Internationaal publiekrecht kent een mondiale toepassing. Grensoverschrijdende problemen, zoals terrorisme, milieu en andere zaken van waarbij staten onderling afhankelijk zijn van elkaar, leiden tot de noodzaak van nauwere internationale samenwerking en een verdere ontwikkeling van de internationale rechtsorde. Internationaal recht is een bepalende factor als het gaat om de reikwijdte en inhoud van nationaal recht: het internationale recht is zogezegd doorgedrongen in het nationale recht. Juist Nederland, als klein land, heeft belang bij een internationale gemeenschap waarin het handelen van andere staten wordt gereguleerd door internationaal recht en niet uitsluitend door macht. De insteek van de Nederlandse gemeenschap en overheid valt onder andere af te leiden uit artikel 90 Grondwet. De Nederlandse rechtsorde is in zeer vergaande mate opengesteld voor het internationaal recht, zie artikel 93 en 94 Grondwet. De overname van internationale wetgeving in het nationale rechtssysteem is echter niet zonder kritiek. Zo zijn de wetgevingsprocedures van het internationaal recht met minder waarborgen omkleed dan dat de Nederlandse democratische rechtsstaat eist van de nationale wetgeving.

Geschiedenis

Al in 3000 v. Chr. sloten stadstaten in Mesopotamië overeenkomsten, later gebeurde dit ook in Griekse stadstaten. Deze overeenkomsten waren voorlopers van het huidige internationaal publiekrecht. Ook de Romeinen zijn een goed voorbeeld, aangezien zij overeenkomsten sloten om handel en invloed zeker te stellen. Dit type rechtsbetrekking kwam ook voor in het huidige China en India. De oorsprong van het internationaal publiekrecht ligt in de ontwikkeling van gecentraliseerd overheidsgezag in het Europa van de zestiende en zeventiende eeuw (de onafhankelijke staat). De Vrede van Westfalen (1648) waarmee de Dertigjarige Oorlog en Tachtigjarige Oorlog eindigde, wordt over het algemeen beschouwd als het begin van het huidige internationaal publiekrecht. Ruim 300 politieke eenheden, waaronder de Republiek der Zeven Verenigde Nederlanden, ontworstelden zich aan het gezag van het Heilige Roomse Rijk en werden onafhankelijk. Hiermee ontstond een systeem van in beginsel soevereine/gelijke staten die niet langer waren onderworpen aan een hoger gezag. Om hun veiligheid en onafhankelijkheid te beschermen, sloten staten overeenkomsten met andere staten. Ook was er vanaf dat punt een zekere organisatie nodig om ervoor te zorgen dat staten hun eigen belangen konden nastreven, zonder teveel te botsen met de belangen van andere staten. Een systeem van rechtsregels was hierbij een vereiste.

In eerste instantie was het internationaal publiek recht vooral het internationale recht van Europese mogendheden met militaire, politieke en economische macht. De Verenigde Staten verkregen na hun onafhankelijkheid (1783) aanvankelijk een ondergeschikte rol. Europese staten sloten zogeheten capitulaties met relatief machtige entiteiten zoals het Ottomaanse Rijk, China en Japan om hun onderdanen te kunnen beschermen. Het internationaal publiekrecht werd ook daadwerkelijk mondiaal van toepassing door de kolonisatie; dit gezien het feit dat Europese staten hun macht uitbreidden naar andere delen van de wereld. Het bleef echter een kwestie van Europees internationaal publiekrecht, en geen internationaal publiekrecht; de gekoloniseerde gebieden werden niet als daadwerkelijk onderdeel van het internationaal publiekrecht gezien. Na de Eerste Wereldoorlog verminderde de Europese invloed door de opkomst van de Verenigde Staten als machtsfactor, de opkomst van de Sovjet-Unie die ideologische verdeeldheid in Europa bracht en een stagnerende koloniale expertise.

In 1945 werd het beginsel van zelfbeschikking aanvaard in het Handvest van de Verenigde Naties. Hiermee kregen alle volkeren het recht om over hun eigen lot te beslissen en werden de koloniale rijken ontmanteld.

Tegenwoordig is op mondiaal niveau vooral de VN van belang, die een constitutionele ordening tracht aan te brengen. Op regionaal niveau is voor Nederland met name de EU van belang. De Verenigde Naties en de Europese Unie zijn voorbeelden van supranationale organisaties. Hoewel internationaal publiekrecht nog steeds Europese overblijfselen kent, kan worden gezegd dat het inmiddels de hele wereld omvat en dus universeel is. Een andere ontwikkeling is dat staten niet meer de enige actoren zijn in het internationaal publiekrecht, al blijven zij wel de belangrijkste.

De elementen van het begrip internationaal publiekrecht

Internationaal publiekrecht stelt de regels voor het uitoefenen van publiek gezag in de internationale gemeenschap. Het is op basis van dit recht dat entiteiten die het publiek gezag uitoefenen hun bevoegdheden toegekend krijgen; hierbij gaat het voornamelijk om staten en internationale organisaties. Ook bepaalt het internationaal publiekrecht het juridisch kader waarbinnen zij deze bevoegdheden moeten uitoefenen.

Internationaal publiekrecht vormt samen met het internationaal privaatrecht het internationale recht. Het internationale publiekrecht wordt hierbij ook wel volkenrecht genoemd. Het volkenrecht stamt van de Latijnse term ius gentium. Het ius gentium was het recht dat op alle burgers, dus ook op niet-Romeinen, van toepassing was. Vanaf de 16e en 17e eeuw werd met volkerenrecht het recht tussen politiek georganiseerde gemeenschappen bedoeld, oftewel het recht dat tussen staten gold. Aangezien volkeren niet hetzelfde betekent als staten en de status van sommige volkeren niet duidelijk is, bijvoorbeeld de Koerden in Turkije, sluit de term internationaal publiekrecht beter aan dan de term volkenrecht. Bij het publiek gezag in de internationale rechtsorde zijn ook andere partijen betrokken; denk hierbij aan internationale organisaties en natuurlijke personen.

Aan de hand van de drie elementen ‘internationaal’, ‘publiek’ en ‘recht’, kan de reikwijdte en de betekenis van het begrip ‘internationaal publiekrecht’ nader worden omschreven. Deze drie elementen worden in het navolgende besproken.

Internationaal?

Het internationale element wordt bepaald door de rechtsbron. Met de rechtsbron bedoelt men die feiten, gebeurtenissen of procedures die de rechtsorde als rechtscheppend ziet. Waar het nationale recht vooral de wet en jurisprudentie als rechtsbron heeft, kent het internationale recht vier rechtsbronnen, namelijk:

• Gewoonterecht: recht dat ontstaat uit de praktijk van staten in combinatie met een rechtsovertuiging.

• Verdragen.

• Besluiten van internationale organisaties.

• Algemene rechtsbeginselen.

Over de vraag of de internationale rechtsorde en de nationale rechtsorde werkelijk gescheiden rechtsordes zijn, wordt verschillend gedacht. Hierbij kunnen twee opvattingen worden onderscheiden, namelijk de dualistische leer en de monistische leer.

In de dualistische leer wordt aangenomen dat de internationale rechtsorde en de nationale rechtsorde gescheiden zijn. Zij hebben gescheiden rechtsbronnen en verschillende subjecten. Internationaal recht geldt tussen staten en nationaal recht heeft primair personen als object. Het gevolg van deze scheiding van rechtsorden is dat internationaal recht niet over rechtsbetrekkingen in de nationale rechtsorde kan oordelen; het nationale recht is zonder juridische betekenis in de internationale rechtsorde. De soevereiniteit van staten zorgt ervoor dat de internationale rechtsorde er niet boven kan staan. De dualistische leer is geïnspireerd door nationalistische opvattingen. Overigens wordt in de dualistische opvatting niet ontkend dat er interactie bestaat tussen internationaal recht en nationaal recht. Hegel, Triepel, Anzilotti en Arangio-Ruiz zijn en waren volgers van deze leer. Gedurende de twintigste eeuw kwam de dualistische visie echter onder druk te staan omdat deze leer impliceerde dat individuen als het ware opgingen in de wil van de staat.

In de monistische leer wordt ervan uitgegaan dat er sprake is van één rechtsorde, waarvan zowel internationaal recht als nationaal recht deel uitmaken. Uiteindelijk is het individu object van beiden. De monistische leer laat de vraag open of internationaal dan wel nationaal recht voorrang heeft. Deze visie is een reactie op de dualistische visie te noemen; toonaangevend auteur van de monistische visie was Hans Kelsen. Een dualistisch perspectief onderstreept de waarde van de bescherming van nationale gemeenschappen die zichzelf willen organiseren. Een monistisch perspectief erkent dat staten zich niet kunnen afsluiten van de internationale rechtsorde. De internationale rechtsorde bezit een zekere macht en versterkt democratie en het individu daarin.

Internationaal recht heeft zowel een dualistisch als een monistisch karakter. Het dualistisch karakter wordt gegeven door de scheiding tussen internationale en nationale rechtsregels (een internationale rechtsregel heeft in beginsel geen juridische betekenis in de nationale rechtsorde, en vice versa), het verschil in rechtsbronnen (zie boven) en door de grote mate van autonomie. Anderzijds heeft het internationaal recht een monistisch karakter omdat in de praktijk, gedwongen door globalisering en onderlinge afhankelijkheid van staten, er sprake is van een zekere integratie van de nationale en de internationale rechtsorde. Daarnaast hebben een toenemend aantal staten, waaronder Nederland, hun nationale recht geopend voor internationaal recht. De verhouding tussen de internationale en de nationale rechtsorde kan niet strikt dualistisch of monistisch genoemd worden. Het beantwoord immers niet de vraag welke rechtsorde, de internationale of de nationale, een hogere rang bezit. Ook moet worden bedacht dat de dualistische leer geen rekening heeft kunnen houden met het feit dat het moderne internationaal publiekrecht betrekking heeft op individuen (bijvoorbeeld op het terrein van mensenrechten) en dat tegenwoordig zowel nationaal en internationaal recht raakvlakken hebben (bijvoorbeeld op het terrein van strafrecht of milieurecht). 

Publiek?

Het publieke element onderscheidt internationaal publiekrecht van internationaal privaatrecht.

Internationaal publiekrecht reguleert en legitimeert de uitoefening van publiek gezag in de internationale gemeenschap. Het heeft slechts indirect betrekking op rechtsbetrekkingen tussen particulieren. Daarnaast beoogt het internationaal publiekrecht publieke belangen, zoals veiligheid en milieubescherming, van de internationale gemeenschap te beschermen.

Privaatrechtelijke rechtsbetrekkingen met een grensoverschrijdend karakter worden beheerst door het internationaal privaatrecht. Het internationale privaatrecht wordt bepaald door het nationale recht. Daarnaast wordt het aangevuld door een aantal verdragen, welke weer naar de vorm internationaal publiekrechtelijk van aard zijn. Deze verdragen hebben voorrang bij conflict met het nationale recht. Hoe dit laatste precies ingevuld wordt hangt af van de staat in kwestie. Het internationaal privaatrecht bestaat ook voor een deel uit verdragen die conflicten tussen rechtsstelsels voorkomen door het privaatrecht van staten te uniformeren.

Om belangen van de internationale gemeenschap te beschermen kan het wenselijk zijn privaatrechtelijke rechtsbetrekkingen te reguleren. Daarnaast laten staten publieke taken, zoals het openbaar vervoer en de elektriciteitsvoorziening, in toenemende mate vervullen door private instellingen. Gezien het publieke en private karakter worden dergelijke instituties door zowel (internationaal) privaatrecht als (internationaal) publiekrecht beheersd. Het onderscheid tussen internationaal publiekrecht en internationaal privaatrecht is om die reden niet scherp.

Recht?

Het juridische element maakt een onderscheid tussen internationaal publiekrechtelijke rechtsnormen en overige normen. Overige normen zijn bijvoorbeeld normen die het resultaat zijn van politieke besluitvorming (normen die beogen het beleid van staten af te stemmen). Ook morele en religieuze normen beïnvloeden internationale betrekkingen. Zowel juridische, politieke als morele regels geven redenen om op een bepaalde wijze te handelen of het handelen van anderen te beoordelen. Met het oog op zekerheid, voorspelbaarheid en stabiliteit dienen rechtsnormen te worden onderscheiden van andere typen regels en dienen zij voorrang te hebben boven niet-juridische regels. Bovendien is er ook in het geval van internationale betrekkingen sprake van een zekere morele en religieuze invloed; denk hierbij aan het idee van een rechtvaardige oorlog.

Om onderscheid te kunnen maken tussen juridische regels aan de ene kant en politieke en morele regels aan de andere kant, zijn twee criteria van belang.

• In de eerste plaats moet de bron, waar een norm uit voortvloeit, een geldige publiekrechtelijke bron zijn (zogezegd 'positivisme'). Zie boven voor de vier rechtsbronnen van het internationaal publiekrecht.

• Ten tweede moeten er sancties zijn verbonden aan een schending van rechtsregels. De correlatie tussen een overtreding van een norm en een door het recht geregelde sanctie is inherent aan ‘recht’. Vooral is het nationale recht is dit kristalhelder, door middel van bijvoorbeeld het strafrecht. Sancties kunnen echter niet zomaar worden afgedwongen in de internationale samenleving. De internationale rechtsorde heeft geen centraal gezag dat recht kan afdwingen zoals dat wel kan op nationaal niveau. Sommigen hebben dan ook wel beargumenteerd dat internationaal recht geen recht is. En inderdaad faalt het internationaal recht vaak in geval van oorlog en mensenrechten. Men moet echter niet uit het oog verliezen dat het internationaal recht wel degelijk handhavingsmechanismen kent. De handhaving in de internationale rechtsorde rust grotendeels in de handen van de staten zelf. Ook hebben internationale organisaties mogelijkheden van toezicht op de naleving van internationale rechtsnormen. Hierbij kan worden gedacht aan rechterlijke instanties, zoals het Internationaal Gerechtshof (ICJ). Ook een monistisch systeem kan leiden tot het afdwingen van internationaal recht in het nationale rechtssysteem. Het wel of niet nakomen van internationaal recht heeft bovendien grote invloed op de reputatie van een staat. Het niet-naleven van internationale normen kan ook leiden tot economische nadelen doordat andere staten besluiten tot het treffen van maatregelen.

Internationaal recht wordt om bovenstaande redenen dan ook als ‘recht’ beschouwd. De politieke context blijft echter van belang: Zo kunnen staten verschillende betekenissen geven aan begrippen als ‘terrorisme’ of ‘duurzame ontwikkeling’, welke onlosmakelijk verboden zijn aan hun eigen politieke agenda.

Organisatie

In de internationale rechtsorde kent men een zwak ontwikkeld centraal gezag. Publiek gezag wordt vooral uitgeoefend door de staten zelf. Men kan zeggen dat de internationale rechtsorde op decentrale/horizontale wijze is georganiseerd, wat te verklaren is door de historische ontwikkeling van het internationaal recht vanaf de Vrede van Westfalen: De internationale rechtsorde is ontstaan uit het tot stand komen van soevereine/gelijke staten. De nationale rechtsorde, in tegenstelling tot de internationale rechtsorde, is gecentraliseerd/verticaal georganiseerd. Op nationaal niveau kent men, normaal gesproken, wel een sterke autoriteit die bepaalt wat wel of niet getolereerd wordt; op dit gebied verschillen nationaal en internationaal dan ook behoorlijk. Op internationaal niveau zijn het vooral staten zelf die het gezag uitoefenen, in plaats van instituties die boven de staten staan.

Hierdoor is een decentraal/horizontaal systeem ontstaan van gelijkwaardige spelers. Als gevolg hiervan heeft een belangrijk deel van het internationaal publiekrecht tot doel de bescherming van de aanspraak van staten op de uitoefening van publiek gezag binnen hun grondgebied (soevereiniteit), ook wel het recht van co-existentie genoemd. Naast deze co-existentie bestaan er ook meer doelen, zoals veiligheid en bestrijding van misdaad. Naast het recht van co-existentie hebben zich nog twee andere vormen van internationaal publiekrecht ontwikkeld, namelijk het recht van samenwerking en het recht van integratie.

Het recht van samenwerking kenmerkt zich door een actieve samenwerking die verder gaat dan het naast elkaar bestaan en afbakenen van onderlinge bevoegdheden. Staten wisselen onderling informatie uit en stemmen hun beleid op elkaar af ter bescherming van gemeenschappelijke belangen. Hierbij kan worden gedacht aan samenwerking op het gebied van terrorisme.

In het recht van integratie worden de bescherming en de uitvoering van publieke taken georganiseerd op bovennationaal niveau (bijvoorbeeld de EU). Staten werken samen teneinde gedeelde doelen te bereiken. Staten kunnen in belangrijke mate zelf bepalen aan welk internationaal recht zij worden gebonden. De rechtsvorming en rechtshandhaving worden hierbij in toenemende mate uitgeoefend door internationale organisaties. Vooral voor kleine staten is het van belang om op het internationale niveau samen te werken, en niet te hameren op hun onafhankelijkheid. Dit is dan ook precies wat Nederland bijvoorbeeld doet door middel van art. 92 Grondwet.

Sommigen menen dat de staat zoals wij die nu kennen, uiteindelijk op zal gaan in grotere verbanden, waardoor de rol van internationaal publiekrecht aan betekenis zal verliezen. De staat is en blijft de dominante actor in het internationaal publiekrecht. Dit heeft twee redenen:

• Het ontwikkelen van instituties die publiek gezag uitoefenen is tot stand gekomen door het vormen van machtsconcentraties. De staat is het resultaat van een machtsconcentratie binnen een bepaald grondgebied, ten aanzien van een bepaalde bevolking.

• Nationale samenlevingen hun eigen cultuur. Deze culturele homogeniteit is een belangrijke voorwaarde voor een gecentraliseerde rechtsorde. De internationale rechtsorde kent, in tegenstelling tot de nationale rechtsorde, een minder gemeenschappelijk verleden en minder consensus over cultuur en waarden. Het vormen van gezamenlijk gezag heeft als voorwaarde dat men bepaalde waarden deelt en dit is op internationaal veel moeilijker.

Algemeen deel, bijzondere delen, en tot slot de Europese Unie

Het internationaal publiekrecht kan verdeeld worden in enerzijds een algemeen deel en anderzijds bijzondere deelgebieden. Het algemeen deel beslaat de overkoepelende beginselen en leerstukken die op elk deelgebied van toepassing zijn, zoals formele beginselen (wanneer is er sprake van rechtssubjectiviteit, wat gebeurt er bij de schending van een internationale verplichting?), beginselen van geschillenbeslechting en materiële beginselen zoals het beginsel van goede trouw of de regel dat schending van een internationale verplichting leidt tot aansprakelijkheid. De regels van het algemeen deel gelden altijd en overal, ongeacht tijd en plaats. Deze verschillen worden opgevangen in de bijzondere delen, die voortdurend in beweging zijn.

Voorbeelden van bijzondere delen zijn het internationaal strafrecht, internationaal milieurecht, internationale rechten van de mens, internationale recht van de zee, etcetera. Verschillende groepen staten en andere actoren hebben regels opgesteld om gemeenschappelijke belangen in deze kaders veilig te stellen. Deze specialiteiten worden niet nader beschreven, tenzij zij ter illustratie dienen van het algemeen deel. Er worden in deze samenvatting vier inhoudelijke delen besproken: afbakening van staatsgezag, bescherming van individuen, vrede en veiligheid en de regulering van de economie en duurzame ontwikkeling.

Europese Unie

Van oorsprong is het recht van de EU onderdeel van het internationale publiekrecht. Het recht van de EU beheerst immers de uitoefening van publiek gezag, door EU en lidstaten, en is gebaseerd op een internationale rechtsbron. Het recht van de EU groeit echter steeds verder weg van het algemene internationaal publiekrecht. Er is namelijk sprake van een meer ontwikkelde/geïntegreerde rechtsorde. Zo zijn bepaalde bevoegdheden door de lidstaten overgedragen aan de EU, heeft het Hof van Justitie verplichte rechtsmacht en het laatste woord over de uitleg van het Europese recht. Ook kunnen burgers de leden van het Europees Parlement kiezen en hebben zij toegang tot de Europese rechter. Tenslotte kunnen de instellingen van de EU lidstaten en burgers, zonder tussenkomst van de lidstaten, binden. De rechtsorde van de EU verkrijgt hiermee een verticaal karakter. Zij wordt aangeduid als supranationale rechtsorde.

Stampvragen

1. Wat zijn de belangrijkste rechtsbronnen van het internationaal publiekrecht?

2. Wat is het verschil tussen de monistische leer en de dualistische leer? In hoeverre is het internationaal publiekrecht monistisch of dualistisch?

3. Wat zijn de verschillen tussen nationaal publiekrecht, internationaal publiekrecht en internationaal privaatrecht?

4. Aan welke twee eisen moet een norm voldoen om als rechtsregel te gelden? Betrek op het internationaal publiekrecht.

5. Wat wordt bedoeld met het recht van co-existentie?

6. Wat wordt bedoeld met het recht van samenwerking?

7. Wat wordt bedoeld met het recht van integratie?