Stichting MS projecten, ABRvS 27 augustus 2003, AB 2004, 10.

Rechtsvraag

Mag het college een vergunning weigeren onder verwijzing naar de notitie van de gemeenteraad?

Relevante artikelen

Awb art. 1:1, 1:3, 4:23.

Casus

Het bestuur van de Stichting Patiëntenfonds (hierna: Fondsbestuur) heeft bij besluit van 20 oktober 2000 het verzoek van appellante (hierna: Stichting) tot subsidieverlening aan het project Behandelen bij Multiple Sclerose afgewezen.

Het Fondsbestuur is in ieder geval geen a-orgaan in de zin van art. 1:1 lid 1 onder a van de Awb. Ter beoordeling staat of het Fondsbestuur dan wel kan gelden als een b-orgaan in de zin van art. 1:1 lid 1 sub b Awb. Voor beantwoording van die vraag moet gekeken worden of het Fondsbestuur bij het beslissen omtrent de toekenning van subsidie handelt ter uitoefening van enig openbaar gezag. Daartoe moet de rol van de overheid in dit concrete geval worden bekeken.

Bij brief d.d. 16 mei 1995 aan de Tweede Kamer heeft de minister van VWS aangekondigd een patiëntenfonds op te richten en dat hij daartoe een wetsvoorstel zou indienen welke de taken, werkwijze en financiering van het fonds zou regelen. Bovendien zou het wetsvoorstel voorwaarden bevatten waaraan patiëntenorganisaties moesten voldoen om een subsidie te mogen ontvangen.

Vervolgens is de Kamer op de hoogte gesteld van het feit dat er een Stichting Patiënten Fonds in het leven was geroepen, iets dat op initiatief van particulieren was gebeurd.

Bij brief van 13 juni 1997 heeft de minister aan dat Fonds voorstellen gedaan om tot meerjarenafspraken en tot vastlegging van de onderscheiden verantwoordelijkheden te komen en heeft aangegeven voornemens te zijn het budget voor het Fonds gaandeweg te verhogen. Bij beschikking van 29 augustus 1997 heeft de minister de subsidie aan het Fonds toegekend voor een periode van drie jaar, eindigend op 31 december 2001. Daarmee is het Fonds op 22 september 1997 akkoord gegaan.

Het Fonds is op 25 juli 1996 opgericht. Blijkens zijn statuten zijn de van belang zijnde doelen:

• financieren van via subsidieregelingen nader te omschrijven functies van landelijke patiëntenorganisaties, voorzover deze zorggerelateerd zijn en/of bijdragen aan versterking van de positie en/of de invloed van patiënten in de zorgsector;

• financieren van landelijke organisaties die ondersteuning bieden bij de uitvoering van de bedoelde functies en/of daarbij samenwerking, innovatie en werkontwikkeling bevorderen, en;

• overnemen van activiteiten en de daarmee verband houdende verplichtingen van het ministerie van VWS welke zij door privatisering aan de onderhavige stichting wenst over te dragen.

Om een verantwoorde verdeling van de middelen te bewerkstelligen legt het Fondsbestuur de door haar vermelde subsidiecriteria eerst ter goedkeuring voor aan de minister. Ook de begroting en het beleidsplan worden aan zijn goedkeuring onderworpen.

Vanaf medio 1997 heeft het Fonds de subsidiëringstaak voor patiëntenorganisaties van de minister overgenomen. Uit de nota ‘Met zorg kiezen’ van juni 2001 blijkt dat het Fonds als zelfstandig bestuursorgaan wordt aangemerkt vanwege de uitvoering van de bestuurstaken in materiële zin. Daarbij heeft de minister het voornemen geuit om via een delegatiebesluit op grond van de Kaderwet volksgezondheidssubsidies aan de taken van het Fonds een wettelijke basis te geven en daarmee de bestaande situatie te formaliseren.

Gelet daarop is een nauwe inhoudelijke betrokkenheid van de minister waar te nemen bij de uitvoering van de door het Fonds van hem overgenomen subsidiëringstaak, op basis van de door hem goedgekeurde verdelingsgrondslag en subsidiecriteria. Bovendien kan worden geconcludeerd dat de bekostiging van de financiële ondersteuning aan landelijk werkzame patiëntenorganisaties in overwegende mate uit de algemene middelen plaatsvindt.

ABRVS

Die kenmerken in acht nemende heeft de rechtbank juist geoordeeld door te beslissen dat het Fondsbestuur als een bestuurorgaan in de zin van art. 1:1 lid 1 onder b Awb moet worden aangemerkt, omdat er sprake was van onderwerping aan enig openbaar gezag in de zin van dat artikel. Een beslissing van het fondsbestuur omtrent het al dan niet verlenen van subsidie is in deze context bezien dan ook een publiekrechtelijke rechtshandeling en daarmee een besluit in de zin van art. 1:3 Awb. (r.o. 2.1.6)

De verdelingsgrondslag en de subsidiecriteria over 2000 zijn niet gebaseerd op aan het Fondsbestuur toegekende regelgevende bevoegdheid. Daarom worden zij aangemerkt als een samenstelsel van beleidsregels in de zin van art. 1:3 lid 4 Awb en niet als een wettelijke basis, want het Fondsbestuur had de criteria zelf bedacht.

Het Fondsbestuur heeft nog aangevoerd dat hun bevoegdheid om subsidies te verstrekken niet voortvloeide uit enige wettelijke bepaling, waardoor er wegens strijd met art. 4:23 Awb geen sprake zou zijn van een besluit in de zin van de Awb (en er geen beroep mogelijk zou zijn, mijn toevoeging). De ABRvS meent dat het niet bestaan van een wettelijke basis voor de uit te oefenen bevoegdheden er niet aan af doet dat het Fondsbestuur als een bestuursorgaan kan worden aangemerkt. De rechtbank had volgens de rechter echter niet mogen voorbijgaan aan de onderhavige bevoegdheidsvraag met betrekking tot de subsidieverlendende taak van het Fondsbestuur.

De ABRvS overweegt met betrekking tot de bevoegdheid van het Fonds dat een bestuursorgaan op grond van 4:23 lid 1 Awb slechts subsidie verleent wanneer daar een wettelijk voorschrift aan ten grondslag ligt dat regelt voor welke activiteiten subsidie wordt verstrekt. Een zodanige grondslag is er niet.

Het overgangsrecht met betrekking tot art. 4:23 Awb, dat vier jaren na de inwerkingtreding, namelijk 1 januari 1998, subsidieverlening door een bestuursorgaan nog geldig is wanneer daar geen wettelijke grondslag voor is. Het Fondsbestuur was dus in voor het jaar 2000 nog bevoegd zonder dat daarvoor een wettelijke grondslag was, over subsidieverlening te beslissen. Ze ontleende haar bevoegdheid niet aan een wettelijke bepaling, maar aan de in r.o. 2.1.3 en 2.1.5 vermelde Kamerstukken en brieven van de minister.

Vervolgens komt de vraag aan de orde of het beroep van de Stichting MS projecten gegrond is. Van belang is het representativiteitscriterium, dat onder meer inhoudt dat de organisaties die dezelfde belangen behartigen niet afzonderlijk voor subsidie in aanmerking komen. Volgens het Fondsbestuur was dat het geval: er was inmiddels aan een andere MS-stichting subsidie verleend, waarvan de doelstellingen die van appellante grotendeels overlapten en waarvan het aantal leden nagenoeg hetzelfde was als dat van appellante.

Relevantie noot: Het belang van dit arrest is dat publiekrechtelijke organen zich niet kunnen vermommen in privaatrechtelijke gedaanten om zo aan bestuursrechtelijke controle te ontsnappen.

Veel privaatrechtelijke organen oefenen bestuurstaken uit, waardoor de categorie b-organen steeds belangrijker wordt.

Te zien is dat de minister eerst voornemens was om zelf een patiëntenorganisatie in privaatrechtelijke vermomming te stoppen, maar dat dit niet gelukt is. Dat komt omdat de overheid de oprichting van ZBO’s (zelfstandige bestuursorganen) tegengaat. Vervolgens heeft de minister het andere pad gekozen, om de restricties te ontduiken.

Reeds de pretentie om openbaar gezag uit te oefenen is voldoende om bestuursorgaan te zijn. Zodra een privaatrechtelijke rechtspersoon een nauwe band heeft met de overheid en eigenlijk als een onderdeel van de overheid moet worden gezien, als een verlengstuk van de overheid, is er sprake van een bestuursorgaan, omdat deze openbaar gezag bekleedt. De rechtspersoon wordt immers van bovenaf beïnvloed.

Los daarvan staat de vraag of de privaatrechtelijke rechtspersoon die bevoegdheden ook daadwerkelijk rechtmatig uitoefent, dus of er een wettelijke basis is voor het nemen van publiekrechtelijke beslissingen gericht op enig rechtsgevolg. Anders zou men zich telkens wanneer hij wordt aangesproken op het nemen van een onjuiste beslissing, op zijn eigen onbevoegdheid kunnen beroepen en daarmee aan bestuursrechtelijke toetsing van zijn handelen kunnen ontkomen.