijdelijke aard of continuïteit.

• Het grensoverschrijdend element: wanneer de verlener en ontvanger van de dienst in verschillende lidstaten wonen. Dit houdt in dat ófwel de verlener naar de lidstaat van de ontvanger reist ofwel vice versa. Daarnaast kan ook de dienst van de ene naar de andere lidstaat ‘bewegen’ (bijvoorbeeld in het geval van telecom- en televisiediensten).

• Het Hof heeft tevens een grensoverschrijdend element toegekend aan zaken waarin de transactie dan wel binnenlands was, maar de dienst in een ander land werd uitgevoerd (Skatteministeriet v. Verstergard, waarin een Deense organisatie in Griekenland trainingen geeft aan werknemers.). In de zaak ITC ging het Hof een stapje verder. In deze zaak vond een Duits arbeidsbureau een baan in Nederland voor een Duitse cliënt. Hoewel de transactie, aanbod en afname van de dienst in Duitsland plaatsvonden, achtte het Hof toch artikel 56 VWEU van toepassing, aangezien de dienst (het vinden van de baan) in Nederland plaatsvond.

• Vergoeding: doorgaans betaling in geld, maar ook betaling in natura, zoals kost en inwoning. Daarnaast hoeft de dienst niet per se betaald te worden door de afnemer van de dienst.

• Het is echter niet zo dat elke betaling aan de dienstverlener leidt tot een vergoeding. Zoals blijkt uit Humbel v. Belgium maakt het Hof een duidelijk onderscheid tussen betalingen die gelden als vergoeding voor een dienst en betalingen om de dienstverlener uit niet-commerciële oogmerk te ondersteunen (bijvoorbeeld de staat die een onderwijsinstelling subsidieert).

• De vraag of er een juridische verplichting tot betaling moet zijn is niet duidelijk. Ook kleine betalingen leiden niet tot een vergoeding, zo bepaalde het Hof in Humbel. Zo lang een staat het een dienst (onderwijs, gezondheidszorg) subsidieert valt dit buiten artikel 56 VWEU.

19.4 Beperkingen van het vrije dienstenverkeer

• Beperking van de levering van diensten: de breedte van het begrip verboden beperking is niet geheel duidelijk. In de zaak Arblade bepaalde het Hof dat artikel 56 VWEU niet alleen vereist dat alle discriminatie op grond van nationaliteit ten aanzien van leveranciers van diensten wordt opgeheven, maar ook belemmeringen die niet voortvloeien uit een ongelijke behandeling van binnen- en buitenlandse dienstverleners en mogelijk de activiteiten van dienstverleners die gevestigd zijn in andere lidstaten verbieden, belemmeren of minder voordelig maken. Wat verbieden, belemmeren of minder voordelig maken precies inhoudt wordt niet aangegeven in artikel 56 VWEU. In de zaak Gebhard heeft het Hof bepaald dat alle nationale maatregelen die het uitoefenen van fundamentele vrijheden kunnen belemmeren of minder aantrekkelijk maken kunnen worden gezien als een beperking van het vrije verkeer. Deze algemene regel wordt ook gehanteerd in Alpine Investments, waarbij Nederlandse regelgeving die cold calling van potentiële klanten voor Nederlandse bedrijven verbood (ook in landen waarin deze techniek is toegestaan). Het Hof zag een belemmering van een dergelijke directe en snelle techniek voor het aanspreken van nieuwe potentiële klanten als een beperking van het vrije grensoverschrijdende verkeer van diensten. Maatregelen die slechts additionele kosten toevoegen aan een dienst en geen onderscheid tussen binnen- en buitenlandse diensten, worden niet gezien als een dergelijke beperking (Mobistar, Viacom).

• Ook wanneer een dienstverlener door regelgeving in een andere lidstaat wordt gedwongen om extra kosten te maken vanwege veranderingen in de bedrijfsstrategie is artikel 56 VWEU toepasbaar. Dit heeft het Hof bepaald in Commission v. Italy, waarin er sprake was van Italiaanse regelgeving die autoverzekeraars verbood om klanten te weigeren. Deze regelgeving zou buitenlandse verzekeraars afschrikken om zich op de Italiaanse markt te begeven.

• Horizontale toepassing artikel 56 VWEU: in bepaalde gevallen wordt artikel 56 VWEU horizontale werking toegekend. Wanneer private partijen immers het verlenen van diensten door anderen zouden kunnen verhinderen, zou deze verdragsbepaling een deel van zijn effectiviteit verliezen.

• De meest voorkomende gevallen van horizontale werking hebben te maken met private actoren die de uitoefening een bepaalde activiteit reguleren. Dit was het geval in Walrave and Koch v. Association Union Cycliste Internationale. Deze zaak betrof regels die waren uitgevaardigd door International Cycling Union (ICU). Deze private partij maakte onder andere regels die bepaalde eisen stelden met betrekking tot de nationaliteit van het support team. Dit zou het vrij verkeer van diensten belemmeren omdat teamleden met de ‘verkeerde nationaliteit’ werden verhinderd diensten te leveren. In deze zaken kwamen enkele punten aan de orde: in de eerste plaats werd artikel 56 VWEU door het Hof toepasbaar verklaard omdat deze deel uitmaakten van een gebied van economische activiteit. Dit is voornamelijk van belang omdat lidstaten steeds meer regelgevende functies privatiseren. In de tweede plaats ziet het Hof geen reden om een principieel onderscheid te maken tussen het vrij verkeer van werknemers en diensten, omdat de vraag of een bepaalde economische betrekking een dienst of werknemerschap betreft een technische is en het vrij verkeer van werknemers ook betrekking heeft op maatregelen door zowel publieke als private actoren. Dit neemt echter niet weg dat maatregelen die niet-economische aspecten van sport betreffen niet onder artikel 56 VWEU vallen (bijvoorbeeld besluiten met betrekking tot selectie om een land te vertegenwoordigen tijdens de Olympische spelen). Een gebied waarop de horizontale werking van het vrije verkeer van diensten een significant effect heeft (en daarom controversieel is), is het gebied van arbeidsregelingen, in het bijzonder de activiteiten van vakbonden. In de zaak Laval ondernamen Zweedse vakbonden maatregelen tegen het gebruik door buitenlandse ondernemingen van Zweedse werknemers. Zij wilden de buitenlandse ondernemingen dwingen om Zweedse collectieve arbeidsovereenkomsten te tekenen, omdat zij bang waren dat de betreffende werknemers anders minder loon zouden krijgen, waardoor lokale standaarden zouden worden ondermijnd. De werkgevers vonden dat dit hun levering van diensten belemmerde. Het Hof achtte artikel 56 VWEU van toepassing, omdat vakbonden een quasi-regelgevende functie hebben en het beperken van de toepassing tot strikt publiekrechtelijke regelgevende actoren de effectiviteit van deze verdragsbepaling te veel zou beperken. In de zaak Viking Line ging het Hof nog verder in deze redenering. Hier bepaalde het Hof dat de toepassing van artikel 56 VWEU niet afhankelijk was van een quasi-regelgevende functie, maar ook kon voortvloeien uit de feitelijke handelingen van een privaatrechtelijke partij (zoals in het geval van vakbonden uit het maken van collectieve regelingen die vestiging en dienstverlening feitelijk kunnen hinderen).

19.5 Gerechtvaardigde beperkingen van het vrije verkeer van diensten

Een beperking van het vrije verkeer van diensten is mogelijk wanneer is voldaan aan de volgende eisen: 1) de beperking is gelijk toepasbaar op binnen- en buitenlandse diensten; 2) gerechtvaardigd door een doel van algemeen belang; 3) evenredig is aan het doel.

In Guiot bepaalde het Hof dat het verplicht stellen van de betaling van sociale verzekeringspremies in het algemeen te rechtvaardigen was in het oog van de bescherming van werknemers, maar dat deze maatregel onevenredig zou zijn als dit zou betekenen dat deze betalingen bovenop betaalde premies in de thuisstaat zouden komen. Daarnaast is het ook onevenredig om dienstverleners die niet in een lidstaat gevestigd zijn in die lidstaat te onderwerpen aan regels die op hem van toepassing zouden zijn wanneer hij dat wel was. Binnen de interne markt gaat men er immers van uit dat elke economisch actieve (rechts)persoon onderworpen is aan de regelgeving van zijn thuisstaat en dat deze regelgeving door wederzijdse erkenning door andere lidstaten adequaat wordt geacht. Het onderwerpen van een dienstverlener aan regelgeving met betrekking tot gevestigde dienstverleners zou de effectiviteit van artikel 56 VWEU verkleinen. In hoeverre een maatregel proportioneel is, hangt dus af van de mate van verbondenheid van de dienstverlener aan de nationale markt. Beperking van competitie op het gebied van marketing en prijzen: wanneer er sprake is van dominante marktspelers en de regels omtrent marketing en prijzen redelijk streng zijn, kan het voor nieuwe spelers moeilijk zijn om toegang tot de markt te vinden. In sommige gevallen kunnen deze beperkingen echter gerechtvaardigd zijn, bijvoorbeeld om consumentenbelangen te beschermen. Dit kan volgens het Hof echter alleen wanneer er sprake is van een dwingende eis van algemeen belang en de maatregel geschikt is voor het behalen van het gestelde doel en deze niet verder gaat dan nodig om dit doel te behalen. Specifieke invulling van laatstgenoemde eis van evenredigheid laat het Hof over aan lidstaten zelf, aangezien bepaalde feiten met betrekking tot lidstaten zelf of de lokale markt hierin een rol kunnen spelen.

Toegang tot gereguleerde vakgebieden en beroepen: zaken met betrekking tot dit gebied zijn vormen de meerderheid van zaken betreffende het vrij verkeer van diensten. Het meest voorkomende probleem is het verkrijgen van erkenning van kwalificaties in andere lidstaten. In de zaak Corsten werd een Nederlandse architect in Duitsland beboet, omdat hij een vloer aanlegde terwijl hij niet in Duitsland stond geregistreerd op een lijst van vakmensen. Om op deze lijst te worden opgenomen, moest hij documenten opsturen en een bepaald bedrag betalen. Het Hof oordeelde dat dit soort maatregelen niet gevestigde dienstverleners zou afschrikken om vooral op af en toe plaatsvindende schaal diensten in andere lidstaten te verlenen.

Belastingen en investeringen: belastingen die onderscheid maken in locatie vormen het meest voorkomende probleem. Toen de Spaanse regering een aantal loterijen vrijwaarde van belasting, betrof het voornamelijk loterijen die door Spaanse organisaties waren georganiseerd. Dit vormde een belemmering voor buitenlandse loterijen om de Spaanse markt te betreden. In De Coster vormde een belasting op satellietschotels (met esthetisch doel) een indirecte discriminatie voor buitenlandse televisieproviders. Het Hof was zeer strikt met betrekking tot belastingen die ogenschijnlijk discrimineerden ten opzichte van buitenlandse providers. Bovendien was het Hof zich zeer bewust van de sociale achtergrond van deze zaak. Satellietschotels waren bovenal populair bij migrantengroepen, waardoor de esthetische argumenten waarmee België de belastingmaatregel verdedigde werden ondermijnd.

19.6 Diensten en de marktsamenleving

Artikel 56 VWEU heeft volgens het Hof ook betrekking op diensten die niet traditioneel als handelbaar worden gezien (bijvoorbeeld vanwege morele gevoeligheid) of niet in de eerste plaats als economisch worden beschouwd (zoals gezondheidszorg, onderwijs en sport). In zijn rechtspraak introduceert het Hof echter wel een criteria van directheid. In Grogan bepaalde het Hof dat het uitvoeren van een abortusbehandeling ook onder artikel 56 VWEU valt. Het feit dat een groep studenten die flyers verspreidden met informatie over abortus deze bepaling wilde inroepen, leidde echter niet tot toepasbaarheid, omdat zij geen connectie hadden met de daadwerkelijke verleners van de dienst in kwestie. Het Hof benadrukte echter dat morele bezwaren en illegaliteit in de ene lidstaat niet kunnen leiden tot ontoepasbaarheid van artikel 56 VWEU met betrekking tot diensten die zijn geaccepteerd in een andere lidstaat. Dit betekent echter niet dat de waarden van lidstaten niet worden gerespecteerd. Bij de overweging of een restrictie te rechtvaardigen is worden nationale waarden zwaar meegewogen.

Men beweert dat artikel 56 VWEU een marktsamenleving creëert waarin sociale relaties worden ingebed in de markt. De eigenschappen van een marktsamenleving zijn in de eerste plaats de centrale positie van de overeenkomst als centrale sociale relatie. Veel sociale relaties worden in de vorm van overeenkomst of contract gegoten (zoals de patiënt-artsverhouding). In de tweede plaats worden collectieve goederen gewaardeerd als een serie individuele rechten. Ten slotte hecht de marktsamenleving veel belang aan subjectieve voorkeuren en wensen.

Met betrekking tot de verzorgingsstaat heeft de rechtspraak betreffende artikel 56 VWEU en het centraliseren van individuele transacties een grote invloed gehad. De rechtspraak van het Hof heeft geleid tot meer vrijheid voor burgers om gebruik te maken van diensten buiten het nationaal systeem, met alle budgettaire gevolgen van dien voor de lidstaten.

Het recht van individuen om diensten in andere lidstaten te zoeken kwam niet heel snel van de grond, aangezien veel publieke diensten bij gebrek aan vergoeding buiten de werking van het Verdrag vielen. Door migratie ten behoeve van voornamelijk onderwijs (waarbij gratis of gesubsidieerd onderwijs in eigen lidstaat werd verlaten voor onderwijs tegen betaling in andere lidstaten) kreeg artikel 56 VWEU betekenis binnen de verzorgingsstaat. In Commission v. Germany achtte het Hof een regel dat collegegeld aftrekbaar was (met als eis dat de onderwijsinstelling zich in Duitsland bevond) in strijd met artikel 56 VWEU, omdat deze het naar school sturen van kinderen in het buitenland ontmoedigt. Ook het vergoeden van ziektekosten met als eis dat behandeling in eigen lidstaat plaatsvindt of met de eis dat buitenlandse behandeling moet worden goedgekeurd, beperkt het vrij verkeer van diensten. De zaken omtrent het recht van patiënten op een behandeling in andere lidstaten wordt in de nabije toekomst vastgelegd in een richtlijn aangaande patiëntenrechten, waarin patiënten de vrijheid wordt gegeven om voor behandeling in een andere lidstaat te kiezen (waarop wel een aantal beperkingen mogelijk zijn).

Het meest voorkomende argument voor een beperking van behandeling in andere lidstaten zijn redenen van volksgezondheid. Wanneer veel patiënten naar het buitenland zouden gaan, zouden de kosten voor medische behandeling in eigen lidstaten worden opgedreven. Kosten in het buitenland kunnen immers hoger zijn, terwijl effectiviteit wellicht minder is. Bovendien kan een stabiele stroom van patiënten die nodig is om de complexe medische infrastructuur te onderhouden hierdoor in gevaar komen. Het Hof bepaalde echter dat puur economische redenen een beperking op het vrije dienstenverkeer niet rechtvaardigen, tenzij een lidstaat kan aantonen dat de financiële consequenties dusdanig groot zijn dat zij de stabiliteit en kwaliteit van het systeem kunnen schaden.

Op dit moment wordt er in Brussel gesproken over een voorstel van de Europese Commissie aangaande een Richtlijn betreffende de toepassing van de rechten van patiënten bij grensoverschrijdende gezondheidszorg (2008/0142 COM). De bepalingen van de voorgestelde richtlijn kunnen worden verdeeld in vier groepen:

• De rechten voor vertrek, die patiënten toestaat om hun nationale systeem te verlaten.

• De rechten voor toegang, die patiënten verzekert dat zij niet toegang tot van buitenlandse zorgverstrekkers zullen worden uitgesloten.

• Bepalingen die het verkeer gemakkelijker maken door bijvoorbeeld het aanpakken van de verstrekking van informatie aan patiënten.

• Harmonisatiebepalingen omtrent enkele aspecten van de gezondheidszorg.

Vreemd aan de voorgestelde richtlijn is dat zij niet van toepassing is op situaties waarin Verordening 1408/71/EC voorziet. Dit betekent dat waar nationale behandeling tijdig niet mogelijk is, de Verordening en artikel 56 VWEU van toepassing zijn (en dus niet de voorgestelde richtlijn). De richtlijn is dus beperkt tot de situaties waarin een patiënt slechts binnen redelijke tijd in zijn eigen lidstaat behandeld kan worden, maar deze behandeling toch in het buitenland zoekt.

Met name over de ‘authorisation schemes’ (letterlijk; vergunningstelsels) en de vergoeding van de kosten van de gezondheidszorg in een andere lidstaat, zie artikel 5-9 van de voorgestelde richtlijn, is enige discussie ontstaan binnen de Europese Unie. Vooral artikel 9, dat de procedurele waarborgen voor het gebruik van de gezondheidszorg in een andere lidstaat uiteenzet, is hierbij van belang.

19.7 Dienstenrichtlijn (2006/123/EC)

Het doel van deze richtlijn is het doorbreken van de vele belemmeringen voor het leveren van diensten en vestiging en deze vast te leggen zodat men niet meer op casuïstische basis belemmeringen hoeft te bestrijden. Voor de richtlijn is expliciet gekozen voor de oorspronglidstaat als fundament voor de Europese dienstenmarkt, waarmee de mogelijkheid dat dwingende vereisten tot belemmeringen kunnen leiden worden voorkomen. In de laatste versie van de richtlijn wordt een kleiner aantal sectoren van diensten aangesproken. Meer gevoelige onderwerpen als gezondheidszorg worden gemeden.

Een groot obstakel voor het vrije verkeer van diensten zijn bureaucratische- en administratieve procedures. Artikel 5 lid 1 van de Dienstenrichtlijn bepaalt daarom het volgende: ‘de lidstaten onderzoeken de procedures en formaliteiten die van toepassing zijn voor de toegang tot en de uitoefening van dienstenactiviteiten. Wanneer de krachtens dit lid onderzochte procedures en formaliteiten niet voldoende eenvoudig zijn, worden zij door de lidstaten vereenvoudigd’. Vervolgens voorzien artikel 6-8 in een aantal waarborgen voor de dienstverrichter(s), waaronder het recht op informatie (artikel 7) en de procedures via elektronische middelen (artikel 8).

De Dienstenrichtlijn bevat ook een hoofdstuk over het vrije verkeer van diensten zelf. De centrale bepaling in dit hoofdstuk is artikel 16. Het artikel noemt onder andere in het eerste lid dat de lidstaten de toegang tot en de uitoefening van een dienstenactiviteit op hun grondgebied niet afhankelijk maken van de naleving van eisen die niet aan de beginselen van non-discriminatie, proportionaliteit en subsidiariteit voldoen. Lidstaten mogen geen beperkingen stellen aan het vrije verkeer van diensten. In lid 2 van artikel 16 van de richtlijn worden enkele verboden beperkingen en/of vereisten genoemd.

Het hoofdstuk over de kwaliteit van de diensten bevat een aantal bepalingen die ervoor zorgen dat de lidstaten bepaalde informatie over de dienstverrichters en hun diensten dienen te verzekeren, zodat het voor de ontvanger van de diensten duidelijk is waar hij voor betaald. Zie bijvoorbeeld artikel 22 van de richtlijn.

Mag je in andere landen in de Europese Unie werken? - Chapter 20

20.1 & 20.2 Toegang tot en het uitoefenen van een beroep in een andere lidstaat

Een centraal kenmerk van een markt is de mogelijkheid voor individuen en bedrijven om naar een gebied van de Unie te gaan waar zij economisch voordeel kunnen behalen. Voor de realisatie in de Europese Unie hiervan spelen twee rechten een belangrijke rol. Dit is in de eerste plaats het vrij verkeer van werknemers (artikel 45 VWEU, voor natuurlijke personen) en het recht op vestiging in een andere lidstaat (artikel 49 VWEU, voor natuurlijke en rechtspersonen). Het onderscheid tussen natuurlijke en rechtspersonen is tegenwoordig ondergeschikt doordat men steeds meer wisselt tussen werknemerschap en zelfstandig ondernemerschap. Bovendien heeft de notie van het EU-burgerschap de significantie van deze begrippen ook in enige mate verminderd door richtlijnen die de rechten van EU-burgers vastleggen.

Werknemerschap en zelfstandig ondernemerschap

Voor werknemers is artikel 45 VWEU relevant en voor zelfstandige ondernemers artikel 49 VWEU. Het verschil tussen beide is verkend in de zaak Trojani. In deze zaak kreeg een man in ruil voor 30 uur werk kost en inwoning en wat zakgeld in een hostel van het Leger des Heils in Brussel. Na twee jaar vroeg hij bijstand aan bij de Belgische staat. Toen dit werd geweigerd, beweerde hij dat hij een werknemer was in de zin van artikel 45 VWEU en daardoor aanspraak kon maken op bijstand. Het Hof merkte op dat er voor werknemerschap sprake moest zijn van een vergoeding. Wanneer werk puur voor reïntegratie of rehabilitatie zou dienen, zou er geen sprake zijn van werknemerschap als in artikel 45 VWEU. In deze zaak was er echter sprake van een werknemersverband met het hostel en een vergoeding, waardoor hij kon worden aangemerkt als werknemer in de zin van artikel 45 VWEU.

Uitvoeren van economische activiteiten in een andere lidstaat

Om onder artikel 45 en 49 VWEU te vallen, moet een persoon economisch actief zijn (een economische activiteit ontplooien: ‘to satisfy a request by the beneficiary in return for consideration’). Het Hof van Justitie heeft deze definitie op twee manieren uitgebreid: in Steynmann oordeelde hij dat vergoeding niet financieel hoefde te zijn. Daarnaast kan er ook sprake zijn van economisch handelen wanneer er sprake is van een relatie met een element van voogdij of maatschappelijk werk. Zo kan een promovendus bijvoorbeeld al dan niet werknemer zijn (afhankelijk van vergoeding en eventuele ondergeschikte positie). Het niveau van economische activiteit moet ten minste een minimale graad bereiken (niet marginaal of ondergeschikt).

De minimumeisen voor artikel 49 VWEU zijn meer complex. In sommige gevallen is het voldoende dat een persoon gevestigd is in een bepaalde lidstaat. De intensiteit en graad van economische activiteiten is dan afhankelijk van eventuele vestiging. Er moet sprake zijn van niet-triviale stabiliteit en continuïteit in dienstverlening.

Grensoverschrijdend element

Artikel 45 en 49 VWEU vereisen een grensoverschrijdend element alvorens zij toepasbaar zijn. Dit houdt doorgaans in dat een individu naar een andere lidstaat reist. Ook wanneer er nog geen sprake is van een grensoverschrijdend element, kan artikel 45 VWEU dan wel artikel 49 VWEU van toepassing zijn. Dit gebeurt wanneer een bepaalde maatregel het ontstaan van grensoverschrijdende economische activiteit verhindert. Deze verhindering mag echter niet puur hypothetisch zijn. Artikel 45 VWEU kan dus bijvoorbeeld ook worden toegepast op werkzoekenden.

20.3 Beperkingen bij toegang tot werk

Discriminatoire beperkingen bij toegang tot werk

In sommige gevallen hebben lidstaten toegang tot bepaalde beroepen beperkt voor individuen uit andere lidstaten. In dit soort gevallen heeft het Hof betreffende maatregelen aangemerkt als inbreuk op het non-discriminatieprincipe.

Daarnaast verklaart artikel 3 lid 1 van Verordening 1612/68/EC wetgeving van lidstaten die enkel als oogmerk heeft om mensen uit andere lidstaten toegang tot werk te ontzeggen ongeldig (met uitzondering van taaleisen).

Beperkingen op toegang tot beroepsactiviteiten en arbeidsmarkten

In de zaak Bosman hanteert het Hof Cassis de Dijon-logica met betrekking tot artikel 45 en 49 VWEU. Niet alleen maatregelen die een onderscheid maken tussen onderdanen van verschillende lidstaten vallen hieronder, maar ook maatregelen van gelijke werking tenzij er sprake is van een rechtvaardiging in het licht van publiek belang.

In de zaak Gebhard gebruikte het Hof een soortgelijke redenering: elke maatregel die het uitvoeren van fundamentele vrijheden kan belemmeren of minder aantrekkelijk kan maken is verboden, tenzij de rechtvaardigingsgronden uit Bosman van toepassing zijn.

De toepassing van artikel 45 VWEU bij maatregelen van gelijke werking heeft ertoe geleid dat bepaalde gereguleerde beroepen toegankelijk werden voor nieuwe markspelers. Ondanks deze voordelen heeft het Hof de werking van deze rechtspraak beperkt door in Graf te bepalen dat wanneer de beperkende effecten van een maatregel te indirect of onzeker zijn.

Beperkingen op secundaire vestiging

Het ondernemen van economische activiteiten in andere lidstaten kan onder andere plaatsvinden via primaire en secundaire vestiging. Van eerstgenoemde is sprake wanneer een handelaar zijn hoofdvestiging in een andere lidstaat vestigt. Van secundaire vestiging is sprake wanneer een handelaar in zijn hoofdlidstaat blijft, maar in een andere lidstaat branches of vertegenwoordigingen opzet. Uit Klopp kan worden opgemaakt dat beperking van laatstgenoemde vorm van vestiging moeilijk te rechtvaardigen zal zijn. Dit wordt onderschreven in Commission v. France.

Beperkingen op het gebruik van diploma’s en kwalificaties

Het Hof van Justitie heeft bepaald dat lidstaten bepaalde beroepen mogen reguleren met betrekking tot organisatie, kwalificaties, ethiek en toezicht. Het heeft wel streng toezicht gehouden op de voorwaarden die in de betreffende regelgeving worden gesteld. Uit Vlassopoulou blijkt dat lidstaten elkaars diploma’s, certificaten en ander bewijs van kwalificatie moeten erkennen en een vergelijking moeten maken van de kwalificaties en vaardigheden die hieruit voortvloeien. Zo kunnen lidstaten op objectieve basis beoordelen of een buitenlands diploma, certificaat en dergelijke of de houder daarvan aan de vereiste kwalificaties voldoet. Lidstaten moeten, met andere woorden, objectieve verschillen van het juridische kader van het beroep in kwestie met dat van de oorspronglidstaat vergelijken en achterhalen of de in de oorspronglidstaat opgedane ervaring, vaardigheden en kennis voldoende zijn om dit beroep in de lidstaat in kwestie uit te voeren. Alleen wanneer er sprake is van ‘objectieve verschillen’ kan een lidstaat toegang tot een bepaald beroep ontzeggen.

Vlassopoulou vond plaats tegen een achtergrond van legislatieve ontwikkelingen op dit gebied. De Unie was bezig met het maken van richtlijnen ten aanzien van verschillende sectoren. Deze richtlijnen zouden minimumstandaarden van onderwijs en training en daarnaast regels omtrent diploma’s en kwalificaties inhouden. Op enkele gebieden (voornamelijk met betrekking tot medische beroepen) was het moeilijk om tot regelgeving te komen. In 1984 werd er een horizontale aanpak van wederzijdse erkenning geïntroduceerd. Onder deze aanpak werden drie richtlijnen aangenomen. Dit systeem is gerationaliseerd met Richtlijn 2005/36/EC, die een bijna uitputtende definitie geeft van gereguleerde beroepen, waarvan toegang en uitvoering is onderworpen aan bepaalde kwalificaties. De centrale bepaling is artikel 4 lid 1 van de richtlijn, waarin staat dat een inwoner van de EU die in het buitenland is afgestudeerd, in de gastlidstaat toegang moet hebben tot de arbeidsmarkt waarbij zijn kwalificaties door de gastlidstaat moeten worden erkend.

Erkenning wordt niet automatisch toegekend. Dit kan via drie wegen geschieden: 1) via het algemene systeem voor de erkenning van training (artikel 13 van de richtlijn); 2) Met betrekking tot activiteiten die bepaalde algemene commerciële en professionele kennis vereisen kan toegang tot de markt worden verleend op basis van wederzijdse erkenning van ervaring; 3) Met betrekking tot speciale beroepen die voorheen waren gereguleerd met bepaalde sectorale richtlijnen (vooral medische beroepen, zoals (dieren)artsen, verpleegsters, etc.), werd niet alleen vereist dat er sprake is van bewijs van formele kwalificaties, maar ook dat er is voldaan aan minimale trainingseisen die zijn bepaald in de richtlijn (bijvoorbeeld basisvereisten voor medische training).

Beperkingen op grond van misbruik van bewegingsvrijheid

In een aantal situaties kan een individu misbruik van zijn bewegingsvrijheden maken om onder nationale wetgeving uit te komen (bijvoorbeeld wanneer een bedrijf zich vestigt in een land waar gunstigere belastingregels gelden). Dit soort misbruik komt voor het grootste deel voor in verband met onderwijs en training (in het ene land een bepaald beroep uitoefenen om met de opgedane ervaring weer in een ander land met strengere opleidingskwalificaties dit beroep te kunnen uitoefenen en zodoende deze kwalificaties omzeilen).

20.4 Beperkingen van het uitvoeren van een beroep

Wanneer een individu de markt van een lidstaat heeft betreden is het belangrijk dat deze niet verschillend wordt behandeld ten opzichte van onderdanen van die lidstaten. Directe en indirecte discriminatie is dus verboden en wel om twee redenen; 1) Het plaatst de migrant op een ongunstige concurrentiepositie en; 2) discriminatie tast de waardigheid van die persoon aan.

Discriminatie op de arbeidsmarkt

Discriminatie van medewerkers op het gebied van beloning, etc. valt onder artikel 45 lid 2 VWEU. Daarnaast wordt dit verbod uitgewerkt in Verordening 1612/68/RC.

Een voorbeeld van discriminatie is te zien in de zaak Köbler, waarin een Oostenrijkse wet ter sprake komt, die het loon van professoren verhoogt wanneer zij 15 jaar in dienst van Oostenrijkse universiteiten zijn. Jaren aan buitenlandse universiteiten tellen niet mee. Het Hof achtte deze regel illegaal, omdat deze op twee manieren discriminerend was: 1) niet-Oostenrijkers worden benadeeld omdat zij waarschijnlijk een deel van hun carrière elders in de EU hebben doorgebracht; 2) Oostenrijkers die een deel van hun carrière in het buitenland hebben doorgebracht (en dus gebruik hebben gemaakt van hun recht voortvloeiend uit artikel 45 VWEU) worden benadeeld.

Gevallen van discriminatie gaan doorgaans over: vakbondsrechten, belastingvoordeel en sociale voorzieningen (bijvoorbeeld sociale woningen).

Maatregelen van gelijke werking bij het uitoefenen van een beroep

Bepaalde regelgeving met betrekking tot het uitvoeren van een beroep (arbeidsrecht, belastingrecht) kan het uitvoeren van een beroep in een bepaalde lidstaat minder aantrekkelijk maken. Het toetsen van dit soort regelgeving aan EU-recht zou echter de macht van nationale rechters en het Hof van Justitie vergroten, terwijl de macht van nationale en lokale autoriteiten wordt verkleind. Voorts zou de onduidelijkheid over de vraag of bepaalde regelgeving effect heeft op het uitoefenen van een beroep. Tenslotte zou het toelaten van het toetsen van niet-discriminatoire beperkingen op een economische activiteit een sterke tegenbeweging tegen regelgeving teweegbrengen. Men zal nooit pleiten voor meer regulering, maar slechts opkomen tegen regelgeving die om de een of andere reden tegenstaat.

De rechtspraak omtrent artikel 45 VWEU is nogal beknopt. Een voorbeeld van de toepassing van dit artikel is Commission v. Denmark, waarin een verbod van het gebruik leaseauto’s die in het buitenland geregistreerd staan binnen Denemarken wordt aangemerkt als beperking onder artikel 45 VWEU. Het Hof volgt deze redenering omdat het vindt dat deze regel werknemers benadeelt ten opzichte van collega’s die in het land van hun werkgever wonen. Een soortgelijke redenering wordt gehanteerd in Nadin.

Het standpunt dat artikel 45 en 49 VWEU alleen toepasbaar zijn wanneer er sprake is van discriminatie (ongerechtvaardigd benadelen van onderdanen van andere lidstaten of ongerechtvaardigd benadelen van zij die hun EU-rechten willen uitoefenen) wordt in Caixa Bank France niet expliciet bekrachtigd. Er wordt bijvoorbeeld niet gezegd waarom het verbod dat in deze zaak centraal staat een grotere beperking vormt voor buitenlandse marktspelers dan voor nieuwe spelers op de Franse markt. De kern van de klacht is het nadelige effect van het verbod op nieuwe marktspelers uit binnen- en buitenland, dus zonder discriminerend effect.

20.5 Het vrije verkeer van vennootschappen

Binnen de Unie dient het recht van vestiging niet alleen te worden gegarandeerd voor EU-burgers, maar ook voor niet-natuurlijke personen. Het recht van vestiging voor dergelijke personen, vennootschappen, is neergelegd in artikel 54 VWEU.

Onder vennootschappen in de zin van dit artikel wordt verstaan: ‘maatschappen naar burgerlijk recht of handelsrecht, de coöperatieve verenigingen of vennootschappen daaronder begrepen, en de overige rechtspersonen naar publiek- of privaatrecht, met uitzondering van vennootschappen welke geen winst beogen’. Voorbeelden van vennootschappen die onder de reikwijdte van dit artikel vallen zijn NV’s en BV’s. Verenigingen en stichtingen vallen hier niet onder, omdat dergelijke samenwerkingsverbanden geen winst beogen.

Overige vereisten aan de vennootschappen zijn dat zij a) moeten zijn opgericht in overeenstemming met de wetgeving van een lidstaat en b) hun statutaire zetel, hoofdbestuur of hoofdvestiging binnen de Unie hebben. Vennootschappen die geheel onder de reikwijdte van artikel 54 VWEU vallen worden voor wat betreft de toepassing van bepalingen gelijkgesteld met de natuurlijke personen (zie artikel 49 VWEU). Gezien het feit dat artikel 49 VWEU discriminatie op grond van nationaliteit verbiedt, is discriminatie op grond van de plaats van het hoofdbestuur of -vestiging ook verboden. Zie hiervoor de zaak Commission v. France (Case 270/83).

Sommige vennootschappen willen hun hoofdbestuur of -vestiging verhuizen naar een andere lidstaat, of zich volledig vestigen in een andere lidstaat. Hierbij kunnen zich echter twee problemen voordoen. Het eerste probleem dat kan ontstaan is het mogelijk verliezen van de rechtspersoonlijkheid en dus de aanspraak op artikel 49 VWEU. Daarnaast willen sommige vennootschappen hun fiscale en zakelijke verantwoordelijkheden ontduiken in de staten waar zij hun voornaamste bedrijfsactiviteiten hebben. Dit doen zij door in een andere lidstaat, die bijvoorbeeld minder fiscale verplichtingen oplegt en minder streng ondernemingsrecht kent, een soort juridisch geraamte te creëren. Hierdoor hebben zij lagere kosten.

De bovenstaande problemen kwamen voor het eerst aan de orde in de Daily Mail zaak. Onder het ondernemingsrecht van het Verenigd Koninkrijk konden ondernemingen hun centrale bestuur niet verplaatsen naar een andere lidstaat zonder dat zij hun rechtspersoonlijkheid hierbij zouden verliezen. De Daily Mail krant wilde wegens belastingvoordelen haar centrale bestuur naar Nederland verhuizen. Door de wettelijke bepaling van het Verenigd Koninkrijk was dit aldus niet mogelijk zonder het verliezen van haar rechtspersoonlijkheid. De Daily Mail stapte naar het Hof van Justitie en achtte de bepaling in strijd met artikel 49 VWEU. Het Hof oordeelde echter dat er geen sprake was van een schending van artikel 49 VWEU, omdat het Verenigd Koninkrijk niet voorkwam dat de Daily Mail zou verhuizen naar Nederland en daar een Nederlandse vennootschap zou worden. De Daily Mail wilde echter een Britse vennootschap blijven, maar haar centrale bestuur naar Nederland verplaatsen. Gezien het feit dat er geen harmonisatie op dit gebied was, was het volgens het Hof aan het Verenigd Koninkrijk om te bepalen welke eisen zij stelde voor de Britse rechtspersoonlijkheid.

20.6 De Dienstenrichtlijn (2006/123/EC) en het recht van vestiging

Richtlijn 2006/123/EC is niet alleen van toepassing op grensoverschrijdende diensten, maar ook op de personen die zich vestigen in een andere lidstaat. Dergelijke personen kunnen profiteren van zowel de bepalingen uit het hoofdstuk omtrent het vrije verkeer van diensten als de regels betreffende administratieve vereenvoudiging.

Het hoofdstuk betreffende het recht van vestiging omvat drie categorieën van nationale maatregelen. De eerste categorie omvat de regels omtrent de ‘authorisation schemes’, regels die vereisten dat een persoon zich niet kan vestigen in een andere lidstaat zonder een vergunning. Hiervoor kijken we naar artikel 9-13 van de richtlijn.

Daarnaast bevat artikel 14 van de richtlijn een lijst met verboden eisen. Dergelijke eisen zijn discriminatoir, vereisten betreffende de nationaliteit van de aandeelhouders of bestuursleden, beperkingen van secundaire vestiging, et cetera. Ten slotte geeft artikel 15 van de richtlijn een aantal vereisten die aan evaluatie onderworpen zijn. Deze omvatten beperkingen van het aantal werknemers, kwantitatieve beperkingen en territoriale beperkingen. Deze vereisten zijn slechts toegestaan indien zij non-discriminatoir zijn, gerechtvaardigd en proportioneel. De richtlijn volgt wat dat betreft de rechtspraak van het Hof van Justitie.

Hoe worden nationale belangen beschermd in de EU? - Chapter 21

21.1 & 21.2 Inleiding

Tegenwoordig ondermijnt het vrije verkeer van de productiefactoren de locale democratie. Investeringen en ondernemingen kunnen bij een geringe vraag van de locale bevolking eenvoudig verhuizen. Locale economieën worden overspoeld door buitenlandse ondernemingen. De economische vrijheden zorgen ervoor dat de locale economische ontwikkelingen worden beperkt. Toch zijn er een aantal gronden waarop deze locale economieën gerechtvaardigd kunnen worden veranderd. Hierbij probeert het Hof van Justitie vaak een balans te vinden tussen enerzijds het vrije verkeer van de productiefactoren en anderzijds de overige openbare (nationale) belangen.

21.3 De bescherming van publieke goederen

Het Werkingsverdrag voorziet in een aantal beperkte bepalingen, waarmee beperkingen van het vrije verkeer van goederen, kapitaal, diensten en personen gerechtvaardigd kunnen worden door uiteenlopende nationale (publieke) belangen.

De meest gebruikte bepaling is artikel 36 VWEU betreffende het vrije verkeer van goederen, die enkele beperkingen aangaande artikel 34 en 35 VWEU rechtvaardigt.

Bovendien geeft artikel 65 VWEU een aantal omstandigheden waarin lidstaten kunnen ontsnappen aan het verbod in artikel 63 VWEU, welke betrekking heeft op het vrije verkeer van kapitaal. In beide gevallen zijn de rechtvaardigingsgronden beperkt.

Afwijkingen van de artikelen omtrent het vrije verkeer van werknemers, vestiging en diensten zijn slechts geoorloofd op gronden als het nationale beleid, de nationale veiligheid en volksgezondheid. Zie hiervoor artikel 45 lid 3, 52 lid 1 en 62 VWEU.

Twee extra afwijkingen zijn te vinden in artikel 45 lid 4 en 51 VWEU. Artikel 45 lid 4 VWEU heeft slechts betrekking op het vrije verkeer van werknemers en stelt dat het artikel niet van toepassing is op de betrekkingen in overheidsdienst. Artikel 51 VWEU betreft het recht van vestiging en stelt dat het artikel niet van toepassing is op werkzaamheden ter uitoefening van het openbaar gezag.

In Cassis de Dijon bepaalde het Hof van Justitie voor het eerst dat de Unie de lidstaten toestond om bepaalde maatregelen te nemen met het oog op bepaalde openbare belangen. In deze zaak noemde het Hof enkele voorbeelden van deze belangen. Deze ‘mandatory requirements’ hadden slechts betrekking op het vrije verkeer van goederen ex artikel 34 VWEU, maar het Hof verklaarde deze excepties van toepassing op alle economische vrijheden. Bovendien maakte het Hof onderscheid tussen verdragsexcepties en uitzonderingen als de ‘mandatory requirements’ (de Rule of Reason genoemd).

De reeks openbare (publieke) belangen die in het verleden door lidstaten succesvol zijn ingeroepen als rechtvaardiging van een beperking, kunnen worden verdeeld in vier groepen:

• ‘Externaliteiten’ van de markt. Het Hof van Justitie heeft een aantal beperkingsgronden op grond van negatieve effecten van de markt als dergelijke uitzondering erkend. Dergelijke gronden zijn onder andere: schadelijk voor de volksgezondheid (Bacardi France), schadelijk voor de consument (Commission v. France, Case 220/83), vernietiging van het milieu (De Coster), oneerlijke competitie, fraude (Gambelli), gevaarlijk voor de verkeersveiligheid (Van Schaik), misbruik van schuldeisers (Centros), schending van eigendomsrechten (Coditel), schadelijk voor de gezondheid en veiligheid van werknemers (Oebel) en schadelijk voor de nationale historie (Metronome Musik).

• Burgerlijke vrijheden, waaronder beperkingen op grond van het beschermen van de menselijke waardigheid (Omega Spielhallen), vrijheid van expressie (Karner v. Troostwijk), cultureel pluralisme (Gouda v. Commissariaat voor de Media) en de heiligheid van religieuze waarden (HM Customs and Excise).

• Sociale- en culturele voorkeuren. Zie bijvoorbeeld de zaken Festersen en Van Binsbergen.

• Behoud van de ‘machine’ van de staat. Deze laatste categorie heeft betrekking op gronden die betrekking hebben op de capaciteit tot het leveren van diensten van de staat. Voorbeelden van zaken waarin gronden werden gebruikt die vallen binnen deze categorie zijn onder andere Campus Oil, Bachmann, Kohll en Reisebüro Broede v. Sandker.

21.4 Enkele belangrijke beginselen

De toepassing van de verdragsexcepties dient strict te gebeuren. Het is voor de nationale gerechten en uiteindelijk voor het Hof van Justitie om de nationale maatregelen te beoordelen in het licht van de beperkingen als opgelegd door het EU-recht. Zie hiervoor de uitspraak in de zaak Van Duyn. Ook de ‘mandatory requirements’ dienen strict te worden uitgelegd, aldus het Hof in Gebhard. Het fundamentele verschil in de toepassing van de verdragsexcepties en de ‘mandatory requirements’ is dat de laatste categorie uitzonderingen slechts van toepassing is op maatregelen van gelijke werking. Daarentegen kunnen verdragsexcepties ook worden toegepast op discriminerende maatregelen.

Zoals al eerder gezegd is, dient een beroep op één van de rechtvaardigingsgronden niet zomaar geaccepteerd te worden. Wil een beroep op bijvoorbeeld een verdragsexceptie ingewilligd worden, dan dient zij aan bepaalde vereisten te voldoen.

Ten eerste moet de nationale maatregel noodzakelijk zijn. In zaken als die van Sandoz and Abel was de vraag wanneer een beschermende maatregel daadwerkelijk noodzakelijk was. Een belangrijk element hierbij is de samenhang tussen de nationale maatregel en de betrokken openbare belangen. Bovendien speelt in sommige zaken, vooral in die zaken waar milieukwesties aan de orde zijn, het interstatelijke effect van de nationale maatregel een rol. Maatregelen ter bescherming van het milieu hebben vaak tot doel om niet alleen het milieu in de betreffende lidstaat te beschermen, maar ook het milieu van de rest van de wereld.

Daarnaast is iedere willekeurige vorm van discriminatie verboden. Een voorbeeld van willekeurige discriminatie deed zich voor in de zaak Rewe.

Ook moet de nationale maatregel effectief zijn. Dat wil zeggen dat de maatregel het publieke goed effectief moet beschermen. Hierbij kijkt het Hof van Justitie niet zozeer naar de vraag of er andere effectieve instrumenten beschikbaar zijn, maar of de nationale maatregel bijdraagt aan de bescherming van het publieke goed. Zo werd in Commission v. Belgium (Case-217/99) geoordeeld dat de maatregel van België nutteloos was en dus niet voldeed aan het principe van effectiviteit. Voor een dergelijke uitspraak, zie ook de zaak Commission v. France (Case-55/99).

Een ander vereiste dat van belang is, is het principe van wederzijdse erkenning. Het beginsel van wederzijdse erkenning, ook wel het beginsel van gelijkwaardigheid genoemd, voorkomt dat de importerende staat maatregelen gaat opleggen die al reeds zijn genomen door de exporterende staat. Dit principe werd bevestigd in de Biologische Producten zaak, waar een Nederlandse wet werd aangevochten die alle inkomende giftige planten aan een voorafgaand onderzoek onderwierp. De betreffende geïmporteerde producten waren echter al onderwerp geweest van uitgebreide testen in laboratoria. Bovendien oordeelde het Hof van Justitie in de Franse vitamines zaak dat het beginsel van wederzijdse erkenning een administratief eerlijk proces met zich meebrengt, wat betekent dat de lidstaten de plicht hebben om de doorzichtigheid, doeltreffendheid en justitiële verantwoordelijkheid te waarborgen. Zo kan een gelijkwaardige behandeling van de importeurs beter bereikt worden.

Tenslotte dient de nationale maatregel de minst beperkende optie te zijn. De maatregel in kwestie moet noodzakelijk zijn om haar doel(en) te bereiken. Een goed voorbeeld hiervan is de zaak van De Peijper. In deze zaak diende het Nederlands farmaceutisch bedrijf Centrafarm bepaalde documenten voor te kunnen leggen over haar geïmporteerde producten omtrent haar samenstelling, verpakking en bereiding. Deze documenten dienden gewaarmerkt te worden door de fabrikant. Centrafarm importeerde valium vanuit het Verenigd Koninkrijk. De valium was geproduceerd door Hoffman La Roche. Zij weigerde echter de documenten aan Centrafarm te geven. Centrafarm werd hierop aangesproken door de Nederlandse overheid, maar beriep zich op het feit dat de nationale maatregel ter bescherming van de volksgezondheid onnodig beperkend was. Het Hof stelde Centrafarm in het gelijk, omdat de staat dit doel op andere minder beperkende manieren kon bereiken. Overigens moet een staat zelf nagaan of een nationale maatregel geen onevenredige sanctie vormt (Gambelli).

21.5 Milieubescherming

Een vaak voorkomende rechtvaardigingsgrond is die van milieubescherming. De lidstaten zijn vaak genoodzaakt maatregelen te nemen op de gebieden waar de kosten van milieubescherming kennelijk zeer hoog zijn. Dit om milieubelastende activiteiten te voorkomen. Ook worden nationale maatregelen genomen ter voorkoming van klimaatverandering en ter bescherming van de biodiversiteit. Een voorbeeld van deze laatste grond is de zaak Bluhme. De bescherming van het milieu is niet alleen een nationaal belang. Ook de Unie heeft als doelstelling om het milieu te beschermen tegen negatieve invloeden.

Een andere rechtvaardigingsgrond die vaak wordt geschaard onder de noemer milieubescherming, heeft betrekking op het transport van afval. Het Hof van Justitie oordeelde in de Walloon Waste zaak dat de maatregel van de Belgische regio Wallonië gerechtvaardigd was wegens het nabijheidsbeginsel. Dit principe houdt in dat afval moet worden afgevoerd naar een plaats zo dicht mogelijk bij de plaats van productie. Zo worden hoge ecologische kosten en de risico’s van het transport van het afval verminderd. Het bereik van dit beginsel is echter onduidelijk. Zo gaat het nabijheidsbeginsel vaak niet op in zaken waar het transport van afval geschiedt naar een plaats waar het afval hersteld en/of gerecycled wordt.

21.6 Volksgezondheid

De rechtvaardigingsgrond die het vaakste wordt ingeroepen bij het Hof van Justitie is die van volksgezondheid. In het verleden beoordeelde het Hof een beroep op deze uitzonderingsgrond slechts aan de hand van internationale (natuur)wetenschappen. Indien er sprake was van twijfel of internationale (natuur)wetenschappen hadden bepaald dat iets onveilig was, werd een beroep van een lidstaat op een rechtvaardigingsgrond door het Hof al snel gegrond verklaard. Tegenwoordig wordt een beroep op de volksgezondheid beoordeeld aan de hand van de volgende vraag: is er een voldoende ernstig risicobeoordeling uitgevoerd? Een voorbeeld van deze benadering was aan de orde in de Nederlandse vitamines zaak. Indien een lidstaat een onderzoek doet naar de risico’s van een bepaald product, en uit dat onderzoek blijkt een voldoende ernstig risico voor de volksgezondheid, dan kan deze lidstaat een product geldig verbieden.

21.7 & 21.8 Overige beschermde publieke belangen

Enkele andere rechtvaardigingsgronden die worden genoemd in het Werkingsverdrag zijn de openbare orde, de openbare (nationale) veiligheid en de openbare zedelijkheid. Hieronder zullen ieder van deze beschermde publieke belangen kort worden besproken. Ten slotte volgt de uitzondering van de openbare dienstverlening en de uitoefening van het openbaar gezag bij het vrije verkeer van werknemers, diensten en vestiging.

In het verleden werden de gronden openbare orde, -veiligheid en -zedelijkheid strict gescheiden behandeld. De gronden openbare orde en -veiligheid werden beschouwd als elkaars substituut, en waren meer bedoeld om de fundamentele belangen van de samenleving te beschermen. De openbare zedelijkheid werd beschouwd als zekerheid voor de centrale waarden van de samenleving. Echter is er geen daadwerkelijke uitzondering omtrent zedelijkheid, behalve die voor het vrije verkeer van goederen. Indien er vragen rijzen met betrekking tot de zedelijkheid, worden deze behandeld als zaken op het gebied van de openbare orde. De zaak Omega is hiervan een voorbeeld. Om deze scheiding op te lossen is een overkoepelende rechtvaardigingsgrond voorgesteld ter bescherming van de centrale belangen, symbolen en waarden van de samenlevingen. Deze is echter resoluut door het Hof van Justitie afgewezen.

Tegenwoordig ligt de nadruk meer op de noodzakelijkheid van de nationale maatregel en de samenhang tussen de nationale maatregel en de nationale orde. Het is niet zozeer meer van belang onder welke grond de uitzondering kan worden geschaard. De openbare orde, -veiligheid en -zedelijkheid worden door elkaar gebruikt.

De uitzondering van de openbare dienstverlening en de uitoefening van het openbaar gezag bij het vrije verkeer van werknemers, diensten en vestiging hebben betrekking op functies betreffende het publieke gezag, bijvoorbeeld op de rechterlijke macht.

Het concept van de openbare dienstverlening kan betrekking hebben op het werk voor particuliere werkgevers, mits zij a) zijn betrokken in de dienstverlening voor de staat en b) zij publiekrechtelijke bevoegdheden uitoefenen. Zie hiervoor de zaak Anker. De privatisering van publieke functies zorgt voor meer complexiteit bij deze rechtvaardigingsgrond. De uitzondering is echter in het leven geroepen voor particuliere partijen die een beroep willen doen op de rechtvaardigingsgrond van openbare orde. De bovenstaande gronden zijn door het Hof van Justitie slechts op specifieke functies van toepassing verklaard, en niet op instellingen als geheel. Zie Commission v. Italy (Case 225/85).

Mededingingsrecht: functie en handhaving? - Chapter 22

Het doel van mededingingsrecht

Over de functie van mededingingsrecht bestaat een verschil van mening. Het meest aangehangen beeld is, dat mededingingsrecht moet worden ingezet tegen bedrijven waarvan het gedrag de consument schaadt. Alternatieven zijn het mededingingsrecht als katalysator van het proces van concurrentie op de markt en het mededingingsrecht als doel om verdergaande economische en niet-economische doelen te behalen (bijvoorbeeld milieubescherming).

Het economische aspect van mededinging

Vanuit economische oogpunt dient het mededingingsrecht tot het verbieden van praktijken die de werking van markten schaden en activiteiten te promoten die economische voordelen bewerkstelligen. Hoe goed mededingingsrecht werkt wordt in dit opzicht afgemeten aan de hand van de vraag hoe goed het een efficiënt economisch systeem handhaaft. Wat efficiëntie inhoudt is niet eenduidig. Er zijn meerdere manieren waarop dit begrip wordt geinterpreteerd:

• Allocative efficiency: goederen worden door prijzensysteem verplaatst naar kopers die hier de hoogste waarde aan hechten. Marktprijzen zijn gelijk aan de daadwerkelijke productie- en vervoerskosten

• Productive/technical efficiency: deze vorm van efficiëntie heeft betrekking op een bepaalde soort bedrijven/industrie. De centrale vraag is of het niveau van output van een bepaald bedrijf/bepaalde industrie met de minst mogelijke input wordt bewerkstelligd of, anders gezegd, of een bepaalde combinatie van inputs de hoogst mogelijke output bewerkstelligt. Productieve efficiëntie hangt af van technologie en grondstoffenprijzen.

• Dynamische efficientie/Innovatie-efficiëntie: betreft de aanwezigheid van geschikte mogelijkheden en prikkels om productiviteit te verhogen en te innoveren om naderhand goedkopere en betere producten te maken.

Bovenstaande soorten efficiëntie suggereren dat efficiëntie in ieder geval te maken heeft met de relatie tussen de marktstructuur en economische prestaties. De vraag is welke marktstructuur beter is: een systeem van perfecte concurrentie of een monopolie. Doorgaans is men van mening dat mededingingsrecht zich voornamelijk moet bezighouden met manifestaties van het monopolie.
Met betrekking tot monopolie/concurrentie moet men in gedachten houden dat deze modellen ideaalmodellen van uitersten zijn en dat de meeste industriële structuren hiertussen vallen. Daarnaast kunnen deze modellen het mededingingsrecht helpen focussen op industriële structuren die een zodanig sterke marktpositie hebben, dat deze neigt naar een monopolie. Overigens is een monopolie niet per definitie onwenselijk. Onder bepaalde omstandigheden kan een monopolie juist efficiënt zijn, bijvoorbeeld wanneer een enkel bedrijf goederen tegen lagere kosten kan produceren dan aantal verschillende bedrijven.

In de jaren ’60 geloofde een aantal economen dat er een causale relatie bestaat tussen marktstructuur en economische prestaties. Hoe minder bedrijven, des te minder de concurrentie. Deze theorie werd de “Harvard School” genoemd. In de jaren ’70 ging de “Chicago School” de discussie met de Harvard School aan. Deze school meende dat het een bedrijf met een zeer groot marktaandeel dat zich laat verleiden om de prijs op te drijven door de productie te verminderen daarmee ook een signaal afgeeft naar eventuele nieuwe spelers op de markt die inspringen op de groeiende vraag en uiteindelijk het aanbod zullen vergroten. Daarnaast vond de Chicago School het bestaan van geconcentreerde markten niet per definitie onwenselijk, omdat deze onder bepaalde omstandigheden konden leiden tot meer efficiënte productie doordat zij het voordeel hebben van de economy of scale (Eén bedrijf dat miljoenen auto’s kan maken doet dit relatief goedkoper dan meerdere bedrijven die op kleinere schaal produceren). Daarnaast vonden aanhangers van de Chicago-leer dat men met handhaving slechts de markt schaadt wanneer men niet weet hoe deze functioneert.

Bovenstaande theorieën hebben als uitgangspunt de allocative en productive efficiencies. Wanneer men vanuit het oogpunt van innovatie kijkt, zoals de dynamische efficiëntie doet, kan men ook anders tegen de voor- en nadelen van een perfect systeem van concurrentie en monopolies aan gaan kijken. Zo kan een monopolie in de farmaceutische sector bijvoorbeeld eventueel leiden tot meer middelen voor duur onderzoek, wat weer kan leiden tot nieuwe geneesmiddelen en behandelingen.

Het politieke aspect van mededinging

Ondanks het voornamelijk technische en economische karakter van mededingingsrecht is er ook sprake van een belangrijke politieke factor. Bij het maken van wetgeving is er altijd sprake van een politieke rationaliteit. Bovendien kan mededingingsrecht, naast het bewerkstelligen van een efficiënt economisch systeem, ook andere doelen nastreven. Bovenal behelst het mededingingsrecht spelregels die de verwachtingen en gedragingen van alle spelers op een markt reguleren.

In haar vroege periode werd het mededingingsrecht van de EU voornamelijk beïnvloed door het Duitse ordo-liberalisme, die de bescherming van individuele economische vrijheid als een doel van de markt op zich stelt. Volgens deze leer is een bedrijf met een zeer sterke machtspositie niet per se slecht omdat dit het systeem inefficiënt maakt, maar omdat dit de vrijheid van andere marktspelers indamt. Een mededingingsautoriteit moet dan ingrijpen, zelfs wanneer dit een afname in efficiëntie van het systeem met zich meebrengt. De Commissie is de laatste tijd een meer economische koers gaan varen en is steeds meer nadruk gaan leggen op efficiëntie. Dit brengt nogal wat kritiek met zich mee. In de eerste plaats zijn tegenstanders van deze koers bezorgd vanwege de afwezigheid van debat op EU-niveau. Dit kan volgens hen leiden tot afnemende handhaving ten opzichte van sterke marktspelers, wat kleinere actoren kan schaden. Ten slotte is men bang dat de nadruk op allocatieve efficiëntie leidt tot afname van aandacht voor dynamische efficiëntie.

Het doel van EU-mededingingsbeleid

Pas aan het einde van de jaren ’80 kreeg het mededingingsbeleid van de EU vorm. Hieraan liggen 5 factoren ten grondslag:

1. Neoliberaal beleid van Reagan en Thatcher beïnvloedde overheden en bedrijven door heel Europa en de liberalisering waartoe werd opgeroepen in de Single European Act vereiste een sterkere rol voor mededingingsrecht om de overgang naar een vrije markteconomie zo soepel mogelijk te laten verlopen.

2. Het HvJ had enkele sterke precedenten gecreëerd die de macht van de Commissie als mededingingsautoriteit hebben versterkt.

3. De economische en juridische ruggesteun die opkwam in de jaren ’80 vergrootte de moraal van het Directoraat-Generaal Mededinging

4. De persoonlijkheden van de Commissarissen mededinging (in het bijzonder Peter Sutherland van 1985-1989 en Sir Leon Brittain van 1989-1993) hebben bijgedragen aan het streven naar en uitbreiden van de vrije marktlogica.

5. In 1990 kreeg de Commissie de macht om fusies te reguleren

De transformatie van de EU naar een vrije markteconomie heeft twee belangrijke aspecten: in de eerste plaats werd er meer nadruk gelegd op de voordelen van efficiënte markten en werden economische vrijheden minder belangrijk. Daarnaast heet de Commissaris Mededinging meer invloed gekregen op de algemene richting van mededingingsbeleid. Zo bepaalde Karel van Miert (1993-1999) dat mededingingsrecht ook kon bijdragen aan de verwezenlijking van de doelen van de Unie, terwijl zijn opvolger Mario Monti (1999-2004) weer meer terugkeerde naar de meer economische vrije marktaanpak van Sutherland en Brittain. Hij spreekt van twee beleidsaspecten die de kern vormen van het EU-mededingingsrecht (marktintegratie en de ontwikkeling van een gezonde Europese industrie). Daarnaast zijn er echter nog meer doelen die hebben bijgedragen aan de vorming van het mededingingsrecht, zoals de doelen van art. 2 van het Unieverdrag. Welke doelen prevaleren wordt bepaald per geval, aangezien er geen duidelijke hiërarchie bestaat.

In het recente verleden hebben er twee gebeurtenissen plaatsgevonden die de toewijding van de Commissie aan consumentenbescherming: het verdrag van Lissabon en de recessie die vlak na het tekenen van dit verdrag begon.

In 2007 drong de Franse president aan op het schrappen van het woord “mededinging” in art. 4 van het EU-verdrag. Deze verwijzing naar mededinging werd opgenomen in een protocol. Deze verplaatsing (in plaats van schrappen) was een copromis voor de lidstaten die het niet eens waren met Frankrijk. Daarnaast heeft deze constructie 2 doelen: in de eerste plaats om een focus op Europees mededingingsbeleid te behouden en in de tweede plaats om het recht van de Unie om wetgeving op dit gebied te maken (conform art. 253 VWEU, dat ook de basis was voor de EC Merger Regulation). Ondanks de bezorgdheid van commentatoren, die vreesden dat mededinging als een van de sleutelprincipes van de unie was verloren, heeft dit amendement geen zeer ingrijpende gevolgen. Het is onwaarschijnlijk dat de bevoegdheid van de Commissie om art. 101 en 102 VWEU of de fusieregelgeving toe te passen is beperkt. Het amendement kan op twee manieren invloed uitoefenen op de Hoven van de Unie. Doordat de verdragen teleologisch worden geïnterpreteerd kan het HvJ in de toekomst wat meer terughoudend zijn bij het ontwikkelen van het mededingingsrecht, aangezien de regelgevende bevoegdheden minder prioriteit verlenen aan mededingingsrecht. Daarnaast kan het Hof meer geneigd zijn om de toepassing van mededingingsrecht bij bepaalde praktijken uit te sluiten, wanneer het van mening is dat er valide redenen zijn om dit te doen.

Wellicht legt de economische crisis van 2008 meer druk op het mededingingsrecht doordat lidstaten meer geneigd zijn om protectionistisch beleid te voeren.

Handhaving door de Commissie

De Commissie is de voornaamste handhaver van het EU-mededingingsrecht via het Directoraat-Generaal Mededinging (art. 103 VWEU). Zaken kunnen op 2 manieren bij de Commissie belanden: in de eerste plaats kan de Commissie op eigen initiatief een onderzoek starten (op grond van persrapportages of eigen onderzoek van bepaalde economische sectoren (art. 7 Verordening 1/2003). Daarnaast kunnen er zaken ontstaan naar aanleiding van klachten door bedrijven of “bekentenissen” van bedrijven die de regels hebben overtreden. In de laatstgenoemde gevallen kan de Commissie zelf bepalen of zij wel of niet handhavend zal optreden. De handhavingsprocedure bestaat uit 2 fases: in de eerste fase verzamelt de Commissie bewijs om te bepalen of er al dan niet sprake is van een inbreuk. In de tweede fase maakt de Commissie haar zorgen bekend bij de betrokken partijen en neemt zij na een hoorzitting een besluit.

De eerste fase: onderzoek

De Commissie heeft twee bevoegdheden om te bepalen of er sprake is van een inbreuk. In de eerste plaats kan zij eisen om informatie te overhandigen en kan zij ondervragingen uitvoeren. In de tweede plaats heeft zij de bevoegdheid om bedrijven voor onderzoek te bezoeken en huizen te doorzoeken om relevante documenten in te nemen.

• Verzoek voor informatie en ondervragingen: art. 18, lid 1 Verordening 1/2003 kent de Commissie bevoegdheden toe om informatie van ondernemingen te eisen (die in direct verband staat tot de vermeende inbreuk). Dit kan in de vorm van een simpel verzoek, maar ook in de vorm van een beslissing. De verplichting om informatie te leveren kan ertoe leiden dat een onderneming bewijs tegen zichzelf moet leveren. Het HvJ erkent het recht om zichzelf niet te hoeven beschuldigen ten dele. Zo bestaat dit recht wanneer een onderneming informatie moet leveren op straffe van een boete. Echter, zelfs dan is dit recht beperkt, omdat de werking van art. 18 van de verordening niet te veel mag worden ingeperkt. De Commissie mag slechts informatie opvragen wanneer deze niet een bekentenis van een inbreuk inhoudt (Orkem v Commission). Daarnaast mag de Commissie ook niet vragen hoeveel bijeenkomsten een bedrijf heeft gehad met concurrenten die een inbreuk op art. 101 VWEU opleveren. Of de rechtspraak van het HvJ strookt met die van het EHRM is de vraag. Zo wordt de communicatie van bedrijven met hun avocaten bijvoorbeeld beschermd, maar niet met hun in-house juristen.

• Inspecties; art. 20 en 21 van Verordening 1/2003 geeft de Commissie de bevoegdheid om het terrein van een onderneming te betreden om relevante informatie in te nemen. Hierbij moet de Commissie wel aangeven wat het onderwerp van het onderzoek is. Deze plicht zorgt voor een rechtvaardiging van het onderzoek en stelt tegelijkertijd grenzen waarbinnen het bedrijf kan bepalen in welke mate ze zijn gehouden om mee te werken.
  Aangezien het betreden van een bedrijf strikt genomen een inbreuk van art. 8 EVRM is, moet deze gerechtvaardigd en noodzakelijk zijn. Er kan sprake zijn van een beperking van het recht dat art. 8 biedt wanneer aan de criteria van de beperking is voldaan (lid 2), i.e. wanneer de beperking is gebaseerd op toegankelijke regels, er sprake is van een gerechtvaardigd doel en er voldoende bescherming is tegen misbruik van de onderzoeksbevoegdheid van inspecteurs.

De tweede fase: vonnis

Voordat de Commissie tot een oordeel komt zijn er nog twee stappen. Eerst komt de Commissie met punten van bezwaar en hebben de partijen de gelegenheid om het dossier in te zien om het bewijs waarop de klachten zijn gebaseerd te vernemen. Vervolgens hebben de partijen het recht om gehoord te worden.

• Punten van bezwaar en toegang tot het dossier: Wanneer de procedure is begonnen dient de Commissie de partijen op de hoogte te stellen van de vermeende inbreuk. Zij vaardigt een verklaring van bezwaren uit. Een beslissing van de Commissie kan alleen worden genomen op grond van bezwaren die in deze verklaring worden genoemd (art. 27, lid 1 Verordening 1/2003/EC). Het recht op toegang tot het dossier is vervat in lid 2 van art. 27. Dit recht is gebaseerd op het recht op equality of arms.

• Hoorzitting: deze worden doorgaans bijgewoond door de beschuldigde partijen, klagers, vertegenwoordigers van de Commissie en nationale mededingingsautoriteiten. In de hoorzitting brengen de Commissie en beschuldigde partijen hun zienswijzen naar buiten en kunnen andere aanwezigen vragen stellen. Alvorens de hoorzitting plaatsvindt zal er een uitwisseling van zienswijzen plaatsvinden tussen de beschuldigde partij en het DG Mededinging.
  Na de hoorzitting komt de Commissie met een conceptbeslissing. Deze wordt door een adviescomité (bestaande uit vertegenwoordigers van nationale mededingingsautoriteiten) in behandeling genomen. Met de zienswijzen van dit comité moet de Commissie rekening houden bij haar besluit.

• Straffen voor een inbreuk: wanneer een inbreuk is vastgesteld heef de Commissie twee soorten bevoegdheden: bevoegdheden om de inbreuk te beëindigen en bevoegdheden om de effecten van de inbreuk te herstellen. Deze zijn opgenomen in art. 7 van Verordening 1/2003/EC. Het doel van deze bevoegdheden is om de bedrijven die een inbreuk maken te straffen.

• Boetebeleid: gedurende de jaren zijn de boetes verhoogd teneinde een meer afschrikkend effect tegen inbreuken te bewerkstelligen. Hoewel het beleid op zich niet verkeerd is en de Commissie de vrijheid heeft om op eigen manier de hoogte van boetes vast te stellen, hebben ondernemingen volgens het Gerecht het recht om te weten hoe de hoogte van boetes wordt vastgesteld. Terwille van de transparantie heeft de Commissie in 1998 richtlijnen opgesteld voor het berekenen van boetes. Er wordt een basisbedrag vastgesteld op grond van de omzet van verkochte goederen met betrekking tot de inbreuk. Bij ernstige vergrijpen (marktverdeling en prijsafspraken) wordt dit bedrag met 30% verhoogd. Volgens de richtlijn van 2006 wordt de uitkomst hiervan vermenigvuldigd met het aantal jaar dat de inbreuk heeft plaatsgevonden. Het basisbedrag wordt vervolgens nog verder verhoogd wanneer er sprake is van verzwarende omstandigheden. Bij verzachtende omstandigheden wordt het bedrag verlaagd.
  In de richtlijnen van de Commissie kunnen twee thema’s worden gezien: in de eerste plaats is de afschrikkende werking van boetes zeer belangrijk. Daarnaast focust de Commissie zich op de verkoopcijfers om vast te stellen in hoeverre bedrijven van een inbreuk hebben geprofiteerd, waardoor zij elk lid van een kartel een zo accuraat mogelijke boete kan geven. Het HvJ heeft de richtlijnen van de Commissie regelmatig onderschreven.

• Mildheidsbeleid: de Commissie schenkt het eerste bedrijf dat het bestaan van een kartel onder haar aandacht brengt immuniteit voor boetes. Ook bedrijven die meewerken met de Commissie en haar nuttig bewijs bij het vaststellen van een inbreuk leveren kunnen rekenen op een reductie van de boete (20% tot 50%, afhankelijk van welk bedrijf het eerst meewerkt).
  Er zijn twee factoren die het succes van het mildheidsbeleid ondermijnen: in de eerste plaats kan het zijn dat deze niet overeenkomt met beleid van nationale mededingingsautoriteiten. Wanneer deze een strenger beleid voeren kan dit ertoe leiden dat bedrijven worden afgeschrikt om uit eigen beweging met de Commissie mee te werken. Verder kan meewerken met de Commissie (en toegeven van eigen schuld) leiden tot privaarechtelijke aansprakelijkheid.

• Toezeggingsbesluiten en schikkingen: Meer dan 90% van de zaken bij de Commissie worden afgehandeld zonder formeel besluit. Dit kan leiden tot over-enforcement (ondernemingen die zonder hoorzitting instemmen met een schikking om slechte publiciteit te voorkomen) of under-enforcement (voorkomen terecht oplegging van boetes en worden in het geheim getroffen). Om transparantie van schikkingen te vergroten heeft de Raad deze praktijk geformaliseerd in art. 9, lid 1 van Verordening 1/2003/EC. Voorgestelde toezeggingsbesluiten dienen te worden gepubliceerd, waarbij derden in de gelegenheid worden gesteld om te reageren.
  De mogelijkheid om een schikking te treffen heeft als doel om administratiekosten te beperken en zodoende de Commissie in staat te stellen om haar middelen zo efficiënt mogelijk in te zetten tegen zo veel mogelijk inbreuken. Het treffen van een schikking middels een toezeggingsbesluit is alleen mogelijk wanneer er geen sprake is van een ernstige inbreuk.

Gedurende de jaren heeft de Commissie mogen rekenen op de steun van het HvJ. Het HvJ heeft getracht om de procedures in één lijn te krijgen met rechten van het EVRM. Desondanks is het niet zeker of ze helemaal met de rechten in dit verdrag te verenigen zijn. Daarnaast wordt de onafhankelijkheid van de Commissie bekritiseerd. Volgens Laudati bestaat de onafhankelijkheid van een mededingingsautoriteit uit twee elementen: onafhankelijkheid van politieke autoriteiten en scheiding van de onderzoeks-, vervolgings- en besluitvormende functies. Volgens Laudati is er hiervan geen sprake bij de Commissie. De Commissie is een instelling die zeer politiek is en politieke overwegingen spelen een grote rol bij haar beslissingen. Daarnaast worden beslissingen met betrekking tot mededingingszaken door de Commissie als college genomen (dus is het DG Mededinging niet politiek onafhankelijk van andere DG’s en kan zij onder politieke druk van andere DG’s staan). Andere problemen zijn het gebrek aan expertise en tijd bij Commissarissen die betrokken zijn bij de besluitvorming in mededingingsprocedures en gebrek aan tranparantie m.b.t. de procedures. Een ander sterk kritiekpunt van Laudati is het feit dat de Commissie zowel onderzoeker, vervolger en rechter is. Het is maar de vraag of dit is te verenigen met art. 6 EVRM (recht op onafhankelijke rechter).

Herindeling van autoriteit op het gebied van mededinging

Modernisatie

Er waren enkele nadelen van het concentreren van handhaving bij de Commissie. In de eerste plaats konden de handelingen van de Commissie – zoals hierboven al ter sprake kwam – worden beïnvloed door politieke motivaties. Daarnaast was de Commissie niet in staat om alle problemen die onder haar aandacht werden gebracht te behandelen, omdat zij daarvoor te weinig middelen hebben. Dit kwam voornamelijk doordat art. 101, lid 3 VWEU geen directe werking had en de Commissie elke mogelijke samenwerking die voor vrijstelling in aanmerking kon komen moest behandelen.

In de jaren ’70 werd door de Commissie getracht deze problematiek aan te pakken door middel van het uitvaardigen van comfort letters als antwoord op aanvragen van vrijstellingen op grond van art. 101, lid 3 VWEU. Het voordeel van deze brieven was, dat zij sneller konden worden uitgevaardigd dan een formele beslissing. De niet-bindende aard zorgde er echter voor dat zij weinig rechtszekerheid verschaften. Een tweede oplossing waren Block exemption regulations, die bepaalden dat samenwerkingsverbanden die aan bepaalde criteria voldoen automatisch voor vrijstelling in aanmerking komen. Dit zorgde echter voor een “dwangbuiseffect”, waardoor ondernemingen hun samenwerkingsverbanden aanpasten aan deze criteria, wat hun commeciële vrijheid zou kunnen inperken.

In de jaren ’90 kwam de Commissie met een decentralisatieprogramma, waarbij nationale mededingingsautoriteiten worden aangemoedigd om EU-mededingingsrecht toe te passen en individuen worden aangespoord om nationale instanties te gebruiken om mededingingsrecht af te dwingen. Desondanks bleef de werklast van de Commissie hoog.

In 1999 publiceerde de Commissie een White Paper on Modernisation, waarin een systeem van directe werking van art. 101, lid 3 werd bepleit. Door de directe werking van deze bepaling hoeven bedrijven geen verzoek tot vrijstelling meer in te dienen, maar kunnen zij zelf bepalen of een samenwerking een inbreuk van art. 101 VWEU oplevert. Daarnaast wil de Commissie dat EU-mededingingsrecht wordt gehandhaafd door nationale mededingingsautoriteiten. Art. 3 van Verordening 1/2003/EC draagt nationale mededingingsautoriteiten op om art. 101 en 102 toe te passen en te laten prevaleren boven nationaal recht. In 3 gevallen is er sprake van een uitzondering op de voorrang van Europees mededingingsrecht op nationaal recht: 1) wanneer de nationale autoriteiten strengere regels willen toepassen; 2) nationaal fusierecht is onaangetast door deze regel; 3) nationaal recht dat als doel heeft om belangen te beschermen die niet verbonden zijn met mededinging kunnen worden ingezet om praktijken te verbieden die vanuit het oogpunt van mededinging bezwaarlijk zijn.

De nieuwe rol van de Commissie

Nu de Commissie door middel van decentralisatie niet meer elke vorm van samenwerking hoeft te onderzoeken, heeft zij andere taken gekregen:

1. Het aanpakken van kartels die internationaal opereren en bedrijfstakken waarvan slechts een aantal bedrijven de markt beheersen.

2. Het maken van richtlijnen voor de nationale mededingingsautoriteiten. In gevallen waarin het onduidelijk is of een bepaalde gedraging al dan niet legaal is, kan een onderneming om informele begeleiding van de Commissie verzoeken (overweging 38 van Verordening 1/2003/EC).
   Naast soft law kan de Commissie ook besluiten nemen (art. 10 van Verordening 1/2003/EC). Dit kan echter slechts ter verduidelijking van het recht

3. Het coördineren van het Europees Mededingingsnetwerk.

Het Europees Mededingingsnetwerk

Om het functioneren van nationale handhaving van Europees mededingingsrecht te waarborgen moet iedere lidstaat een mededingingsautoriteit aanwijzen die verantwoordelijk is voor de toepassing van art 101 en 102 VWEU. Deze autoriteit moet in ieder geval over de volgende bevoegdheden beschikken:

• Het verzoeken tot het beëindigen van een inbreuk

• Interimmaatregelen treffen

• Het accepteren van verplichtingen

• Het opleggen van boetes, periodieke strafbetalingen en andere straffen die volgens nationaal recht kunnen worden opgelegd.

Het Europees Mededingingsnetwerk heeft twee doelen: zorgen voor een effectieve toewijzing van zaken binnen het netwerk en het ontwikkelen van mechanismen voor samenwerking tijdens onderzoekenen middelen om consistentie te bewerkstelligen bij de toepassing van de regels

• Toewijzing: verordening 1/2003 bepaalt dat elke zaak door één autoriteit dient te worden behandeld. Regels voor de toewijzing staan in de Mededeling van de Commissie betreffende de samenwerking binnen het Netwerk van mededingingsautoriteiten. In de eerste plaats behandelt de autoriteit die een klacht ontvangt de zaak (punt 6). Wanneer toewijzing aan een andere autoriteit noodzakelijk wordt geacht voor de effectieve bescherming van mededinging en gemeenschapsbelang zullen de leden van het netwerk bij een geschikte autoriteit onderbrengen. Van een geschikte autoriteit is sprake als 1) de overeenkomst/praktijk directe (voorzienbare) effecte op zijn territorium heeft, is geïmplementeerd binnen of afkomstig van binnen zijn territorium; 2) de autoriteit in staat is om effectief een einde te maken aan de inbreuk; 3) de autoriteit (evt. Met de hulp van andere autoriteiten) het benodigde bewijs kan vergaren, waarmee de inbreuk kan worden aangetoond.

• Samenwerking binnen het netwerk: samenwerking is nodig voordat een procedure wordt gestart (vaststellen welke autoriteit de zaak zal behandelen) en tijdens een procedure (bijstaan van de leidende autoriteit). Volgens art. 11, lid 3 van Verordening 1/2003/EC moet een autoriteit de Commissie voor of meteen bij aanvangen van een procedure hiervan op de hoogte stellen, zodat de toewijzingsprocedure die hierboven is beschreven kan beginnen. Het netwerk wordt op de hoogte gesteld en nationale autoriteiten kunnen hierover discussiëren om de nationale autoriteit bij te staan en eventueel nationale vooroordelen te voorkomen. Daarnaast kunnen andere nationale autoriteiten de bevoegde autoriteit met informatie bijstaan tijdens de procedure (art. 12 Verordening 1/2003/EC). Een probleem dat in dit verband zou kunnen voorkomen is, wanneer de regelgeving omtrent de verkrijging van deze informatie tussen betreffende lidstaten afwijkt. Wanneer verkrijging van informatie uit een lidstaat waar minder strenge regels gelden zou worden toegestaan, zou dit betekenen dat nationale autoriteiten de nationale regelgeving zouden kunnen omzeilen.

Het decentraliseren van de handhaving van mededingingsrecht gaat gepaard met enkele risico’s.

1. De Commissie zou regelmatig gebruik moeten maken van art. 10 en 11, lid 6 om toezicht te houden op nationale autoriteiten.

2. Nationale autoriteiten zouden art. 101 en 102 VWEU op verschillende wijzen kunnen toepassen

3. Uiteenlopende hoeveelheden van ervaring en en middelen kunnen leiden tot uiteenlopende toepassing van mededingingsrecht.

4. Verordening 1/2003/EC voorkomt geen meervoudige procedures, waardoor het kan voorkomen dat een onderneming kan worden onderworpen aan meerdere processen of een proces wanneer er al een schikking is getroffen.

5. Wellicht is verdere regelgeving nodig om procedures van nationale autoriteiten te harmoniseren.

Desondanks vindt de Commissie dat de decentralisatie van handhaving over het algemeen een succes is. Volgens Giandomenico Majone berust het succes van deze aanpak op drie factoren: 1) een hoog niveau van vertrouwen tussen de nationale autoriteiten; 2) elke nationale autoriteit moet onafhankelijk zijn van overheidsingrijpen; 3) er moet een algemene opvatting zijn over regelgeving. Vooralsnog lijken de nationale autoriteiten, voornamelijk vanwege peer pressure goed samen te werken ondanks hun onafhankelijke positie. Desalniettemin pleiten sommigen ervoor, dat de samenwerking moet worden vervat in meer regelgeving om mildheidsbeleid te harmoniseren en de rechten van ondernemingen te waarborgen.

Private handhaving

Er wordt om twee redenen gepleit voor het toelaten van private procesvoering: 1) slachtoffers van inbreuken in het mededingingsrecht worden gecompenseerd; 2) Private rechtszoekenden vergroten het aantal aangebrachte zaken, waardoor het toepassingsbereik van het mededingingsrecht wordt vergroot. Daarnaast kan private procesvoering leiden tot een lagere werklast voor de Commissie (zaken worden aangebracht bij nationale rechter) en als aanvulling op de afschrikkende werking van het mededingingsrecht dienen.

Een EU-recht op schadevergoeding

Hoewel art. 101 en 102 VWEU directe werking hebben werden deze weinig ingeroepen bij de nationale rechter vanwege de onzekere aard van schadevergoedingsclaims met betrekking tot mededingingszaken en omdat de nationale rechter niet kon beslissen of een samenwerking of praktijk onder art. 101, lid 3 VEU kon vallen. Het laatstgenoemde probleem werd, zoals hierboven reeds is besproken, verholpen door middel van Verordening 1/2003/EC, die het derde lid directe werking verleende. De onzekere aard van schadevergoedingsclaims werd door het HvJ beëindigd in de zaak Courage Ltd v Crehan in 2001, waarin het Hof redeneerde dat het bestaan van de mogelijkheid om een schadeclaim in te dienen naar aanleiding van een mededingingszaak de werking van het gemeenschapsrecht versterkt. Aangezien er geen communautaire regelgeving omtrent dit onderwerp bestaat, kunnen lidstaten het schadevergoedingsrecht zelf reguleren, waarbij nationale regelgeving wel aan de beginselen van gelijkwaardigheid en effectiviteit moet voldoen.

Een ruimere lezing van deze uitspraak geeft aan dat het Hof hier een Gemeenschapsrecht op schadevergoeding vestigt en nationale hoven een rol geeft bij het vormen van dit recht. In de zaak Manfredi gaf het Hof enkele richtlijnen voor nationale hoven door te bepalen dat zij bij afwezigheid van Communautaire regels omtrent bevoegdheid van nationale rechterlijke instanties, termijnen en hoogte van schadevergoedingen, het aan de lidstaten was om te zorgen dat eisers voldoende bescherming verkregen, zo lang betreffende regelgeving niet minder gunstig zijn dan regels die soortgelijke nationale zaken bepalen en het uitoefenen van die rechten niet zou belemmeren (principes van gelijkwaardigheid en effectiviteit). Verder moet er sprake zijn van een causaal verband tussen de samenwerking of praktijk die een inbreuk vormt en de geleden schade. Dit heeft tot gevolg dat eisers in geval van een inbreuk verder geen schuld hoeven te bewijzen en dat zowel directe als indirecte kopers een schadevergoedingsprocedure kunnen starten.

Wetgevingsinitiatieven

In Verordening 1/2003 wordt de groeiende rol voor private procesvoering en de rol daarbij van nationale rechterlijke instanties besproken. Art. 16 van de verordening bepaalt dat men na een besluit van de Commissie dat er sprake is van een inbreuk geen schuld meer hoeft te bewijzen. Nationale rechterlijke instanties zijn aan een dergelijk besluit gebonden.

Het White Paper on Damages Actions for Breach of the EC Antitrust Rules is een ontwerp voor verdere regelgeving op dit gebied, die wetgevings- en procedurele belemmeringen in lidstaten zouden moeten bestrijden. Dit zou moeten gebeuren aan de hand van de volgende drie criteria: volledige schadevergoeding; het baseren van een juridisch kader op een Europese benadering (balanced measures that are rooted in European legal culture and traditions); het waarborgen van sterke publieke handhaving, zodat schadevergoedingen een aanvulling daarop vormen.

Deze principes bevestigen in de eerste plaats dat het schadevergoedingsrecht voornamelijk van correctieve aard is en geen optimaal afschrikwekkend effect heeft. Daarnaast willen deze principes voorkomen dat schadevergoedingsrechh een “Amerikaans karakter” krijgt (punitive damages, class actions etc.). Ten slotte erkennen deze principes het gevaar van de ondermijning van het mildheidsbeleid.

Het White Paper brengt verder de volgende belangrijke zaken ter sprake:

• Directe en indirecte kopers: ook indirecte kopers kunnen schadevergoeding claimen. Deze wordt gebaseerd op de weerlegbare presumptie dat de ongerechtvaardigd opgedreven prijs volledig op hen is afgewenteld. Door deze aanname wordt voorkomen dat indirecte kopers voor een te grote bewijslast komen te staan.

• Collectieve acties: de mogelijkheid van collectieve acties tot schadevergoeding geeft aan dat compensatie belangrijker is dan afschrikking. Er zijn twee mogelijke soorten voorgesteld: 1) collectieve acties door een gekwalificeerd vertegenwoordigend orgaan (zoals consumentenverenigingen); 2) opt-in collectieve acties, waarbij eisers hun claims kunnen samenvoegen in één schadevergoedingsactie.

• Verdere wetgevingsinitiatieven aangaande het faciliteren van de toegang tot bewijs, gebondenheid van nationale rechterlijke instanties aan autoriteiten uit het Europees Mededingingsnetwerk, de hoogte van vergoedingen, termijnen en het waarborgen van de aantrekkelijkheid van mildheidsbeleid.

De voorstellen van het White Paper kunnen vanuit verschillende perspectieven worden gewaardeerd. In de eerste plaats wordt er een groot scala aan wetgevingsinitiatieven gegeven. Het is maar de vraag op welke juridische basis de Gemeenschap alle voorgestelde regelgeving kan uitvaardigen. Verder zijn er critici die vinden dat de voorgestelde regels niet ver genoeg gaan, maar ook critici die vinden dat deze juist excessief zijn. Ten slotte is het maar de vraag of men schadevergoedingsrecht moet toepassen in het kader van het mededingingsrecht. Publieke handhaving blijft superieur omwille van de volgende redenen: 1) mededingingsautoriteiten hebben betere onderzoeks- en sanctiebevoegdheden; 2) Private eisers worden gedreven door winst en niet door het algemeen belang; 3) Doordat nationale mededingingsautoriteiten gespecialiseerd zijn in dit soort zaken is publiekrechtelijke behandeling van dit soort zaken meer kostenefficiënt dan privaatrechtelijke behandeling.

Het beschouwen van publieke handhaving als superieur aan privaatrechtelijke handhaving ligt echter onder vuur. Enkel het feit dat private handhaving imperfect is, is geen reden om het niet toe te staan. Daarnaast lijken de toenemende kosten voor slachtoffers van inbreuken op het mededingingsrecht toe te nemen en is ook het aantal EU-wijde gevallen aan het stijgen. Volgens de Commissie is dit een indicatie van het falen van publieke handhaving en vraagt zij zich af of middelen daarom niet beter anders kunnen worden ingezet.