Welke constitutionele remedies zijn er?

Constitutionele oplossingen of remedies worden door het staatsrecht gereguleerd. Het kenmerk van deze remedies is dat het staatsrecht hen een plaats geeft in het proces van rechtsvinding. De rechthebbende burgers brengen hen bij wijze van exceptie in tegen het wettelijk voorschrift. Een verdachte kan zich bijvoorbeeld beroepen op strijd tussen verdragsrecht en strafwet. Er wordt een beroep op het staatsrecht gedaan om het geschil in zijn voordeel te beslechten.

Er bestaan in ons recht twee constitutionele remedies:

1. De conforme interpretatie.

2. Het buiten toepassing laten van een wettelijke regeling.

Deze twee remedies zijn in de praktijk niet eenvoudig van elkaar te onderscheiden. Het verschil tussen de remedies zit in de grondslag en het toepassingsbereik.

Hoe geschiedt de remedie van conforme interpretatie?

Wat betreft de methode van verdragsconforme interpretatie zal worden ingegaan op grondslag, toepassingsbereik en grenzen. Hierbij wordt aandacht besteed aan zowel het Unierecht als aan de mensenrechtenverdragen.

De grondslag en het toepassingsbereik

Onze rechter legt het nationale rechter zoveel mogelijk uit conform het internationale recht. Hij doet dit op basis van de aanname dat de wetgever (de staat) geacht wordt zijn volkenrechtelijke verplichtingen niet te willen verzaken. De verplichting tot een verdragsconforme uitleg van wettelijke voorschriften is neergelegd in ons recht. Zowel de rechter, de grondwetgever en de wetgever gaan uit van het bestaan van deze verplichting.

Op internationaal niveau is de verplichting van rechters tot verdragsconforme interpretatie niet geformuleerd. Er is wel sprake van een statenpraktijk. Uit het internationale recht als zodanig kan de plicht echter niet worden afgeleid. Dit is mogelijk anders voor de doorwerking van het EVRM. Het EHRM heeft in verschillende arresten nationale autoriteiten opgeroepen de eigen wetgeving conform het EVRM uit te leggen. Hieruit mogen niet al te vergaande conclusies worden getrokken, het EHRM is doorgaans erg terughoudend wat betreft de inmenging in de nationale verhoudingen.

De verplichting voor de Nederlandse rechter om het nationale recht conform het Unierecht uit te leggen volgt uit de rechtspraak van het Hof van Justitie. Dit wordt afgeleid uit de verplichting tot loyale samenwerking, artikel 4 lid 2 VEU. Deze verplichting werd later zelfs inherent aan het systeem van de Unieverdragen geacht. Sinds 2004 is de verplichting tot verdragsconforme uitleg in verband gebracht met de taak van de nationale rechter om burgers effectieve rechtsbescherming te bieden.

Het toepassingsbereik van de conforme interpretatie wordt zowel naar Nederlands constitutioneel recht als naar Europees recht ruim opgevat. De staat moet voldoen aan zijn verdragsverplichtingen. Dit betekent dat ook lagere regelgeving en jurisprudentiële regels verdragsconform moeten worden uitgelegd.

Welke internationaalrechtelijke normen kunnen dienen als bron van conforme interpretatie? Allereerst natuurlijk het Unierecht, ook als dit niet rechtstreeks werkt. De nationale rechter kan zich hierbij richten naar de rechtspraak van het Hof van Justitie. Dit ligt minder eenvoudig als het gaat om de doorwerking van het overige verdragsrecht in ons staatsrecht. Buiten het Straatsburgs Hof heeft de rechter geen duidelijk voorbeeld, maar moet hij het recht op eigen verantwoordelijkheid uitleggen. Toch geldt als uitgangspunt dat al het internationale recht (eenieder verbindend of niet) kan dienen als bron voor een conforme interpretatie van nationale regels.

Grenzen van verdragsconforme interpretatie

De wetgever moet zijn taak verrichten conform het internationale recht. De sterkte van deze presumptie hangt af van de te toetsen wetstekst. In dit verband kan een onderscheid worden gemaakt tussen open normen, vage normen en normen die duidelijk zijn. Bij de uitleg van open normen is de presumptie het meest overtuigend. Het is dan onomstreden dat verdragsrecht een leidraad kan zijn. Denk bijvoorbeeld aan het begrip ‘redelijkheid en billijkheid’.

Ingeval van een vage wetstekst die duidelijk niet verdragsconform geformuleerd is, is conforme uitleg uitgesloten. Als de wet voor meerdere uitleg vatbaar is en de rechter een keuze moet maken, kan de presumptie dat de wetgever een verdragsconforme interpretatie voor ogen stond een rol spelen. Indien de tekst van de wet een keuze niet toelaat moet de wet buiten toepassing worden gelaten op grond van artikel 94 Grondwet.

De rechter is in de loop der tijd bereid gebleken om de grenzen van het interpretatieve mandaat op te zoeken. In de jaren ’80 liet de rechter al een vergaande wetsinterpretatie zien. Het bekendste voorbeeld hiervan zijn de lentebeschikkingen.

Hierin schreef de rechter een nieuwe regeling voor met betrekking tot de ouderlijke macht voor ongehuwden, waarbij hij afweek van de letterlijke tekst van de wet. Er kon eigenlijk niet meer gesproken worden van interpretatie of buiten toepassing laten van de wet. Ook de Centrale Raad ging mee in een ruimhartig gebruik van zijn interpretatieve mandaat.

Een verdragsconforme uitleg die sterk afwijkt van de letterlijke tekst van het voorschrift is dus toelaatbaar. Dit sluit aan bij wat ‘remedial interpretation’ werd genoemd: iets dat meer een methode van rechtsbescherming is dan van interpretatie. De rechter zoekt de grenzen van het toelaatbare op om de burger rechtsbescherming te bieden. Centraal hierbij staat het effectueren van het verdragsrecht. De wetstekst en de totstandkomingsgeschiedenis staan niet in de weg aan een conforme uitleg van het wettelijk stelsel.

Deze interpretatie is enkel gerechtvaardigd ingeval van eenieder verbindend verdragsrecht. Wanneer de rechter afwijkt van de wetstekst- en geschiedenis verlaat hij het domein van de klassieke interpretatiemethoden en begeeft hij zich op het gebied van de constitutionele remedies. Hij is dan minder bezig met het uitleggen van het wettelijk voorschrift en meer met het verlenen van rechtsbescherming. Dit is niet verkeerd, maar daarvoor heeft hij wel legitimatie nodig. Deze legitimatie kan worden gevonden in artikel 94 van de Grondwet. Dit artikel levert niet de grondslag voor de verdragsconforme interpretatie, maar wel de legitimatie voor een vergaand gebruik van deze methode als rechtsbeschermingsinstrument.

Het toepassen van ‘remedial interpretation’ in onze rechtspraktijk roept een tweetal vragen op:

1. Zijn er zo nog wel grenzen aan wat de Nederlandse rechter kan doen?

2. Moet dit als wetsuitleg worden gekwalificeerd of is er sprake van rechtsvorming?

Het slot van de tweede vraag moet ontkennend worden beantwoord. De rechter kan wel aan rechtsvorming doen, maar alleen op basis van zijn interpretatieve mandaat. Dit betekent dat er sprake blijft van wetsuitleg. Er dient een wettelijk voorschrift te zijn dat als aanknopingspunt kan dienen. Er blijft dus sprake van interpretatie, ook als de interpretatie kan worden gekwalificeerd als rechtsvorming.

Het feit dat conforme interpretatie (‘remedial interpretation’) in strijd met de wetstekst- en geschiedenis is kan bestaan lijkt erop te wijzen dat deze methode geen grenzen kent. Dit is echter niet zo. De grens tussen toelaatbare en ontoelaatbare interpretatie is institutioneel van aard. De Afdeling Bestuursrechtspraak en de Hoge Raad plaatsen de kwestie in de sleutel van het leerstuk van de rechtsvormende taak van de rechter. Het is de vraag of het interpretatieve mandaat van de rechter een uitleg die erg afwijkt van de wetstekst kan dragen. Komt de rechter in botsing met de scheiding van machten?

De gezichtspunten die een rol spelen bij deze vragen zien ook op de gerechtvaardigde belangen van derden (met name legaliteit en rechtszekerheid) en tevens op de tekst van de wet.

Geconcludeerd kan worden dat het instrument van ‘remedial interpretation’ niet zonder grenzen is. De rechter treedt terughoudend op en maakt geen omstreden beleidsmatige keuzes. De verdragsconforme interpretatie wordt gegrensd door de rechtsvormende taak van de rechter.

De begrenzing van Unierechtconforme interpretatie

De grenzen van conforme interpretatie van het Unierecht liggen niet anders. Het Hof van Justitie stelde dat nationale instanties de plicht hebben om het nationale recht ‘binnen het kader van hun bevoegdheden’ conform het verdrag uit te leggen. Het Hof wijst er echter op dat conforme interpretatie moet worden toegepast als dit ook maar enigszins mogelijk is, met het oog op een effectieve doorwerking van het Unierecht.