Het belanghebbendenbegrip

Inleiding

Het belanghebbendenbegrip is van de drie kernbegrippen misschien wel de meest omvattende. Het kan van toepassing zijn op zowel natuurlijke als rechtspersonen bij veel verschillende soorten besluiten, en is derhalve in art. 1:2 Awb ruim omschreven: een rechtstreeks bij het belang betrokken besluit. Het is zowel voor het materiële bestuursrecht als voor het bestuursprocesrecht zeer belangrijk.

Wat betreft het procesrecht geldt dat men belanghebbende moet zijn voordat art. 8:1 Awb toegang tot de bestuursrechter verschaft, daarbij gaan veel beroepen bij de bestuursrechter over de afwijzing van een aanvraag, en een aanvraag wordt door art. 1:3 lid 3 Awb gedefinieerd als een verzoek van een belanghebbende. In het materiële bestuursrecht wordt het begrip gebruikt om te bepalen welke belangen meegewogen moeten worden in besluitvorming.

Aanvraag

Aanvraag staat zoals al gezegd geregeld in art. 1:3 lid 3 Awb. Met een aanvraag verzoekt een belanghebbende een bestuursorgaan een besluit te nemen. Art. 4:13 Awb verplicht het orgaan op aanvragen te beslissen, maar alleen in geval de aanvrager als belanghebbende gekwalificeerd wordt. Is dit niet het geval, dan is het bestuursorgaan niet verplicht te beslissen. Uit het arrest van de ABRvS van 21 juli 2015 bleek dat het daaropvolgend afwijzen van het verzoek tot beslissing niet als besluit in de zin van art. 1:3 lid 2 telt, waardoor daartegen geen gang tot de bestuursrechter open staat.

Hoe is het belanghebbendenbegrip van belang bij besluitvorming?

Het belanghebbendenbegrip wordt voor de bestuursorganen nog vóór de daadwerkelijke besluitvorming relevant. Ze moeten kennis vergaren omtrent de verschillende belangen (art. 3:2 Awb), vervolgens de rechtstreeks betrokken belangen afwegen (art. 3:4 lid 1 Awb), en in bepaalde gevallen de belanghebbenden hun zienswijzen naar voren laten brengen (art. 4:7 en 4:8 Awb).

Toegang tot de bestuursrechtelijke rechtsbescherming

Zowel het beroepsrecht van art. 8:1 Awb als de bezwaarschriftprocedure vereisen belanghebbendheid; is die er niet, wordt de verzoeker niet-ontvankelijk verklaard. Het is de bestuursrechter die uiteindelijk bepaalt of iemand belanghebbende is of niet. Vandaar ook dat er in de loop der tijd een aantal criteria in de jurisprudentie genoemd zijn die het begrip van art. 1:2 Awb verder invullen. Aan de hand van alle jurisprudentie hieromtrent kan gesteld worden dat iemand belanghebbende is wanneer hij ‘een voldoende objectief bepaalbaar, actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks geraakt wordt door het bestreden besluit’.

Belanghebbende in de zin van het eerste lid

In eerste instantie moet dus gekeken worden naar het algemene criterium van art. 1:2 lid 1 Awb. Het woord 'degene' in het artikel heeft daarbij niet alleen betrekking op natuurlijke personen, bestuursorganen (lid 2) en rechtspersonen (lid 3) maar ook entiteiten die geen rechtspersoon zijn zoals een maatschap of vennootschap zonder rechtspersoonlijkheid.

Belang

Allereerst dient vastgesteld te worden welk belang in het geding is. Wordt iemand geraakt door een bepaald besluit of heeft hij er voordeel aan, dan is er een belang.

Eigen belang

De eis van het 'eigen' belang is er omdat men niet ongevraagd voor andermans belangen op kan komen.

Daarnaast voorkomt de eis dat individuen voor algemene en collectieve belangen opkomen.

Persoonlijk belang

Het tweede criterium is het persoonlijk belang. Als vastgesteld is dat men een eigen belang heeft, dient daarna vastgesteld te worden dat dit belang zich in voldoende mate onderscheidt van het belang van anderen. Ook hier kan dus weer geen sprake zijn van een algemeen of collectief belang. Of sprake is van een persoonlijk belang kan niet aan de hand van objectieve maatstaven beoordeeld worden, maar dient per geval opnieuw bekeken te worden.

Bij besluiten die betrekking hebben op ruimtelijke uitstraling (denk aan boomkap of woningbouw) is een belangrijke maatstaf om te bepalen of iemand een persoonlijk belang heeft, de afstand tot waar de gevolgen van het besluit merkbaar moeten zijn. Ook hier geldt weer dat het per geval bekeken moet worden; bij de kap van één boom zal de afstand korter zijn dan bij de bouw van een wolkenkrabber. Het hoeft hier niet specifiek om zicht-hinder te gaan: geluids- of stankoverlast voor omwonenden is ook mogelijk.

Daarnaast kan concurrentie nog gelden als criterium voor persoonlijk belang. Vereist daarvoor is dat de ondernemingen in hetzelfde marktsegment zitten, én dat ze zich in hetzelfde verzorgingsgebied bevinden.

Rechtstreeks geraakt belang

De derde eis is de eis van het rechtstreeks geraakte belang: er moet voldoende causaal verband zijn tussen het belang en het besluit. Voorbeeld van een rechtstreeks geraakt belang is de persoon die aanvoert dat hij zijn uitzicht verliest op het moment dat zijn buurman een vergunning krijgt voor het uitbreiden van zijn woning.

Tegenover rechtstreeks geraakte belangen staan afgeleide belangen. Dit is een belang dat afgeleid is uit een (contractuele) relatie met een direct belanghebbende. Uit de jurisprudentie blijkt dat in beginsel een afgeleid belanghebbende niet als belanghebbende telt, tenzij er door het besluit bij hem sprake is van schending van een fundamenteel recht op arbeid.1

Objectief bepaalbaar belang

Het objectief bepaalbare belang houdt in dat het een concreet belang moet zijn, niet bijvoorbeeld een irreële angst dat iets bepaalds gaat gebeuren.

Dit criterium is in de jurisprudentie een minder belangrijke rol toebedeeld dan de voorgaande criteria, vooral omdat de eis van een objectief bepaalbaar belang al 'ingebakken' zit bij de eis van een rechtstreeks geraakt belang: als het niet voldoende bepaalbaar is, zal het waarschijnlijk ook niet rechtstreeks geraakt zijn.

Actueel belang

Het actualiteitsvereiste houdt in dat het belang moet bestaan op het moment van het nemen van het besluit. Zo kan iemand die een voornemen heeft om in de toekomst (wellicht) iets te gaan doen, wat hem onmogelijk gemaakt wordt door een besluit, zich niet als belanghebbende aanmerken.2

Ook voor deze eis geldt dat hij minder vaak aan bod komt in jurisprudentie in verband met de samenhang met het rechtstreeks geraakte belang.

Belanghebbende in de zin van het tweede lid

Op grond van het tweede lid van art. 1:2 Awb is het ook voor bestuursorganen mogelijk om op te komen voor 'hun toevertrouwde' (eigen en persoonlijke) belangen. Het komt er op neer dat een bestuursorgaan bij de uitoefening van een hem toekomende bevoegdheid last moet ondervinden van of belemmert moet worden door een besluit van een ander bestuursorgaan, voor er sprake kan zijn van een getroffen belang.

Belanghebbende in de zin van het derde lid

Ook rechtspersonen kunnen belanghebbende zijn. Hiervoor gelden andere eisen: de rechtspersoon dient de belangen van iedereen (algemeen) of van iedereen in een bepaalde groep (collectief) te behartigen, en het behartigen van deze belangen dient expliciet in de statutaire doelstellingen van de rechtspersoon terug te vinden zijn. Ten derde dient uit de feitelijke werkzaamheden te blijken dat de rechtspersoon zich ook daadwerkelijk inzet voor die belangen.

Hoewel de wetstekst wellicht anders doet vermoeden, zit er verschil in de eisen tussen collectieve en algemene belangenbehartiging. Bij die eerste zijn de eisen een stuk soepeler. Dit komt doordat algemene belangen vaak al tot in den treurnis besproken zijn in de politiek en de besluitvorming, en er dus niet snel een reden aangenomen wordt om bepaalde rechtspersonen de discussie over een bepaald onderwerp nóg een keer aan te laten wakkeren.

Collectieve belangen daarentegen zijn belangen van een specifieke groep mensen; een samenkomst van meerdere individuele belangen. Denk hierbij aan winkeliersverenigingen die opkomen voor de daarbij aangesloten winkeliers.

Vereiste van ‘rechtspersoonlijkheid’

De eis van rechtspersoonlijkheid lijkt een simpele, maar ligt iets ingewikkelder dan verwacht wordt. Een stichting of vereniging is in beginsel een rechtspersoon. In de notariële oprichtingsakte kunnen zij hun statutaire doelstellingen uitleggen.

Er zijn echter ook situaties waarin er bijvoorbeeld een actiecomité opgezet wordt door mensen die hun krachten willen bundelen. Zij hebben op grond van jurisprudentie ook zonder statuten voldaan aan de rechtspersoonlijkheidseis, als ze aan drie voorwaarden hebben voldaan: 1) er moet een ledenbestand zijn, 2) een voldoende organisatorisch verband, wat moet blijken uit regelmatige ledenvergaderingen, een bestuur en een samenwerking die op enige continuïteit gericht is, en 3) het als eenheid aan het rechtsverkeer deelnemen van deze organisatie.3

Vereiste van een voldoende specifieke statutaire doelstelling

De rechtspersonen dienen algemene en collectieve belangen in het bijzonder te behartigen. Dit ter voorkoming dat politieke partijen zich ten alle tijden als belanghebbende melden bij een besluit, aangezien politieke partijen als doelstelling het behartigen van alle algemene belangen hebben. Ook wat het 'in het bijzonder' betreft geldt dat die eis strenger getoetst wordt voor algemene dan voor collectieve belangen.

Algemene en collectieve belangen in het bijzonder

De jurisprudentie heeft zowel een 'functionele' als een 'territoriale' eis gesteld wat de algemene belangenbehartiging betreft. Zowel qua functie als qua doelgebied moet de rechtspersoon genoeg specifiek afgestemd zijn op de behartiging van een algemeen belang.4

Zoals al gezegd is de houding ten opzichte van collectieve belangen een stuk soepeler. Het zijn gebundelde individuele belangen en daarom wordt in de jurisprudentie aangenomen dat er sprake is van opkomen voor een collectief belang in het bijzonder, zodra vastgesteld is dat de rechtspersoon op komt voor de gebundelde belangen van haar leden.

De enige kanttekening hierbij is dat, als blijkt dat geen van de leden een getroffen belang heeft bij een besluit, er geen collectief belang is.5

Feitelijke werkzaamheden

De eis van feitelijke werkzaamheden stelt dat de rechtspersoon geacht wordt daadwerkelijk de algemene of collectieve belangen te behartigen die hij zegt te willen behartigen. Ook hier zit in de jurisprudentie weer verschil in de maatstaven tussen algemene en collectieve belangen. Bij algemene belangen geldt, dat de rechtspersoon méér moet doen dan enkel in rechte opkomen tegen besluiten: zogenaamde 'procedeerclubs' worden niet gezien als op grond van haar feitelijke werkzaamheden het algemeen belang behartigend.

Wat collectieve belangenbehartiging betreft geldt, dat op het moment dat de rechtspersoon daartoe is opgericht, al voldaan is aan de 'feitelijke werkzaamheden' eis.

Rechtstreeks geraakt belang bij het bestreden besluit.

Ook voor 'lid 3 belanghebbenden' geldt de eis van het rechtstreeks geraakte belang: causaal verband tussen besluit en statutaire belangen. Hier kunnen weer veel verschillende factoren meewegen, waaronder het afstandscriterium.

Is het belanghebbendenbegrip te beperkt?

Soms rijst de vraag of de criteria die aangehouden worden om te bepalen of iemand belanghebbende is of niet, niet te streng zijn en dientengevolge in gevallen de toegang tot de rechter in de weg staat, waar dat niet wenselijk is.

Dit was het geval bij de zaak omtrent de Sinterklaasintocht. Er was al vastgesteld dat geen van de appelanten in hoger beroep als belanghebbende kon worden aangemerkt, maar tóch besloot de bestuursrechter om de zaak te behandelen, daar het een 'zaaksoverstijgend juridisch een maatschappelijk belang' had in verband met de Zwarte Pietendiscussie die in het hele land gevoerd werd, en de nood van eenduidige wetsinterpretatie die daarvoor vereist was.6
 

1ABRvS 17 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1852

2CBb 31 dec. 2013, ECLI:NL:CBB:2013:308

3ABRvS 12 maart 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BC6406

4ABRvS 28 mei 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD2647

5ABRvS 8 aug. 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX3969

6ABRvS 12 nov. 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4117